彭 小 霞

(江苏师范大学 法学院,江苏,徐州 221116)

引 言

集体经营性建设用地市场化流转是对以征地制度为核心的土地制度的重要改革,该项改革通过赋予农民更多的土地财产权和改革土地增值收益模式,促进城乡统一建设用地市场的形成。从实践来看,集体经营性建设用地入市流转的积极意义不言而喻,然而新的问题也随之产生:农民一旦参与土地增值收益的分配,在集体经营性建设用地入市所带来的经济效益必然超过农地生产收益的情形下,农民从事农业生产的积极性就会受挫,进而导致大量农地抛荒闲置或非法转化为建设用地,农地的生态安全风险如何规避?另外,集体经营性建设用地入市的增值收益只有城中村农民、城郊原住民等少数凭借地理位置优势的农民才有权参与分配,由此滋生了一群土地食利阶层,更加剧了土地增值收益分配不公平,扩大了农民之间贫富差距，不利于城乡一体化的形成[1]。如何协调集体经营性建设用地入市的增值收益分配,使土地制度的改革成果公平地惠及相关农民,确保集体经营性建设用地市场化流转的持续有效推进,是当前亟待解决的现实问题。

当前关于集体经营性建设用地市场化流转,学者们的研究主要集中在如下几个方面:(1)农村集体经营性建设用地市场化流转的特点、必要性与意义研究。学者们认为我国不同地域土地流转形式不同,农村集体经营性建设用地入市流转实现了我国物权法对于所有权平等的保护[2-3]。(2)农村集体经营性建设用地流转现状、问题及其影响研究。学者们主要在集体经营性建设用地市场化流转后如何保障农民的财产性收益以及国家在丧失建设用地一级市场垄断地位后如何保障政府的财政收入来源等方面进行了研究[4-5]。(3)农村集体经营性建设用地市场化流转制度设计研究。学者们主要探讨如何通过配套制度改革与机制完善加快推动其入市进程,且大多从完善土地所有制、集体土地产权制度、宅基地制度、征地制度等农村土地制度改革视角提出相应对策[6-7]。从上述研究来看,当前关于集体经营性建设用地的研究未能关注到其入市流转对农地生态安全造成的冲击问题。关于农地生态补偿的研究,国内主要集中在以下几个方面:(1)关于农地生态补偿理论的研究。主要涉及农地生态补偿的界定、农地生态补偿的必要性、相关理论基础[8]。(2)关于农地生态补偿的现状及障碍因素研究。学者们认为我国当前农地生态保护不足、相关法律法规不健全、地方政府执行不力、配套体系建设薄弱[9-10]。(3)完善农地生态补偿对策研究。学者们大多从完善农地生态补偿政策与法规、促进农地生态补偿标准科学化、发挥市场机制调节作用等方面提出相应对策[11-12]。上述关于农地生态补偿的研究大多从农地生态补偿本身存在的问题出发,未能结合集体经营性建设用地入市背景探讨农地生态补偿的实现机制问题。

已有的成果为本文提供了较为重要的研究基础,但从目前来看,还有以下问题需要研究解决:(1)集体经营性建设用地市场化流转给农地生态安全带来了何种负面影响,这些影响如何规避,特别是在现行规划用途管制下为耕地保护、粮食及生态安全做出贡献与牺牲的农地耕种者的利益如何平衡。(2)如何在集体经营性建设用地市场化背景下保障农地生态安全并建立健全农地生态补偿制度框架。(3)集体经营性建设用地市场化流转背景下农地生态补偿如何实现。从实践来看,集体经营性建设用地入市背景下农地生态补偿通过调整破坏和保护农地生态安全的主体之间的利益关系,平衡了城中村农民、城郊原住民和远郊农民之间的收益差距,对于维护农地生态安全、促进集体经营性建设用地市场化流转可持续的深入推进以及保障农民的生存权和发展权等方面有着十分重要的价值。因此,探索集体经营性建设用地入市背景下农地生态补偿的一般性框架,在此基础上建立健全集体经营性建设用地市场化流转背景下农地生态补偿的实现机制具有重要的现实意义。

一、集体经营性建设用地市场化流转背景下建立农地生态补偿的必要性

新修正的《土地管理法》第63条首次以立法形式打破了建设用地的供应格局,规定集体建设用地在符合经营用途、依法登记、村民同意等条件下可以转让、出租、互换、赠与或者抵押,但没有具体规定集体经营性建设用地入市后的合法性用途。从现实来看,集体经营性建设用地入市的逐利性目标使得其在用途上倾向于能带来更多经济效益的,以向外排放、资源索取、资源消耗等为特征的工商业产业。这对农地生态安全造成严重的不利后果。

(一)以向外排放为附产品的集体经营性建设用地市场化流转引起农地环境污染

以向外排放为附产品的集体经营性建设用地市场化流转,是指集体经营性建设用地入市流转后的主要用途是从事某种产品的生产,但在生产过程中,有大量的废弃物将不得不排放到农地周边环境中。这种以废弃物排放为附产品的集体经营性建设用地市场化流转是农业和农地环境污染的最初源头。随着工业化与城镇化的高速推进,集体经营性建设用地市场化流转的顶层政策设计并未考虑到土地流转后用于工业发展的环境影响因素。因此,未达到环保标准的企业所产生的“工业三废”向农地的过量排放导致农地生态系统的污染程度更加严重。例如,含有有害化学成分的废水未经处理被直接排放到水域里,超出了水体的纳污能力,导致水体污染;工业生产的废弃物随地堆放致使有毒物质残留在农地里,破坏了土壤的结构和功能,影响农作物生长发育,更为严重的是导致粮食的生长遗传变异,进而带来食品安全问题。尽管当前国家加大了工业生产中的环境治理和污染防范的力度,但在治理向外排放为附产品的集体经营性建设用地市场化流转给农地带来的污染问题上,效果并不明显。

(二)以资源索取为目标的集体经营性建设用地市场化流转造成了农地生态破坏

众所周知,一旦人类对自然资源不合理利用的程度超过了生态环境所能够承受的极限,就会对生态环境造成严重的危机。以资源索取为目标的集体经营性建设用地市场化流转,主要指将入市后的集体经营性建设用地直接用于自然资源开釆或用于为自然资源开釆服务的行业,如矿业开采、动植物开采、建筑沙石的开采、水资源的开采等用途。毋庸置疑,农地生态系统中的物质循环与能量流动保持平衡的前提是对农地资源的合理开发和可持续利用。然而,在利益的驱动下,人们对农地资源往往过度索取,人们不断砍伐森林,频繁开矿修路,大肆挖山取石,造成农地地表植物被严重破坏。在此情形下,人们不仅没有及时恢复生态,而且还随意在未流转入市的农地上倾倒废土弃石或填埋建筑垃圾,给农地生态环境造成了难以逆转的损失,引发了诸如农地水土流失、农地荒漠化等一系列的农地土壤退化问题,造成该农地难以再继续种植各种农作物,进一步引发了粮食安全问题。

(三)以资源消耗为特征的集体经营性建设用地市场化流转造成农地生物多样性的衰竭

如果集体经营性建设用地市场化流转后用于各种工商业建设,就必然会消耗包含农地在内的各种自然资源,因此在不断增长的消耗速度与强度下,各种生物种类将从相对丰富逐步发展至衰竭。例如随着城市化的推进,在自然资源总量固定的前提下,供给城市化建设的农村土地越多,用于农业生产的土地数量就越少，会造成森林、水源、沙石等自然资源规模的缩小,进而侵犯到在农地、森林、水源、沙石中生存的各种物种的生存空间,对生物多样性造成威胁。从实践来看,快速扩张的城市圈在不断减少农地的数量,挤压着周围农地上生物的活动范围;四通八达的交通网络将生物圈分割成大大小小斑块状,相互之间严重碎片化,限制了生物正常的迁徙和繁殖,造成了生物之间近亲繁殖严重;而种类繁多的工业污染又进一步破坏生物的栖息地,造成了农地上的生物多样性减少甚至衰竭。

从上述分析可知,现行集体经营性建设用地市场化流转对农地生态安全造成了严重的损害。为防范建设用地市场化流转对农地生态安全的风险,应该限制集体经营性建设用地入市的规模。然而,随着新修订的《土地管理法》对集体经营性建设用地入市的明确规定,国家法律层面的认可必将带来集体经营性建设用地入市在全国范围的全面铺开。从实践来看,当前我国集体经营性建设用地入市流转正处于全国33个城市试点阶段,其流转规模与影响程度都十分有限。但让人担忧的是,集体经营性建设用地入市一旦全面放开,将对农地生态安全造成更大范围的冲击。那么,集体经营性建设用地市场化流转给农地生态安全带来的上述风险怎样规避?配套制度改革如何跟进?从根本上说,解决上述诸问题的关键是集体经营性建设用地入市增值收益能否公平地分配,特别是能否对生态利益受损的主体进行公正的补偿。

二、集体经营性建设用地市场化流转背景下农地生态补偿的一般性框架

要探索集体经营性建设用地入市背景下农地生态补偿的实现机制,需要先对农地生态补偿的基本构成要件进行合理设计,这是农地生态补偿有效实施的前提和基础。为此,应当先对农地生态补偿构成要件进行分解,并赋予其集体经营性建设用地市场化流转的特有考量,形成合理的框架结构。

(一)农地生态补偿主体与客体的确立

农地生态补偿实施的首要任务是解决“谁补偿谁”的问题,即确立农地生态补偿的主体和客体。根据生态补偿的法律关系,生态补偿的主体可进一步分为给付主体与受益主体两部分,从权利义务关系角度看,即为补偿的义务主体与权利主体[13]。由于农地资源具有公共产品的特性,为更好的保护农地资源,政府作为农地生态补偿的主要和基础性给付主体已达成共识。又根据“谁受益、谁补偿”的基本原则,农地生态补偿的给付主体还应当包括农地生态破坏者、农地生态受益者、农地资源开发占用者[14]。如前文所述,集体经营性建设用地入市流转过程中导致农地环境污染、农地生态破坏、生物多样性衰竭等不利后果,在生态补偿主体确定上,承担公共产品保护责任的国家和政府应该成为当然的农地生态补偿的给付主体,具体由各级政府及相关主管部门负责实施;除此之外,土地开发商在开发利用集体建设用地中不可避免地要从农地生态系统中获取物质生产资料或向农地排放污染物,他们既是集体经营性建设用地开发的获利者,也是农地生态环境的主要破坏者,理应作为生态补偿的主要给付主体;同时,由于集体经营性建设用地入市流转而改善和提高了生活质量的周围居民,作为集体经营性建设用地开发的受益者,也应该成为生态补偿的补充给付主体。总之,集体经营性建设用地市场化入市背景下农用地生态补偿的给付主体包括政府、企业组织、非政府机构以及周围居民。而农地生态补偿的受益主体主要指农地生态的直接维护者和农地生态破坏的受害者,即在土地利用总体规划和土地用途管制双重限制下为农地生态安全做出贡献和付出牺牲的农地守护者。

从目标指向来看,农地生态补偿是为了保护或增强农地生态效益或生态系统服务功能而对农地经营者保护农地生态安全作出牺牲的补偿。因而,农地生态补偿的客体主要是指生态补偿所协调和平衡的农地生态效益损失,即农地资源在开发利用过程中或之后,该农地所减损的生态服务系统基本功能。在确立农地生态补偿客体时,需厘清其与农地生态补偿对象的区别。农地生态补偿客体作为农地生态效益损失是抽象的指征,而农地生态补偿对象是农地生态补偿主体利益关系所指向的具体对象,包括农地植被、土壤环境、水环境、景观等农地生态环境的基本构成要素。农地生态补偿客体与对象存在一定的差异,不过农地生态补偿客体最终要通过其补偿对象体现出来。

(二)农地生态补偿标准和期限的确立

农地生态补偿标准和期限解决的是“补偿多少”和“补偿多久”的问题,是指在一定社会经济条件和社会公平观念下,补偿主体向受偿主体支付生态补偿费用以及支付多长时间的规范性准则。从实践来看,生态补偿标准的高低和期限的长短关系到补偿的激励效果与补偿者的经济承受能力,也制约着补偿政策的顺利实施。

现阶段,理论界一般认为应当依据生态保护者的投入和机会成本的损失、生态受益者的获利、生态破坏的恢复成本以及生态服务价值等方面来确定生态补偿的标准[15]。然而,在现行技术还不成熟的条件下,生态受益、生态受损的程度还不能实现准确量化,而生态服务功能价值数额巨大,在现行经济社会发展水平下,只能作为生态补偿的参照和上限值,因此实践中普遍采用的是机会成本法,兼顾当地人均收入和消费水平、受益者的获益大小、环境支付意愿和经济实力。我国集体经营性建设用地流转主要由国家政策推动。在耕地保护红线、集约利用土地等公共目的制约下,集体经营性建设用地市场化流转限制甚至剥夺了周围其他农地的发展权益[16]。基于此,对于农地生态补偿标准的确立应采取机会成本法,并参考国家和地区经济发展水平、农地生态受影响的范围和程度、生态恢复的难易程度、土地价格市场的变化、国家政策等因素,同时遵循惩罚性原则以及高于环境治理成本的原则。

在农地生态补偿的期限确定方面,应以农地受损的生态效益修复到原来的水平所需的时间作为补偿期。例如,在退耕还林工程中,树林的修复大概要10～15年,则农地生态补偿的期限为15年。对于农地的耕种而言,生态补偿的目的是保证水土资源环境适宜于农作物的种植,则生态补偿的期限为恢复水土资源原有的生态环境所需的时间。不同地区的农地所遭受的污染类型不同,生态修复的时间存在差异。除此之外,农地生态补偿期限还应以农户的收入增长法来确定,即以集体经营性建设用地入市前农地上种植粮食的产出率为标准,计算集体经营性建设用地入市后需要多长时间可恢复到入市前的农地粮食产出率,从而保证该区域农地粮食产出率不因集体经营性建设用地入市而降低。总的来说,推进集体经营性建设用地入市背景下农地生态补偿要结合区域经济的发展和区域生态环境的保护与治理的需要分阶段实施。

(三)农地生态补偿方式的选择

农地生态补偿方式解决的是“怎么补偿”的问题,即通过何种政策形式和途径对生态补偿费用进行支付。为增强农地生态补偿支付方式的适应性,方式应该灵活多样。按照生态补偿的具体途径的不同,农地生态补偿包括政策补偿、资金补偿、实物补偿以及智力补偿。

政策补偿是指中央对地方、上级对下级政府在生态补偿中以必要的政策倾斜为基本方式,下级政府在授权范围内获得一定的权限。如某些地方政府根据农地受损水平及空间分布的特点,出台生计替代、就业安置、生态移民搬迁等政策。政策补偿的优点是执行力强,涵盖面广；不足是周期长、时间成本大。资金补偿是最常见的一种生态补偿方式,如直接发放生态补偿金、减免税、退税及优惠、补贴、接受社会各界捐款和加速折旧等都属于基本的资金补偿形式。该补偿方式优点是较为灵活,易于被接受；缺点是量化标准难以确定,还易产生腐败。实物补偿即运用种子、化肥等物资、劳动力和土地等对受影响的农地进行补偿,如实践中较常见的退耕还林工程,就是比较典型的实物补偿。这一补偿方式常见于经济比较落后、日常生活物资较为匮乏的地区,其优点是针对性强,有利于提高物质的使用效率,不足是极易造成资源的浪费。智力补偿指补偿者以智力服务、技术扶持的方式为受偿地区的生态保护给予支持,如开设各类培训班提高受偿地区人群的技术水平、组织管理能力和为受偿地区分派专业技术人员等,其优点是长期效果明显；不足是短期效果弱,而且覆盖群体少。以上方式既可以同时运用,也可以单独实施,具体要结合集体经营性建设用地市场化流转背景下农地生态受损的情况、当地经济发展状况和生态利益受损农民的补偿意愿等方面进行全面考虑,以补偿效益最大化为目标。

(四)农地生态补偿模式的选择

农地生态补偿模式的选择往往直接影响到生态补偿效果。我国实施的生态补偿从模式上考察,一般可分为两种——政府补偿与市场补偿。

政府补偿是指政府为主导,通过财政转移支付、政策补偿或生态补偿基金等方式提供生态补偿[17],此种补偿模式下的政府具有绝对权威性以及较强的资源动员能力,可以利用其政治优势和经济优势为农地提供具有针对性的生态补偿。为更好地弥补和恢复农户在集体建设用地入市流转中受损的生态权益,农地生态补偿应以政府补偿为主,在具体补偿方式上可借鉴实践中以项目为依托的、实施效果比较突出的天然林保护工程、自然保护区工程等,也可设立专门的农用地生态效益补偿基金对农地的生态损失进行弥补。市场补偿是一种注重发挥市场作用的补偿模式,常用的方式涉及生态税费、绿色赔付、生态标志和配额交易等。市场机制实现了生态补偿主体的多元化,能提高企业和个人的生态保护意识,也能符合双方的支付和补偿意愿,但我国尚缺乏支付农地生态服务的公开透明的市场贸易方式,因此生态税费和生态标记在现阶段的农地生态补偿的适用更具有可行性。具体而言,在集体经营性建设用地入市后,国家向该土地使用权的出让者、受让者和房地产开发公司等受益者收取一定的生态税费,在被流转入市的周围农地上生产的产品上贴好生态标记，使农户以略高于市场价格出售生态标记产品,所得税费和产品售卖收益用于补偿为农地生态安全作出贡献的农户。在实施市场补偿时,需要厘清其与社会补偿的区别。社会补偿的主体是各类社会团体、基金会、志愿者组织和个人,补偿方式主要是上述主体的无偿捐赠、生态产权的无偿让渡等。相对于市场补偿而言,社会补偿的方式较少,补偿具有不确定性,因而补偿效率较低,在目前的国内外生态补偿实践中并不多见;而市场补偿资金来源充足、补偿方式多样、补偿效率较高,在海洋、森林、流域等领域的生态补偿中应用比较广。就当前我国集体经营性建设用地市场化流转的整体情况和现行农村经济发展水平而言,发挥政府补偿和市场补偿的协同优势,采用政府补偿为主、市场补偿为辅的策略更为有效。

三、集体经营性建设用地市场化流转背景下农地生态补偿的管理机制

集体经营性建设用地市场化流转背景下农地生态补偿的管理机制仍然属于政策制定盲区,集体经营性建设用地市场化流转中以及农地生态补偿中错综复杂的利益关系限制着相应体制机制的建立。当前,我国生态补偿管理机制虽已初步建立,但管理部门众多造成管理政策缺乏衔接,而且由于缺乏独立的第三方监督机构,致使其对生态补偿效果的促进作用不明显。要完善集体经营性建设用地市场化流转背景下农地生态补偿的管理机制,就应当建立起分工合理、相互配合、相互监督和规范运作的农地生态补偿管理体系,而这一目标的实现需要发挥以下几个要件的合力：

(一)建立农地生态补偿的协调联动机制

从管理体制上看,当前农地生态补偿涉及区域经济社会发展、环境保护、财税制度、市场运行等多个领域,相应的管理部门众多,涵盖了农业、林业、水利、环境等多部门。生态补偿机制的运行过程较为复杂,需要调配大量资源,在这一过程中涉及到物资的准备和分配、政策落实和法规制定等多个具体内容,需要以上管理部门密切合作,形成管理的合力。然而,我国《环境保护法》并未明确各部门在生态补偿实施中的分工,导致责任主体不明确、管理上职能交叉不清,特别是各部门的本位主义思想严重,所出台的政策和规范相互冲突,最终造成生态补偿在管理和具体实施中面临多重困境。因此,建立各部门在农地生态补偿管理中的协同联动机制,以形成农地生态补偿的强力支撑体系是农地生态补偿在管理体制上的紧迫性要求,也是农地生态补偿顺利实施的关键。这一协调机制首先要求在生态环保部设立专门的农地生态补偿委员会。农地生态补偿委员会负责统筹土地流转与农地资源保护与利用的监督管理工作,制定与农地流转相关的农地生态保护方面的政策规定以及组织实施农地环境保护的相关技术标准与规范,加强各相关职能部门在农地生态保护方面的衔接、协调与整合,以实现对农地生态补偿的综合管理;此外,还应在地方搭建起中央与基层顺畅的沟通平台,使地方决策当局对农地生态补偿的现实问题能够及时向上级反馈,从而建立农地生态补偿政策制定与执行之间的协调机制。

(二)建立农地生态补偿的公众参与机制

集体建设用地市场化背景下的农地生态补偿将城乡一体化建设与土地资源的生态建设结合起来,是一项涉及面广的长期系统化工程,其有效运行更需要发动农民、农村社会组织和企业等公众的广泛参与。

从我国农地生态补偿的公众参与实践来看,还存在公众参与意识低、参与的广度与深度有限和参与成效不理想等问题,这也折射出我国农地生态补偿中公众参与机制存在缺失的问题。建立农地生态补偿的公众参与机制,应该从两方面入手:一是建立农地生态补偿信息公开制度,具体到集体建设用地的市场化流转方面就是对公众公开拟入市的集体经营性建设用地范围、对农地生态可能的影响、农地生态补偿的标准和方式等信息,从而促进公众参与农地生态补偿的管理和决策。其二是建立基于公众参与的集体经营性建设用地入市环境影响评价制度,该制度要求公众对破坏农地生态安全的集体经营性建设用地入市项目享有质询权、建议权和否决权,促使管理部门在对集体建设用地入市项目的审核决策中尽可能兼顾各方的利益诉求,采取有效措施减轻和规避农地生态风险。

(三)建立农地生态补偿的绩效评价机制

对农地生态补偿的实施效果进行评价是促进补偿效率提升的关键。农地生态补偿的顺利实施需要建立有效、准确的绩效评价机制，应当遵循以下几个原则：(1)建立科学合理的农地资源核算体系。包括科学评估农地的生态服务价值和生态保护的成本,将农地的生态服务价值定量化,正确反映建设用地市场化流转对农地生态资源损耗的真实成本,实现农地生态补偿标准和规模的可操作性估算。(2)建立绿色GDP核算机制。将农地资源保护及其生态修复状况纳入党政干部政绩考核评价体系,政府审计部门通过对各级政府、党政主要负责人在任期内对农地生态补偿任务的完成情况进行考核,督促各级地方政府对集体经营性建设用地市场化流转下的农地生态保护负起更多的责任,发挥地方政府参与农地生态补偿的主体性作用。(3)建立农地生态补偿的激励机制。为调动地方政府、企事业、社会团体、农民等多元主体保护农地生态环境的积极性,对在农地生态补偿的工作中做出突出贡献的人员和地区,上级政府可以运用财政拨款与贴息、税款返还和项目补贴等形式给予一定的奖励,确保农地生态补偿的顺利开展和落实。

(四)建立农地生态补偿的生态追责机制

集体经营性建设用地市场化流转给农地生态环境带来的负面影响的出现有一定时滞,而对生态受损农地的生态补偿和生态修复工作也会持续较长时间,因此在整个过程中需要开展不间断的管理和监督。一旦监督缺失,领导干部工作松懈或失误将会给农地生态环境造成进一步的恶化,影响生态补偿的效果。因此,建立集体经营性建设用地入市背景下的农地生态补偿的终生追责机制尤为重要。一方面,应通过制定法律规范规定生态追责的主体及其职权和职责、明确生态追责的事由,完善生态追责的程序;另一方面,明确政府生态的法律责任形式,对于违反环境法相关规定的案件，根据违法情节的轻重作出变更、撤销或确认无效等处理决定,对生态违法行为给受害人造成的损害进行赔偿;对作出生态违法行为的相关工作人员给予行政处分,构成犯罪的,移送司法机关处理[18]。通过上述生态追责机制的构建,督促行政机关工作人员以及其他主体合法正当履行生态补偿职责,推进集体经营性建设用地入市背景下农地生态保护目标的实现。

四、集体经营性建设用地市场化流转背景下农地生态补偿的保障机制

集体经营性建设用地市场化流转背景下农地生态补偿的有效实现,除了配套管理机制之外,还应当建立与之相适应的保障机制,为其提供充足的法律、政策、经费及宣传支持。

(一)依据明确的法律保障

从法律层面看,当前我国国家层面有关生态补偿的专门性立法长期处于缺位状态,尤其是针对农地生态补偿的法规更为缺乏。专门法律保障的缺失使得农地生态补偿缺乏明确的依据,更使得相关保障机制的完善工作缺乏依托。建立适用于农地生态补偿的专门性法律规范,并辅之以针对性的实施细则,才能够为农地生态补偿的顺利实施奠定基础。在立法上,可制定《农地生态补偿条例》,明确农地生态补偿的立法精神、指导原则、主体的权利义务、补偿的程序、标准、方式、范围和监督管理体制,以及农地生态服务功能的评估方法、法律责任等内容。针对集体经营性建设用地入市对农地生态安全的破坏,可以设专章规定集体经营性建设用地入市流转的受让人资格、集体建设用地入市流转的用途和农地生态风险保障金条款,设置符合农地生态安全的集体建设用地入市流转的产业激励条款等[19],使得集体经营性建设用地入市流转背景下农地生态补偿工作具有必要的法理依据。

(二)效力持久的政策保障

目前我国生态补偿主要以政策调控手段为主,如退耕还林还草、退田还湖工程和征收资源费等,都是国家为了保护某一生态要素或实现某种生态目标而设计的生态政策[20]。客观地看,近些年上述生态补偿政策在我国各地确实取得了较大的成效,并积累了相当的政策经验。但生态补偿方面的这些政策都是通过项目、计划、工程的形式来实施,实践中许多已经成熟并且已被证明有效的政策措施没有及时上升为法律规范,其显而易见的弊端是生态补偿的政策有明确的时限,在实施中受到较多因素的影响,稳定性较差。因此,针对农地生态补偿的政策保障而言,应既保持农地生态政策的持续性和稳定性,又应着力提高农地生态政策的灵活性和针对性,以促进农地生态补偿目标的实现。一方面,治标层面,适当延长农地生态补偿期限。农地生态补偿的期限要根据不同的补偿对象和区域进行调整,对以耕地为生的农民,补偿期限可以适当延长,给予受偿对象较长的时间去调整经济结构;另一方面,治本层面,对农地生态环境因集体经营性建设用地入市流转而遭受比较严重冲击的地区进行产业结构调整,减少不可再生资源的使用,转变农业增长方式,发展循环农业,缓解集体经营性建设用地入市流转对农地生态安全的威胁,从源头上解决农地生态补偿政策到期后农民的生计问题。

(三)渠道多元的经费保障

农地生态补偿需要各个部门的协作,其中资金的充分支持是生态补偿顺利实施的物质基础。鉴于政府主导的农地生态补偿模式存在补偿资金来源渠道单一、资金数量有限等弊端,为保障农地生态补偿的顺利开展,我国应探索政府、企业、社会组织和个人共同参与的多元化融资方式,充分培育和发展生态资本市场。(1)政府应设立农地生态补偿的国家财政转移支付渠道,提升农地生态补偿财政扶持力度,扩大农地生态补偿的财政转移支付规模。还可设立农地生态补偿专项基金,重点扶持农地生态功能的恢复及治理,并对地方财政在农地生态补偿当中的损失进行补偿。(2)政府还可以为环保企业的上市提供政策优惠或建立农地生态补偿捐助机构、发行农地生态补偿彩票等方式吸引社会资金参与农地生态补偿,扩大农地生态补偿资金的来源渠道。(3)政府应改革现行税制,增设土地资源开发的生态补偿税,可以尝试对破坏农地生态环境的集体经营性建设用地入市流转的主体征收农地生态补偿费,将具体操作权限下放,而将制定生态补偿的标准上移,减少和预防地方乱收费。

(四)全员参与的宣传保障

集体经营性建设用地市场化流转背景下农地生态补偿中,作为集体经营性建设用地使用权出让者的集体经济组织、农户以及作为受让者的房地产开发企业都是农地生态补偿最直接的参与者或者受益者,调动他们参与农地生态补偿的积极性至关重要。通过加强关于农地生态保护重要性的宣传教育,可以提高他们对农地生态安全的保护意识。此外,其他社会公众也有义务和责任维护农村生态环境安全,所以应培养公众树立生态服务有偿使用的理念和维护农地生态安全的价值观。其措施有:一方面,要创新生态补偿宣传教育形式,除通过传统的报纸、电视、广播等方式外,还应充分利用现代化的新传媒在信息传播上快捷便利的特点,通过客户端、微博、微信公众号和网络直播平台等渠道以更大覆盖面与影响力的宣传形式对公众进行农地生态补偿方面的法制教育。另一方面,加强农村有关生态环境保护方面的法律服务,可以在农村培养涉农法律专业人才,及时帮助农民解决环境问题方面的法律争议。