关于“印太”问题的一项比较研究*

2021-12-05庞中英马偲雨

中国海洋大学学报（社会科学版） 2021年6期

庞中英马偲雨

(1.中国海洋大学海洋发展研究院，山东青岛266100；2.中国海洋大学法学院，山东青岛 266100)

一、引言

“印太”(Indo-Pacific)是从“亚太”(Asia-Pacific)转变过来的。当下中国以外的很多国家甚至区域组织(如欧盟和东盟)似乎都在转向“印太”，用“印太”持续取代“亚太”，形成某种“印太”大合流，甚至是战略性的大合流(strategic convergence)。这是否意味着世界上出现了“印太趋势”？不过，详细分析一些国家和国家集团的“印太战略”后,本文发现，各种“印太战略”并不完全相同，而是存在着差异，甚至有大的差别。欧盟成员国和欧盟，尽管是美国的盟友，其“印太”战略却以合作而非冲突为基调，强调欧盟的“印太”转向“不针对中国”。(1)2021年4月19日，欧盟理事会批准了欧盟的印太战略结论。欧盟将于2021年9月正式提出其印太合作战略，见：European Council of the European Union: Indo-Pacific: Council adopts conclusions on EU strategy for cooperation,https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2021/04/19/indo-pacific-council-adopts-conclusions-on-eu-strategy-for-cooperation/,2021-04-19.这与日本和美国以冲突为基调、明确针对中国的“印太”战略不同。

必须指出，各种“印太”战略并不是最近几年才浮现的，而是更早，[1]它是全球政治经济演化在21世纪初具有的一个大的特征。美国的“印太战略”对世界范围的“印太”热的形成是关键的。2017年11月，美国总统特朗普(Donald Trump)在访问中国之后去越南岘港(Da Nang)参加年度的亚太经合组织(APEC)领导人会议。[2]然而，令人吃惊的是，特朗普在一个“亚太”的年度重大会议上，却首次高谈阔论“印太”。“亚太”地区许多人当时仍然不知道特朗普和特朗普政府这番操作到底意味着什么？所以，特朗普政府这一重大外交政策的转变在当时并没有引起足够的注意，甚至被严重忽略了。以欧洲为例，欧洲大多数国家(可能除了法国)对美国政府这一改变的反应多数是迟滞的。2020年，在特朗普政府执政的最后一年，著名的德国国际问题研究所(SWP)在其《从“亚太”到“印太”》的研究报告中系统研究了“印太”代表的美国外交政策转变，承认欧洲人，包括德国人，对“印太”这一转变的认识是迟到的。[3]

目前，国际上一些著名研究机构(外交政策或者国际问题研究智库)对已经公布的各种“印太”战略(或者“印太”政策)展开了一些初步研究。例如，英国皇家国际问题研究所在2021年发表了一份“印太”研究报告。该报告研究了美国、法国、印度、日本甚至南太平洋岛国汤加(Tonga)的“印太”战略或者对“印太”的态度。[4]再如，在莫斯科，《全球事务中的俄罗斯》发表了《印度和和俄罗斯转向“印太”的路径》的文章。[5]

应当承认，“转向印太”无疑是各攸关方寻求解决他们认定或者面对的全球和区域挑战(尤其是所谓“中国挑战”)的一个中心方法，但是，“转向印太”本身在尚未解决问题时就带来了很多问题，尤其是带来了冷战结束后形成的秩序(包括“亚太”代表的区域秩序)的某种瓦解、新旧大国之间的冲突，所以，治理“印太”冲突变成一个迫切的全球课题。前述与美国等不同的正在形成的欧盟“印太”战略，实际上就是在探讨化解、治理、管控由于追求“印太”而引发的大国冲突。

本文是比较研究上述各国或者国家集团(欧盟和东盟)——作为“印太”地区的攸关方(stakeholders)“转向印太”(the pivot to the Indo-Pacific)的战略及其趋势的一个初步尝试。作为重大政策建议，本文认为，“印太”各攸关方之间的协奏(Indo-Pacific Concert)是化解“印太冲突”为“印太合作”的根本途径。“协奏”(in concert)是一个源自19世纪初维也纳会议(1814—1915年)的概念。维也纳会议和随后形成的维也纳体系，在国际关系史上，一般称作“欧洲协奏”(Concert of Europe)。(2)奥地利首都维也纳是世界“音乐之都”，当时的奥地利外交大臣梅特涅(Klemens von Metternich)是Concert of Europe的设计师。但Concert of Europe在中国国际关系史学中长期被翻译为“欧洲协调”，这是有重大误解的。尊重19世纪的欧洲国际关系史的愿意，本文把Concert of Europe翻译为“欧洲协奏”。维也纳会议以来的200年，在国际关系实践和理论中，许多人经常提到或者使用“协奏”。

二、美国战略转变中的“印太”战略

2021年1月5日，在距离执政届满4年还有2周的时间，特朗普政府的国家安全委员会(NSC)“解密”了其《印太框架战略》文件，并于2021年1月12日正式出版这一文件。这一举动在美国政治外交史上实属罕见。[6]美国白宫官网称这一文件原定最早于2043年才能解密(原定“解密期”为2042年12月31日)。根据白宫的说明，特朗普政府的国家安全委员会于2018年制定该文件，主要说明特朗普政府关于“印太”的战略前景。该文件的此次“解密”仅是“部分”的，并能够在白宫以外的其他许多网站上获得。(3)例如，Wikisource:U.S. Strategic Framework for theIndo-Pacific,https://en.wikisource.org/wiki/U.S._Strategic_Framework_for_the_Indo-Pacific。

根据这一“解密”文件，美国总统特朗普2017年11月在越南举行的APEC会议上讲话时，美国还不存在一个系统的“印太战略”。

特朗普政府的外交(2017—2021年)改变了特朗普政府之前历届美国政府创建、维持和加强的“自由主义国际秩序”(liberal international order)。(4)有关特朗普政府的外交政策对现存的“自由主义国际秩序”的影响，被概括为“自由国际秩序的终结”(The end of the liberal international order)。一些学者，如现实主义者John Mearsheimer(offensive realist)，面对“自由国际秩序的危机”，以为正好验证了其长期对“自由国际秩序”的批评。客观上，John Mearsheimer的论著(Mearsheimer, J.J., Bound to Fail: The Rise and Fall of the Liberal International Order. International Security, 2019.)为特朗普等攻击“自由国际秩序”推波助澜，起到“墙倒众人推”的效果。John Mearsheimer在2019年携其批评“自由国际秩序”的论著而访问中国，居然受到中国国际关系学术界的“欢迎”。中国本来宣称是“自由国际秩序”的最大受益者。“自由国际秩序”不等于“美国的世界秩序”(The American World Order)。从拥抱John Mearsheimer批评“自由国际秩序”的情况来看，导致“自由国际秩序”危机的驱动力也同样来自中国。中国本来应该为”自由主义秩序的危机”而感到紧迫、焦虑，却与这些不喜欢或者推倒“自由秩序”的力量一起合谋。这真是具有极大的讽刺。不过，在美国国内，诸如John J. Mearsheimer等的观点，受到了长期研究和坚持“自由主义国际秩序”的学者，如艾肯伯力(Ikenberry, G. John, “The Next Liberal Order,” Foreign Affairs, June 9, 2020. )等人的有力反驳。在实践者中，有人既要面对“自由秩序终结”的现实，一面又指出，自由秩序的恢复才是世界的希望。以色列前外交部长Shlomo Ben-Ami著有《战争伤疤，和平伤口：以色列与阿拉伯的悲剧》(Scars of War, Wounds of Peace: The Israeli-Arab Tragedy)，著有短评《自由外交的终结》(The End of Liberal Diplomacy)，见：Project Syndicate, 2021。然而，在“印太”问题上，特朗普政府的外交政策却突出了“自由”(free)。这是特朗普外交政策自相矛盾性的表现。美国在特朗普政府期间为什么要大力推动“印太”？根据上述“解密”文件，即将下台的特朗普政府自我表功，说“印太”战略是特朗普政府最大的“外交政策遗产”，要求特朗普政府的继任者拜登政府继续这一战略。2021年1月，美国拜登政府开始执政，不仅继续，而且大为提升了美国的“印太”战略。拜登政府在其国家安全委员会设立了前所未有的“印太协调员”(Indo-Pacific Coordinator)高级职位，任命奥巴马政府期间(2009—2017年)“转向亚洲”(pivot to Asia)的主要设计者、美国国务院主管东亚和太平洋事务的助理国务卿坎布尔(Kurt Campbell)出任首任“印太协调员”。[7]这一任命预示着拜登政府将进一步去除“亚太”、把美国的“印太”战略推进到一个新的阶段。坎贝尔横跨美国顶尖外交政策智库、美国政府部门，长期负责“印太”地区，熟悉“印太”事务。

美国的“印太”战略是美国的军事战略。军事是“印太”战略的核心。2018年5月31日，美国国防部部长马蒂斯(James Mattis)在夏威夷宣布，美军太平洋司令部(U.S. Pacific Command，USPACOM)历史性地更名为印太司令部(U.S. Indo-Pacific Command，USINDOPACOM)。

特朗普政府不断重申，否定该政府之前的历届美国政府，尤其是冷战结束后的美国政府的一些核心外交政策。这一点非常明确地体现在经济(贸易、投资、技术)领域。特朗普政府在其执政的第一时间退出了“跨太平洋伙伴关系”(TPP)，随后用《美国墨西哥加拿大协定》(USMCA)取代了北美自贸协定(NAFTA)，尽管USMCA与NAFTA在内容上差别不大，但在原则上，特朗普政府取消了其中的“自由贸易”，属于重大改变。与中国和欧盟等美国最大的“贸易伙伴”，居然发起了触目惊心的、影响世界民生的“贸易战”，几乎到了退出1995年诞生的代表全球经济治理重大进展的世贸组织(WTO)的地步。特朗普政府否定气候变化，并退出联合国主导的多边的《巴黎协定》(The Paris Agreement)。这都是因为特朗普政府在美国国内以民族主义者(nationalists)的代表自居，反对全球主义(globalists)，认为全球治理(global governance)威胁美国主权。[8]特朗普的“去全球化”，主要是改变并终止了美国自1972年以来的与中国“接触”(engagement)政策。[9]为了做到这一点，在地区层次，其使用的工具之一正是“印太”战略。

从逻辑上，特朗普政府应该如同否定TPP、否定对华“接触”等一样否定奥巴马政府关键的外交政策之“转向亚洲”(pivot to Asia)。然而，事实是，他用转向“印太”代替了“转向亚洲”。当然，特朗普政府决定撤出美国在阿富汗的军事和外交存在。2020年2月29日，美国政府与塔利班伊斯兰武装的代表在卡塔尔首都多哈正式签署和平协议。此前，2014年12月，奥巴马政府正式宣布结束美国的“阿富汗战争”。

在理解美国外交政策中的大战略(grand strategy)、对亚洲政策和对华政策时，“转向”(pivot)这个词至关重要。奥巴马的“转向”似乎是“全面”(综合)的。“跨太平洋伙伴关系”(TPP)在经济上匹配了美国在政治和军事上的“转向”。特朗普政府的“印太”战略，一直缺乏相应的经济匹配，在与美国的贸易伙伴在经济上关系全面紧张的状态下，特朗普政府也不可能有“印太”经济合作计划。这是特朗普不同于奥巴马的最大方面。奥巴马政府的“转向亚洲”，在经济上最大的进展就是“跨太平洋伙伴关系”。(5)关于“Pivot to Asia”，中文文献中一般翻译为“亚太再平衡”。但这一翻译并不准确，也离开其语境有点远，没有准确理解美国“大战略”中的pivot。我的理解是，“Pivot to Asia”意味着把亚洲(包括太平洋)作为战略重心。见：Kurt M. Campbell,The Pivot: The Future of American Statecraft in Asia, Twelve, 2016。奥巴马政府发挥“领导”作用，在其下台前的2016年，与“跨太平洋地区”的11个国家谈成了TPP。不过，特朗普在竞选时就表示了他的“振兴美国”(MAGA)势力与诸如奥巴马政府代表的美国“全球主义”(globalism)势力格格不入。[10]2017年1月20日，特朗普上台的第一天，就退出了TPP。“没有美国”的TPP，其他成员，尤其是贸易大国日本，只能另起炉灶，以保留TPP的谈判成果，改名为“全面与进步跨太平洋伙伴关系”(CPTPP)，增减了原TPP的一些重要内容。这个改名不仅仅是名称的变化，而是加上了两个极其关键的“全面”(Comprehensive)和“进步”(Progressive)。正是这一修改，部分地回应了特朗普政府对TPP的反对，强调了贸易和投资领域的全球化带来的一些社会问题。

三、澳大利亚和日本：“印太”的最早推动者

澳大利亚《2013年国防白皮书》(The Defence White Paper 2013)就认为澳是“印太”国家，要追求“印太战略”。[11]“印太”被称为澳大利亚的“新地区”。[12]澳大利亚的“印太”，是澳大利亚地区政策的一个重大修改、转变。澳大利亚强调了自己是横跨两大洋的国家。澳大利亚经历了从“亚太”到“印太”的转变。[13]2017年以后，随着特朗普政府不再坚持奥巴马政府的“转向亚洲”，澳大利亚堂而皇之地转向“印太”，全面拥抱“印太”。[14]

与澳大利亚一样，日本是“亚太”的主要提出者、支持者和推广者之一，早在冷战结束前的20世纪80年代，日本就主张“太平洋时代”。日本是最早实现从“亚太”到“印太”转变的国家之一。

2016年8月，日本首相安倍晋三首先提出“自由开放的印度太平洋(FOIP)愿景”。[15]在安倍内阁期间，“自由开放的印太”是日本外交的关键词之一。安倍执政下的日本俨然以FOIP的“领导国”(leadership)自居。特朗普政府下的美国对日本的“印太”发起国地位予以承认。2020年上台的菅义伟内阁延续和强化了日本的“印太”外交政策。

日本在“印太”问题上的“领导”角色再次说明，并不是只有“霸权”的美国才是“领导国”。换句话说，国际“领导”并不是霸权国家的专利。大多数国家在国际体系(在全球和地区层次上)中在某个时期某个议题上都可以发挥领导作用。这是在研究“印太”问题时我们必须清楚的事实。这一事实不仅说明澳大利亚或者日本的国家自主性(即不是简单依附于美日同盟或者美澳同盟上的)。澳大利亚、日本对“印太”的定义带着他们各自国家的国际(在地区和全球层次)特征。

值得指出的是，日本、澳大利亚等的“印太”战略，比起美国这样的全球强国，其“中国因素”或者“对华考虑”来的更直接。而且正是中日关系或者中澳关系在进入21世纪以后长期存在的深层(结构和关系)问题导致了这些与中国在地缘上接近或者相对接近的国家为了对付中国而建构和实践“印太”。他们比美国更有紧迫感。“印太”之起源在澳大利亚和日本而不是美国这一点，澳大利亚或者日本政客和外交官在国际场合经常提到，以强调其在“印太”构建中的“领导”作用或者对地区和平的“贡献”。

澳大利亚和日本等国家都是中国的“周边”国家。根据美国著名中国学专家兰普顿(David M. Lampton)的观察，中国与其“周边”存在的问题，如中日问题，是中国与奉行国际干涉主义的美国关系恶化的一个原因。[16]他这句话也可以这样说，中国“周边”的国家行动者(state actors)，如日本，或者澳大利亚，因为与中国之间存在问题，就冲在为对抗中国而设立的“印太”战略的前头，相对地，美国则是被动地卷入“印太”。特朗普政府的美国接受了日本、澳大利亚等的“印太”构想和行动，并转而带领澳大利亚、日本，甚至联合印度等，推进更大规模的“印太”战略行动。

2021年1月27日，美国新总统拜登和日本新首相菅义伟举行了电话会谈。在这一电话外交中，美国强调了“美日同盟在自由和开放的印太地区的重要性”。[17]日本则要求“加强美国在印太地区存在的重要性”，表示两国将合作“实现自由和开放的印太地区”。拜登肯定了“日本对美日澳印四国关系的贡献，答应将提升这一关系”。[18]

2021年2月25日，日本首相菅义伟参加了日本国际问题研究所(JIIA)主办的“第二届东京全球对话”(the 2nd Tokyo Global Dialogue)。这次对话的主题是“印太地区的今天和明天：战略格局的转变与国际应对”(The Indo-Pacific of Today and Tomorrow: Transformation of the Strategic Landscape and International Response)。菅义伟表示日本将从战略上(继续)推进“自由开放的印太”(FOIP)，而日本外相茂木敏充(MOTEGI Toshimitsu)在讲话中主要谈到了日本推动的FOIP得到欧洲和亚洲国家的回应，日本将继续推动其“自由开放的印太”外交。[19]

2021年4月16日，作为拜登政府接待的第一位外国领导人，日本首相菅义伟与美国总统拜登发表了《美日新时代全球伙伴关系》的联合声明。该声明强调，美日同盟的中心任务是塑造“自由开放的印太”。[20]

四、四国磋商：各国“转向印太”的第一波“战略大合流”

在特朗普政府期间，美日澳印四国组成了外长和防长级的“四方安全对话”(quadrilateral security dialogue-QUAD)，讨论“印太”地区的政治和外交、安全和军事等问题。拜登政府上台后即把“四方磋商”升级为领导人的峰会(The Quadrilateral Summit on the Indo-Pacific)，于2021年3月12日举行了第一次(虚拟)四方峰会(QUAD Summit)，发表了《QUAD精神》的联合声明。[21]本文把QUAD称作第一波在“印太”问题上的“战略大合流”(strategic convergence)。不过，QUAD这个框架目前仍然并非是国际上不少人预期或者建议的“印太北约”(The Indo-Pacific NATO)或者“亚洲北约”(Asian NATO)。事实上，QUAD不是传统的美国在“亚太”的“同盟系统”(alliance system)的扩大。QUAD假如说要转变为同盟体系包括印度等国家，则面对着一系列具体问题。二战后，美国在西太平洋地区难以组建、也没有组建起类似北约的多边条约为基础的同盟体系。美国在过去不能在亚洲组建多边同盟体系，(6)Victor D. Cha, “Powerplay: Origins of the U.S. Alliance System in Asia”, International Security, MIT Press,2010, 34 (3), 158-196.在今天，美国已经克服了组建亚洲地区多边同盟体系的障碍了吗？

QUAD也在寻求经济合作，如美日在G7框架中力推与中国的“一带一路”倡议“竞争”的“高质量基础设施”等倡议。(7)七国集团(G7)在2021年6月12日于英国发表“重建美好世界”(B3W)为名的“全球基础设施投资”倡议。这意味着有关国家意识到缺少经济合作的QUAD终究难以达到其原初目标。如同QUAD难以成为多边同盟体系，QUAD及其扩大也难以成为多边经济合作。美国在放弃了TPP之后没有参加其他区域经济合作(如RCPE等)。目前，拜登政府并未宣布或者有迹象表明要创设与QUAD配套的“印太”经济合作计划。[22]不过，拜登政府可能通过走新路，而不是重返现在叫做“跨太平洋伙伴或”或者“区域全面经济伙伴”(RCEP)，而是谈判多边的“印太”地区“数字贸易协定”(Indo-Pacific digital trade agreement)，推动印太地区多边经济合作。(8)USTR, https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2021/july/readout-ambassador-katherine-tais-meeting-australian-minister-trade-tourism-and-investment-dan-tehan.

五、印度、印度洋

印度与“印太”是一个有趣的议题。印度本来是印度洋国家。“四国磋商”让印度进入“印太”。在特朗普政府之前，印度官方并没有“拥抱”“印太”。苏联解体后，印度也在增加其在原苏联的中亚国家的影响力。印度寻求参加“上海合作组织”(以下简称“上合”)。2018年6月，在中国青岛举行的“上合”峰会上，印度成为“上合”的正式成员。与美日澳的合作是印度的另一方面，在战略上“脚踩两只船”。2015年2月，印度防务研究所(IDSA)在新德里举行了其第17届亚洲安全会议(The 17th Asian Security Conference)，主题是关于印度处理亚洲问题的方法。该会议的论文集《印度的亚洲途径：战略、地缘政治和责任》在2017年出版。(9)庞中英参加了第17届亚洲安全会议，是该会议的主要发言人之一。该书见：https://idsa.in/system/files/book/book_indiaapprochasia_0.pdf。该书并没有“印太”的内容。

不同国家的“印太”观不同,其中的变数在于“印”。“印太”中的“印”至少有两个含义，首先是指印度洋。印度洋当然不是印度的洋。非洲、西亚、南亚、东南亚的很多国家，澳大利亚等都是印度洋国家。如前述，澳大利亚认为其是印度洋国家。但印度洋的主体仍然是世界的公海，是“印度洋地区”(the Indian ocean region)，有密集的各种各样的人类海事活动(maritime affairs)。其次是指印度。有的国家的“印太”中的“印”，主要指的是或者暗含的是“印度”，强调印度在新的叫做“印太”的全球地缘战略冲突中的重要性。转向“印太”的各国，都在加强与印度的关系。

截止目前为止，印度并没有正式放弃其自独立以来的不结盟(non-alignment)外交政策，却实质性地在结盟。关于印度与美国的结盟，印度国内庞大的外交政策研究界，很正常地，是有不同意见的。印美同盟在未来不是没有可能，但仍然有各种限制与美国结盟的因素。印度参加“四方磋商”并不意味着与美国、日本等结盟(alliance)。[23]印度在“上合”和QUAD之间左右逢源充分说明，印度外交政策仍然享有其自主性或者灵活性。受到原亚太地区充满活力的经济吸引，印度长期要求加入亚太经合(APEC)却未果。然而，具有讽刺意味的是，印度得来全不费工夫。因为“印太”战略的兴起而事实上与原“亚太”联系起来。印度之所以要加入APEC，是为了解决其“长期以来与全球经济整合不够的问题”。[24]目前军事战略性的“印太”，印度还不能当饭吃，这个QUAD不能给印度带来明显的经济利益。另一方面，在其国内的“经济民族主义”和其国外的“去全球化”(de-globalization)两种力量的结合下，印度也不指望“印太”地区的经济合作。所以，印度加入QUAD，也是政治、军事的。印度没有参加甚至从一开始就抵制在2015年中国正式启动的“一带一路”。[25]

六、法国、德国、欧盟

美欧关系(“跨大西洋关系”)在冷战后本来存在着诸多问题。在特朗普政府期间，美欧关系增添了新的问题。例如，排斥多边主义和全球治理的特朗普政府与欧盟的天生多边主义性格和发誓要做全球治理的领导使欧美“三观不合”。特朗普政府居然发起与欧盟的“贸易战”，要求欧洲增加对北约的防务开支。[26]但是，与特朗普政府在诸多外交政策上冲突的欧盟国家却对特朗普的“印太”主张有兴趣。尤其是法国，在欧洲率先拥抱“印太”。法国总统马克龙(Emmanuel Macron)是欧洲谈论“印太”和采取“印太”行动最早的。欧洲人知行“印太”，的确与日本的游说和特朗普政府的“压力”有关。安倍政府通过访问欧洲、接待来访的欧洲人和参加G7等西方国家为主的多边论坛，不断向欧洲展示其外交政策项目“自由开放的印太”的价值。特朗普政府则要求欧洲国家也转向“印太”，以策应美国。[3]但是，欧洲人对“印太”的兴趣和决定转向“印太”，主要还是其日益上升的“战略自主”(strategic autonomy)使然。[27]

法国在印度洋与太平洋有领土，拥有900万平方公里的专属经济区，在“印太”地区有近万名驻军。东南亚的中南半岛，主要是越南等地，是法国前殖民地。2013年法国发表《国防与安全战略白皮书》(White Paper on Defense and National Security)，就曾强调亚太对法国的战略重要性。[28]《法国和印太安全》(France and Security in the Indo-Pacific)首发于2018年6月，并在2019年5月做了修改。自2015年以来，法国唯一航母战斗群戴高乐号曾持续在印太尤其南海地区活动，巡航舰穿越台湾海峡。2019年10月，法国首派驻其驻澳大利亚大使担任“印太大使”。法国与日本在2019年6月马克龙总统访日时就“印太”问题的合作强调：航行自由、海事安全、气候变化和生物多样性，有质量的基础设施。其他欧洲国家，也继法国之后，对“四方磋商”做出了“积极”回应。[29]]

德国在世界上最大的贸易伙伴，包括中国、日本、印度、印尼等G20成员，在“印太”地区。德国联邦政府于2019年9月1日发表了《印太指南：德国、欧洲、亚洲：共同塑造21世纪》(Indo-Pazifik-Leitlinien Deutschland-Europa-Asien:DAS 21. Jahrhundert Gemeinsam Gestalten)的报告。该报告是由德国外交部主持，德国国防部在这份跨部门文件的形成中也发挥了重要作用：“随着亚洲的崛起，印太地区的政治与经济权重与日俱增。该地区将成为塑造21世纪国际秩序的关键。”这里最值得注意的是，德国用“印太”来定义其“亚洲”。尽管也强调诸如“航行自由”(FON)等国际安全议题和重申维护德国在“印太”的利益，该报告却更多地从“全球挑战”的角度看“印太”，指出在应对全球气候变化、新冠病毒等一系列人类在21世纪面对的根本挑战上，“印太”是关键的。[30]

在成员国的推动下，拥有“共同外交和安全政策”(CFSP)的欧盟正在制定欧盟的“印太”战略。[31]欧盟的“印太”与美国和日本等不同。这种不同，人们往往误读。要正确地理解欧洲的“印太”观，认识欧盟是什么很重要。欧盟是“统一的多样性”(united in diversity)(10)见：https://europa.eu/european-union/about-eu/symbols/motto_en。,即目前由27个成员国组成的“全球行为体”(global actor)。欧盟早已不是一般的地区组织，是超国家的，在走向真正的欧洲联盟。欧盟的“印太”战略也体现了这种复合性，是“全面的地区合作日程”。(11)Lu Yang, “The THE EU'S INDO-PACIFIC STRATEGY: A MULTIPLE AND COMPREHENSIVE REGIONAL COOPERATION AGENDA”, The Antalya Diplomacy Forum, August, 2021, https://antalyadf.org/wp-content/uploads/2021/07/The-EUs-Indo-Pacific-Strategy-A-Multiple-and-Comprehensive-Regional-Cooperation-Agenda.pdf.

七、英国

自2016年6月历史性的全民公投决定脱欧(BREXIT)以来，英国就开始使用“全球的英国”(Global Britain)的口号。2017年1月，英国首相特蕾莎·梅(Theresa May)发表“全球的英国”正式讲话，就“脱欧”后的英国在世界上的作用发表了12点策略。[32]英国“重返印太”(tilt to the Indo-Pacific)是“全球的英国”的中心内容。[33]

英国与“印太”历史渊源深刻。在军事上，1971年4月，英国与澳大利亚、新西兰、马来西亚和新加坡签署了“五国防务协定”(Five Power Defence Arrangements , FPDA)。直到今天，这一协定仍然是英国最为重要的国际军事伙伴关系之一。[34]

“英美特殊关系”在“印太”框架下更新。美国(特朗普政府)国防部2021年1月19日发布的消息称，美国代理国防部长克里斯托弗·米勒和英国国防大臣本·华莱士共同签署了由英国海军伊丽莎白女王号航母(Queen Elizabeth)领衔的2021年航母打击群部署联合声明。根据两国声明，美海军“苏利文”号导弹驱逐舰和装备F-35B战机的美海军陆战队第211战斗攻击中队，参与“伊丽莎白女王”号的首次部署。[35]伊丽莎白女王号(HMS Queen Elizabeth)是英国迄今最大、最先进的航母打击群(Carrier Strike Group)，也是自2010年皇家方舟号(HMS Ark Royal)退役后，英国皇家海军建造的首艘航母，作为未来英国海军的远洋主力。[36]

2021年5月，伊丽莎白女王号航母打击群离开英国，抵达印度洋后，与印度海军举行了联合演习。抵达南中国海后，与泰国、新加坡等海军联合演习，没有进入中国领海。不过，由于新冠疫情全球大流行，英国航母群这次“印太”行不得不多次更改航程，于2021年8月6日抵达美国在关岛的基地。(12)自英国政府官网，见：https://www.gov.uk/。

英国与“印太”的主要推动者之一日本的合作在持续和扩大。2021年2月3日，为加强双边和在全球、地区的外交与军事合作，英国政府和日本政府以视频会议方式举行了第4次外长和防长磋商(4th Japan-UK Foreign and Defence Ministerial Meeting, 2+2)。英日双方再次确认和承诺，两国都是“海事国家”(Maritime Nations)和在“印太”的国家行动者(stateactors)，共同致力于“自由与开放的印太”。日本欢迎英国加入“全面与进入跨太平洋伙伴关系”(CPTPP)。[37]2021年6月，英国加入CPTPP的谈判正式开始。(13)自英国政府官网，见：https://www.gov.uk/。

总之，英国已经展现了其“印太”战略的军事和经济两大方面。

八、印尼、新加坡和东盟

一体化的地区组织的存在和作用仍然是当代世界的一大特征。欧盟和东盟是这样的一体化地区组织的两个代表，一个在欧洲，一个在亚洲。上面我们提到了法国、德国和欧盟，现在看印尼、新加坡和东盟。

印尼是“印太”中又一个带有“印”字的国家。当人们聚焦印度时，往往忽略了印尼。印尼在东南亚和东盟中的战略重要性，毋庸置疑，无需赘述。

如同印度洋不是印度的洋，印度洋也不是印尼的洋。印尼也是印度洋国家。

印尼现任总统佐科(Joko Widodo,Jokowi)在2014年上台，2019年连任成功。因应世界各国纷纷“转向印太”，佐科提出并继续印尼的“全球的海事枢纽”(global maritime fulcrum，GMF)战略。(14)国内多把印尼总统佐科的这一口号翻译为“全球海洋支点”。这个翻译是有错误的，原因在于，maritime主要指的是“海事”。“海事”与“海洋”有重要差异。其次，fulcrum确实是“支点”，但是，印尼并不是“点”，而是“面”，是世界“最大的群岛国家”。所以，我建议翻译为“全球海事枢纽”。

2017年以来，印尼设立年度举行的“雅加达地缘政治论坛”( The Jakarta Geopolitical Forum)。由印尼国家复兴学院(National Resilience Institute，Lemhanas)主办，退休陆军将军、国家复兴学院院长(省长)Agus Widjojo主持。这一论坛的主题是“印尼与印太”。本文作者受邀为该论坛主讲者之一，参加了“第二届雅加达地缘政治论坛”，有机会与印尼外长蕾特诺(Retno L. Marsudi)交谈。该论坛的主题是“规划地缘政治的未来”(Mapping the future of geopolitics)。蕾特诺在论坛开幕式上的讲话，强调了印尼是典型的“印太”地区国家，她的政府以推动“全球的海事枢纽”为主要使命。

在这次会议上，来自澳大利亚的印尼问题专家萨姆比(Natalie Sambhi)的发言是非传统的。[38]她讨论了澳大利亚、印尼、印度在“印太”的重要性，呼吁“超越”大国对抗的地缘政治算计，建议印尼不要在几个世界的“次级地区”(sub-regions)之间充当“支点”，即不要对“全球海事枢纽”(global maritime fulcrum)做传统地缘政治的理解。萨姆比强调了气候变化、第四次工业革命、人工智能对印尼和印太的挑战，认为这些新兴挑战才是人们应该关注的重点。她认为，世界实际上已经发生了巨大转型，而且今后继续在大转型中，建议“印太”地区各国签署《印太条约》，实现“人道”的“印太治理”(Human Indo-Pacific Governance)。[39]

在人口、面积等许多方面，印尼都是东盟10国中最大的。东盟成立于1967年，其秘书处设在印尼首都雅加达。佐科政府的“印太”观，影响了东盟在“印太”上的政策取向。东盟在2019年提出的、受到美国和“四方磋商”等密切关注的重要文件《关于印太的东盟愿景》(ASEAN Outlook on the Indo-Pacific)，大体与佐科政府的“印太”战略一致。

《关于印太的东盟愿景》指出：“东盟领导人同意进一步讨论这个叫做《关于印太的东盟愿景》的、以加强东盟为中心的地区架构的倡议”，“东盟中心性作为基本原则”(ASEAN Centrality as the underlying principle)。本文认为，该报告在这里强调的“东盟中心性”，可以解读为东盟的集体领导力，即地区组织的领导力。该报告没有否定“亚太”，而是把“亚太”与“印度洋地区”“印太”并列( Asia-Pacific and Indian Ocean regions or the Indo-Pacific.)。该报告没有说要从“亚太”到“印太”转变，而是强调了过去几十年，东盟在“亚太”“印度洋地区”“印太”都具有的战略重要性。在强调“印太”的“包容性”(inclusiveness)后，该报告不失时机地自我定义东盟的作用：东盟是所有这些“地区”组成的“印太”的一个“诚实的中介”(an honest broker)。[40]

纵观《关于印太的东盟愿景》，东盟实际上只确认了“印太”的形式，而其内容则与目前的东盟毫无二致。也就是说，东盟愿意用“印太”这个“新瓶”装东盟在东南亚和世界上的作用这杯“旧酒”。

新加坡是世界上独特的“小强国”(small power)。有人把新加坡比作以色列。“印太”中的新加坡是值得研究的课题。与印尼等东盟国家一样，新加坡也在逐步从“亚太”转到“印太”，但却体现了新加坡特征。新加坡也坚持其在“印太”的某种“中心”位置，截止目前为止，婉拒了在美国和中国之间“选边”的压力。李显龙在伦敦为总部的国际战略研究所(IISS)第18届香格里拉对话的演讲中谈到了困扰着每个东盟成员国领导人的“选边困境”。(15)庞中英受邀参加了第18届新加坡香格里拉对话(2019年5月31日到6月2日)。引文来自新加坡原驻美大使、现新加坡巡回大使、新加坡东南亚研究所主席陈庆珠教授2020年7月15日在“新加坡政策研究所—纳丹系列讲座”的演讲，这样评论李显龙2019年香格里拉对话的开幕词。见：新加坡《联合早报》2020年7月21日。而李显龙在《外交》上的文章，是他关于“选择”问题的进一步论述。他提供了这一“选择”问题的答案：“新加坡是东南亚国家中唯一以华人为主体民族的多民族国家。”“亚太国家不希望被迫在中美之间选边站队。它们想要与中美两国都保持友好关系。它们承受不起疏远中国的代价，其他亚洲国家也会尽力不使任何单一争端破坏了它们与北京的整体关系。同时，亚洲国家视美国为在本地区拥有重要利益的常驻强权。”[41]

目前，美国和欧盟不再是中国最大的贸易伙伴，中国最大的贸易伙伴变成东盟。(16)在东盟成为中国最大的贸易伙伴前，美国和欧盟(包括英国)是中国最大的贸易伙伴。2020年第1季度，新冠疫情爆发初期，东盟作为一个整体，取代欧盟，就已经是中国最大的贸易伙伴。在2020年11月20日举行的第23次中国—东盟(10+1)领导人视频会议上，中国政府总理李克强宣布，“东盟已成为中国第一大贸易伙伴”。这一点也许在讨论“印太”问题时十分重要。由于中美经济关系在“去全球化”(deglobalization)和人员、科技等方面“脱钩”(decoupling)；由于中欧经济关系的不确定性，中美和中欧经济关系可能出现长期下降的趋势，东盟对中国的重要性可能持续上升。这当然反映了历史的一个根本趋势，即区域化(regionalization)并没有弱化，反而在全球化受到削弱的情况下重新得到强加。历史上，每次全球层次的国际合作遭到弱化或者不起作用，往往是地区层次的国际合作有所加强。东盟主导区域全面伙伴关系协定(RCEP)，而中国是RCEP中最大的经济体。所有RCEP成员的最大贸易伙伴都是中国。不包括印度的RCEP的成立意味着“区域化”在一个缩小的“亚太”的继续。

根据2008年通过的《东盟宪章》(ASEAN Charter)，从2015年正式开始，东盟致力于建设地区共同体(包括东盟经济共同体)。如同“印太”，最初的东盟是政治的和战略的，并不具有经济(市场)上的意义。然而，从20世纪60年代诞生的“东南亚国家协会”演变为今天的东盟经济共同体，走了从政治到经济的路径。

东盟从政治到经济的演变经验，也许对“印太”成为一个跨区域的全面经济伙伴关系(The Comprehensive Indo-Pacific Partnership，CIPP)具有重要启示。如果要避免“印太”冲突，“印太全面伙伴关系”是必要选择。如果东盟等推动“印太伙伴关系”，有助于化解“印太”冲突。

九、中国与“印太”

在上述几乎具有全球性的转向“印太趋势”中，中国是他们转向“印太”的主要动因和目标。中国是绕不开的“印太”问题。前述英国皇家国际问题研究所在比较研究各国的“印太”战略时，就包括了“中国的印太战略、感知和伙伴关系”。[42]

从中国的角度，中国难道仅仅是看着别人转向“印太”来对付自己的吗？中国难道仅仅是对他者的转向“印太”做一些反应，如批评、反对、不在乎、不看好，甚至忽视、藐视？中国难道正在形成与转向“印太”势力作为一个整体的国际对抗或者国际冲突？

在这个从“亚太”到“印太”的转变时代，我们先看一下中国到底已经做了什么。

中国在2013年发起“一带一路”倡议。从转向“印太”的角度看，其实，“一带一路”倡议是中国的未雨绸缪，是本身不叫“印太”的中国“印太”战略。因为“一带一路”的主要构成不是大陆意义上的“丝绸之路经济带”，而是海洋意义上的“21世纪海上丝路”。海上丝路覆盖的或者涉及的主要区域正是广阔的太平洋和印度洋。中国宣布“21世纪海上丝路”的地点是“印太”国家的印尼。2013年10月3日，习近平主席在对印尼进行国事访问期间首次提出共建“21世纪海上丝绸之路”的倡议。2015年3月，中国政府多个部门联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》。2017年5月，中国在北京举行了首届“一带一路”国际合作高峰论坛。从这几个时间节点上看，“一带一路”倡议的时间比“四方磋商”要早得太多。

“亚太”是包括中国的。中国是亚太经合组织(APEC)的成员。在2011年以前，有基于APEC的“亚太经济一体化”尝试，甚至还有形成“亚太共同体”(APC)的建议。但是，这些尝试或者建议并没有成功。2011年以后，美国奥巴马政府发起不包括中国的“跨太平洋伙伴关系”(TPP)。“一带一路”的正式出现(2015年)与TPP谈判结束(2016年)的时间大体一致。今天看来，这样两个方向相反的事件代表了一个当代历史的转折点：以中美合作为主的“亚太”大合流(Asia-Pacific great convergence)居然改变为中美对抗的“印太”大分流(Indo-Pacific great divergence)。

中美关系十年起伏(2011—2021年)期间，中国加强了与东盟之间的关系。

还有一个容易被忽略的重要发展是中俄“战略协作伙伴关系”和中俄合力推动的“上海合作组织”(SCO)在这段时间的扩员。

几乎所有的世界事务都是复合的。根据本文第一部分的分析，并不是所有转向“印太”的国家都如同美国那样放弃“接触”中国而转向排斥中国的。即使是“四方磋商”，其公开旗号也包括“开放”。而有的国家，如印度，则明确宣称“印太”的核心原则除了“自由”“开放”，应该加上“包容”。原则上，“包容”意味着包括中国，因为中国也是“印太”国家。印度总理莫迪(Narendra Modi) 在前往青岛参加上合组织峰会前在新加坡举行的香格里拉对话上明确要求“印太”不仅是“自由和开放”，而且要“包容”，而且是“包容全部”(all inclusive)，主张“印太”包括中国。[4]2021年3月12日发表的《四方磋商精神》的联合声明，至少两次提到“包容”。[43]这是印度领导人要求该文件加入的“原则”。这是印度莫迪政府对美、日、澳坚持的“自由开放的印太”(FOIP)的最重要修改，暴露了“四方磋商”内部对待“中国问题”的一个重要差异。

如果超越地缘政治问题，考虑到全球挑战，在应对印太地区的全球性问题上，如气候变化，欧洲国家转向“印太”也是为了加强与印度和中国等在应对全球挑战上的合作。

在“印太”问题上，中国站在十字路口：是推出自身的“印太”政策，重申和平发展的总体目标，还是与一些战略上转向“印太”的势力，尤其是美国等构成对抗和冲突？

十、“印太”的未来

“印太”充满了大的不确定性。比较研究参与“印太”的主要攸关方表明，各方的“印太”战略存在差异。差别不同的“印太”战略之间的互动将决定“印太”格局的未来。本文采用情景分析(scenario analysis)讨论“印太”的未来。

1、前景一：冲突的“印太”

与原“印太”不同，“印太”代表了冲突。“四国磋商”进一步演化为新型战略同盟，更加针对中国，在美国和中国之间爆发“新冷战”(the New Cold War)，经济上和科技上中美“脱钩”，“印太”在分裂成两大经济集团，“一带一路”在海洋方面困难重重，美中之外“印太”国家不得不“选边”，有的则再度“不结盟”。这种对抗和冲突持续一段时间，长期存在的地区“热点”问题引发局部的新型地区大战并波及到全球。

2、前景二：合作的“印太”

如同原“亚太”，“印太”也以合作为主。前述欧盟就选择了“印太”合作。至于东盟，一直是区域合作的力量。东盟居间促进“印太”合作。世界经济论坛(WEF)于2020年1月22日举行了题为“印太大赛”(The Great Indo-Pacific Race)的讨论。[44]这一标题很好地描述了目前争先恐后的转向“印太”的各种力量。世界经济论坛创始人和主席施瓦布在推动他的“攸关方主义(stakeholderism)。[45]这是一个值得注意的构筑未来世界秩序的思想。在“印太”地区构建“攸关方主义”为基础的新型合作，即如此众多的“印太”攸关方，按照“开放”和“包容”的原则，塑造“印太攸关方体系”，即“印太秩序”。

3、前景三：“印太全面伙伴关系”(CIPP)

这也是朝着把“印太攸关方体系”塑造为一种类似RCEP或者CPTPP那样的“区域全面伙伴关系”。其中，“全面”和“伙伴关系”是关键。

在经济上，“印太”仍然没有打通“印”和“太”，缺少配套的经济(贸易和投资以及技术)安排。但这并不意味着今后不会出现一个打通“印”和“太”的“伙伴关系”安排。从长期看，“印太”有可能组成一个这样的经济体系。目前的RCEP和CPTPP尽管本质上是缩水的“亚太”的，其实也可以看作某种“印太”区域经济合作，可以是未来CIPP的基础。RCEP本来是包括印度的，但是，印度在2019年第3届RCEP峰会上退出了RCEP，在2020年第4次RCEP峰会上没有签署RCEP。但是，东盟和日本等为了“平衡中国”，在RCEP最终协议中为印度重返RCEP做了法律上的安排，RCEP其他成员，包括中国，没有反对并同意了关于印度在RCEP中的未来地位。[46]美国是东盟的正式“对话伙伴国”。美国也在东盟有大使。东盟与美国之间召开“东盟加美国”(10+1)的对话。作为东盟对话伙伴国，美国是有资格参加RCEP的。2020年11月20日，在APEC经济领导人会议(APEC峰会)上，中国领导人已经明确表示“积极考虑”加入CPTPP，尽管中国尚未正式申请加入CPTPP。

4、前景四：印太大会

这是一种正式的、高级的制度安排，如同联合国气候变化治理大会(UNFCCC)，目的是进行包括所有攸关方在内的大谈判，以达成正式的协定或者条约，建立轮值的或常设的正式机构(Conferences of the Parties, COP)，以解决大(根本)争端、冲突、战争等问题，为各方的共存和发展创造秩序。这样的会议一旦建立，就不是短期内能完成的，过程不是顺利的，而肯定是曲折的。对有雄图大志的各国政治领袖来说，建立“印太大会”是化解由于“印太”带来的大冲突的根本方法。

5、前景五：印太协奏

协奏是为了长期(例如一个世纪那样长的百年)和平，是一种缔造区域和世界的秩序以及治理的过程。参加协奏的各方不一定互为盟友或者伙伴，而恰恰是因为互为竞争和冲突的对手、甚至是互为死敌。(17)美国外交关系协会主席Hassan大使(Richard Haass)和乔治敦大学教授库普钱( Charles Kupchan)两位著名学者在《外交》杂志3—4月号发表《全球时代的新大国协奏》，2021，见：https://www.foreignaffairs.com/articles/world/2021-03-23/new-concert-powers。库普钱是庞中英参加的德国法兰克福和平研究所(HSFK/PRIF)《大国多边主义和预防大战：争论21世纪的大国协奏》重大国际合作研究项目(2011—2016年)的美国学者代表。见：https://www.routledge.com/Great-Power-Multilateralism-and-the-Prevention-of-War-Debating-a-21st-Century/Muller-Rauch/p/book/9780367594350。不过，他们的文章发表后，有一些美国学者不同意其看法，见：NicuPopescu, Alan S. Alexandroff and Colin I. Bradford, “An Old Remedy Won’t Help Today’s Troubled Global Order”, Foreign Affairs, May 11, 2021, https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2021-05-11/case-against-new-concert-powers。“印太”协奏，是美国以及“四方磋商”和中国之间，以及介于中美之间的欧盟和东盟之间的协奏。协奏是目标，为了和平发展，确立这样的目标；协奏是过程，如同有着曲折而激烈冲突内容的协奏曲；协奏是结果，若是发生这样的结果，化解了冲突，参与协奏的，都如释重负，甚至感动不已。21世纪的“印太协奏”(Concert of the Indo-Pacific)是为了“印太”地区在21世纪的和平，是“印太”各种攸关方之间从冲突到合作的过程。如何走向“印太协和”？可能会有复合路径：在“印太”，存在着东盟(ASEAN)、东亚峰会、APEC、上海合作组织(SCO)、四国磋商(QUAD)等和香格里拉对话(The IISS Shangri-La Dialogue)等经受了“冷战后”时期的各种各样的多边平台，这些均可以在缔造“印太协奏”中被整合。

1815—1914年之间逐步形成的“欧洲协奏”，是欧洲“百年和平”( the“hundred years’peace”)的根源。(18)“百年和平”主要来自Karl Polanyi,The Great Transformation: the political and economic origins of ourtime, 1st Chapter, 1944. “欧洲协和”是最早的全球治理，即是今天全球治理的起源，见： Power in Concert: The Nineteenth-Century Origins of Global Governance.By Jennifer Mitzen,Chicago, University of Chicago Press,2013. “百年和平”是秩序和共同体缔造的过程，见：MarttiKoskenniemi and Bo Stråth (eds.), Creating Community and Ordering the World: The European Shadow of the Past and Future, 2014.http://www.helsinki.fi/erere/pdfs/erere_final_report_2014.pdf。最近的一些研究讨论了“印太”爆发世界大战的可能。“修昔底德陷阱”讨论了中美之间的战争。(19)Allison, Graham. Destined for War: Can America and China Escape Thucydides’s Trap?Houghton Mifflin Harcourt, 2017.但关于中印之间的战争目前还没有类似概念或者理论来表达。