汪晓文,李济民

(兰州大学 经济学院/中国建设基础设施有限公司投融资部,兰州 730000)

一、问题的提出

习近平总书记指出:“要切实关心农村每个家庭特别是贫困家庭，通过因地制宜发展产业促进农民增收致富。”“发展生产脱贫一批”是习近平总书记提出脱贫“五个一批”工程中的第一个覆盖面最大、涉及对象最广的工程，是扶贫工作的核心[1]。农村产业扶贫(以下简称“产业扶贫”)是以贫困地区特色资源禀赋为基础,以产业为依托,以市场为导向,以脱贫为目的,以扶持政策为支撑的扶贫开发新举措[2]。产业扶贫不同于单纯的社会救济方式,它更强调的是贫困人口的广泛参与并能调动贫困地区广大干部群众发展经济的积极性,依靠自身力量解决温饱问题，实现脱贫致富,使扶贫工作实现从“输血”到“造血”的转变。产业扶贫是开发式扶贫的核心内容，国家非常重视，扶贫资金有70%左右用于产业扶贫[3]。在新形势下，如何通过农村产业化实现脱贫攻坚和乡村振兴的有效衔接,是当前“三农”工作重心转移和后脱贫时代所要考虑的重要议题。

对于产业扶贫,学界经过近年的实践研究主要由以下观点。白丽等认为产业化扶贫可以极大地调动农户参与产业化经营的积极性,促进贫困地区增产增收,是一种行之有效的扶贫方式，并指出要确立龙头企业带动型产业扶贫模式,企业要通过组建园区加强对基地的控制,主动吸纳广大贫困农户参与产业化经营[4]。 韩斌认为产业扶贫形成了贫困家庭收入的主要来源，同时缓解了贫困地区生态环境危机，有利于可持续发展，产业扶贫应该统一规划、扩大规模,以进一步提高群众收入[5]。 但有学者则提出了不同的看法。陈恩通过对海南某县产业扶贫调查指出,产业扶贫的核心目的是要培养贫困户的自我发展能力,产业的市场逻辑和政府的行政逻辑作为约束产业扶贫的外在结构性因素,不利于贫困户的自我发展能力提升,从而造成产业扶贫的效果偏离预期目标[6]。孙兆霞通过对贵州产业扶贫的调查,发现政府主导的产业扶贫项目因为缺乏村庄社会性参与及村庄公平平台的承接与运作,往往会导致扶贫目标偏移、拉大贫富差距、加速村庄原子化溃败以及降低农民对政府的政治信任度[7]。许汉泽等发现产业扶贫背后隐藏着扶贫济困的社会道德逻辑与产业发展的市场化逻辑的矛盾，前者决定了产业扶贫是以项目为载体，后者则容易导致规模化的经营方式，两种逻辑之间的张力与冲突，增加了产业扶贫项目失败的风险,背离了国家“精准扶贫”的政策目标[8]。邢成举基于广西产业扶贫提出,产业扶贫出现了多方面的目标偏离与实施过程扭曲，最为突出的问题就是与产业扶贫相关主体将扶贫资源、资金和项目视为实现小团体或是个体利益的私人资源,最终导致产业扶贫项目、资源和资金异化为攫取部门和个体利益的重要“产业”[9]。

综上可见, 以往关于产业扶贫的研究都是从宏观或微观角度来谈产业扶贫,缺少从历史观察的视角研究地区产业扶贫的发展和出现的问题。有鉴于此,本文以有着较长产业发展历史的甘肃省永昌县东寨镇为研究案例，通过查阅地区镇志、年鉴、相关资料、历史文献，实地走访村干部、养殖大户、贫困户以及县镇两级政府相关部门负责人等方式，整体性地了解区域贫困成因、产业变化，从其摆脱绝对贫困的历史进程来分析产业扶贫过程中遇到的困境以及产业脱贫的历史变迁，从而提出乡村振兴阶段如何更好去接续发展。

二、案例村贫困成因分析

甘肃省永昌县东寨镇位于河西走廊东段、祁连山北麓、巴丹吉林沙漠和腾格里沙漠南缘,是丝绸之路重要节点镇，也是全县的农业种植大镇。该镇辖12个村92个社，共4 743户15 229人。地势以山地、平原为主，平均海拔1 800米,属温寒干旱气候,年平均日照率65%、气温4.8 ℃、降水量185.1毫米、蒸发量2 000.6毫米、无霜期134天,冬无严寒,夏无酷暑,是典型的干旱缺水镇。全镇总耕地面积16.5万亩,人均10.5亩,以河灌为主，农牧结合。该镇人均占有耕地面积大，畜牧业和种植业发展历史悠久，产业基础较为深厚，然而，这种优势在产业精准扶贫前并未能彻底改变当地的贫困状况。

农村贫困的成因是非常复杂的,有历史因素,也有现实因素;有自然因素,也有客观因素;有经济因素,也有体制因素。分析贫困成因是贫困治理的关键, 因为只有把脉准确才能对症下药,进而才能做到药到病除。2013年,东寨镇人均可支配收入为8 710元,低于全县8 846元的人均纯收入平均水平,贫困发生率为5.2%,是名副其实的贫困镇。东寨镇农民的贫困原因,我们可以从多角度历史观察中找到其中的答案。

1.自然生态环境和条件严酷。东寨镇地处亚洲大陆腹地干旱区,干旱缺水是东寨农业生产所面临的最为突出矛盾,也是制约农村经济发展的根本性原因。春季干燥，该地区风沙大，多沙尘暴，最大风力达十余级，1993年5月曾刮起11级“特大沙尘暴”,最大风速32米/秒,能见度零米;初春雨量少,有明显春旱,春播期间还有“倒春寒”;7-9月雨量集中,往往会发生秋天芽粮及霉烂灾害现象，1996年8月,连续阴雨近半个月,全镇大麦、小麦生芽,造成严重损失；2000年严重自然灾害使全镇各村普遍减产[10]。严酷的自然环境对农业生产带来极大挑战。

2.农户自我发展能力和动力不足。农户受教育程度普遍偏低,多数只有小学文化,接受新事物、学用新技能的能力弱,缺少对现代农业生产技术的掌握和应用,导致种养殖不出活、效益低,打工只能卖苦力,严重制约增产增收;小农思想意识根深蒂固,一般家庭容易自我满足,安于现状,不思进取；一些长期靠救济的农户不愿脱贫,“等、靠、要”思想严重,四处“化缘”；一些已脱贫户守着土地,不愿接受和参与现代农业，由于缺乏与外界的沟通, 因而农户缺乏大胆突破、勇敢创新的精神[11]。

3.传统产业纾困难度大。本地传统种植产业主要以小麦、马铃薯、玉米、胡麻等作物为主,传统养殖主要以牛羊为主,经营方式主要是单家单户生产,农产品结构较单一,规模化和集约化水平低,缺乏龙头企业及合作社引领组织;传统产业链条短、加工工艺差、产品档次不高,出售的农产品多局限于初级产品,产品附加值极低,传统产业带动致富作用不明显。

4.农业基础设施建设和配套技术滞后。高效节水农业设施建设滞后,耕地有效灌溉面积较小,2005年全镇共有耕地面积15万亩,但有效灌溉面积只有11.07万亩;因筹措资金困难,交通设施长期得不到改善;现代农业生产性服务不完善,没有形成完整稳定的产销利益链,部分村甚至没有代表性的主导产业,农业经济效益较低。

5.产业发展引导能力不足。农业技术应用推广跟不上农业现代化发展步伐，缺乏农业技术人员;农产品市场信息服务机制不灵活,农业保险覆盖面窄,部分保险品种仅限于贫困村、贫困户;招商引资工作中项目谋划筹备不充分,引进投资规模大、产业带动能力强、综合效益好的项目不多;因市场、政策、自身原因导致种养殖经营主体抗风险能力不强,经营成本大,融资难度大;部分党员干部和群众对乡村产业发展认识不足,加快发展的紧迫感和责任感不强。

6.县域经济带动作用不明显。永昌县是省列国家片区外“插花型”贫困县之一,2013年贫困发生率为4.7%,人均GDP收入全国排名靠后;2019年全县累计实现GDP 77.97亿元,按常住总人口23.48万人计算,人均GDP为3.32万元人民币,按上年平均利率计算,约合0.48万美元,远低于全国人均GDP 1万美元水平。东寨镇作为永昌县乡镇之一,受县域经济整体发展滞后的影响较大。

东寨镇的贫困对于西北地区来说,具有代表性。落后的市场经济环境、严酷的生态环境、重农抑商的文化环境、生产技术落后等限制了处于中国西部内陆这样一个偏僻小镇的发展。短时间内想改变这类状况,因地制宜发展产业是首选之策,只有快速高效解决好贫困人口经济收入问题,才可能更好地解决其他生态、教育、医疗、基础设施、精神文化等贫困短板。

三、从产业扶贫到乡村振兴——案例村产业发展变迁

一个地方农业产业发展离不开自身特有的先天条件和社会经济环境。东寨镇以产业发展带动脱贫致富是一个在实践中探索、在探索中发展的曲折过程,从最初单一主导产业到向多元化产业发展,再到向集约化、规模化、专业化“菜草畜”产业发展,产业发展在脱贫致富中始终扮演着重要的角色,并且产业发展有着明显的时代烙印。

(一)以种植小麦、胡麻为代表的单一主导产业带动解决温饱阶段

20世纪80年代至90年代初,东寨镇农作物种植品种少、结构单一、产量低。蔬菜种植普遍是家庭田园种植，以自给自足为主,品种主要有白菜、韭菜、辣椒、西红柿、胡萝卜等少量品种,面积每年有所增加。粮食作物主要为小麦,经济作物主要为胡麻。胡麻的种植面积仅次于小麦,是当时农民的主要收入来源。如1988年全镇实际播种面积79 660亩,其中种植粮食作物47 295亩,占59.4%,油料作物32 365亩,占40.6%。家庭养殖以户为单位放养和舍养,主要为满足家庭生活需要,无大规模养殖。在当时政策制度环境下,个体自主经营的能动性很小,选择面窄,资源的约束性强,解决贫困人口的温饱问题是这一阶段农村扶贫开发的核心,因此产业的带动性不强。

(二)以啤酒大麦为代表的单一主导产业带动脱贫增收阶段

20世纪90年代初至21世纪初,东寨镇主导产业仍是传统种植业。1993年起全镇推广种植啤酒大麦,掀起了大麦种植高潮,当时种植面积为3 008亩,到1999年底达到2.05万亩,约占总播种面积的19.5%,啤酒大麦取代胡麻成为经济作物种植的主要品种。到2005年,啤酒大麦种植面积达到10万亩以上，占耕地面积的84%,全镇几乎所有的农户都种植,在收购价格好的年份,东寨人的人均收入居全县首位。在这一时期特色种植也有一定的发展,特别是高效日光温室蔬菜种植有了一定的规模。据统计，1993-1996年全镇在新阿坝、双桥等村发展高效日光温室25座，总面积达到12 500平方米,全镇农业生产进入快速发展时期。

在1995年到2006年期间,东寨镇啤酒大麦种植比例持续提高,2000年时超过了传统作物小麦。在同等条件下种植啤酒大麦较小麦平均每亩增产14.3%～25.0%,投入较小麦每亩减少10元左右，2007年农民种植啤酒大麦每亩净收入800元[12]。这一时期,东寨镇农业产值及农民人均纯收入分别翻了一番,增收主要来源就是找到了适合本地冷凉河灌区特色的经济农作物。

这一阶段,政府已逐步从救济式扶贫向开发式扶贫、开放式扶贫转变,鼓励农户自力更生、自主创业。在国家扶持下,开发和利用贫困地区资源,发展商品生产和地区经济,增强贫困人口自身发展生产和脱贫致富的能力,如发展有助于直接解决温饱问题的种养业、相关加工业和运销业;发展能够发挥贫困地区资源优势和解决贫困人口就业的资源开发型和劳动密集型乡镇企业;组织贫困地区剩余劳动力向二三产业转移和劳务输出。

(三)从单一主导产业向多元化产业发展的转型脱贫阶段

随着啤酒大麦进口数量增加,以及石羊河流域重点治理规划的深入实施,农业用水逐年趋紧,大水漫灌、单一种植啤酒大麦这种广种薄收的传统农业模式已不适应形势发展的需要。东寨镇在抓好优质春小麦和优质啤酒大麦等主导优势产业的基础上,另辟蹊径,大力发展食用菌、露地蔬菜、中药材、奶牛养殖等新型特色产业,动员农民从事运销、加工、餐饮等第二、第三产业,多渠道增加农民收入。到2012年,全镇已形成以啤酒大麦为主导,优质商品牧草种植、舍饲养殖、露地蔬菜种植、食用菌种植等多元化产业格局。这一时期,不仅扶贫目标发生重要改变，由解决贫困人口温饱问题转变为贫困地区综合发展问题，政策范畴显著扩大, 较之专项性扶贫措施也更加全面、综合，已涉及基础设施、产业发展、经济社会、医疗卫生、文化教育, 以及补贴措施、社会保障体系等内容，旨在通过综合性的政策措施减少农村贫困人口、提升贫困人口的自我发展能力。

(四)以种养大户和合作社为产业引领的脱贫攻坚阶段

2012年至2018年期间,随着“三变”改革不断深化,土地流转形式逐渐多样,东寨镇根据内部独特的自然资源禀赋和地处城郊、人均耕地相对较多的优势,将“三变”改革作为推进脱贫攻坚、实施乡村振兴的有力抓手,提出了把东寨建成县城副中心、县城东郊新型蔬菜基地和农畜产品加工物流园区的发展定位和思路,培育扶持种植大户和农民专业合作经济组织,积极引进龙头企业,采取企业+农户、合作社+农户、大户+农户等模式,着力打造优质牧草种植基地，精心打造绿色现代高效设施农业产业带。

案例1:以东寨镇勤源种养殖农民专业合作社为例,该社采取订单种植模式,带动当地300户农户签订“订单种植协议”,积极引导农户种植和销售高原夏菜、马铃薯等农作物,增加农民收入,同时吸纳10户建档立卡贫困户到合作社务工,解决了贫困户生活困难。

案例2:为促进农民增收和降低养殖风险,由天钦牧业开发有限公司牵头,农民以羊只或资金入股的方式,成立了欣盛牧业农民专业合作社,推广“461”养殖模式(1)461养殖模式:4指企业+合作社+基地+贫困户,6指统一管理、饲养、防疫、品种、销售、屠宰,1指一个养殖区。和“50+2”扩繁模式(2)“50+2”扩繁模式:50+2指50只基础母羊+2只种公羊。,实现了企业与农户抱团发展、互利共赢。同时,引进资金成立三得利种养殖合作社，打造占地1 500亩的三得利避暑生态休闲园,建成日光温室8座,种植有机蔬菜500亩,栽植生态防护林450亩,配套完成砂石路、供电等基础工程,有效带动东寨镇生态观光旅游业的快速发展,同时也吸纳了贫困户就近务工,实现了脱贫增收。

这一时期农业产业化发展较为迅速,通过发展专业合作社订单及合作社+农户等带动方式,极大提高了群众收入,增加了脱贫内生动力。在这些措施推动下，农民收入持续增加,全镇农业增加值由2011年的7 715万元增加到2018年的15 532万元,年均增长7.7%,农民人均可支配收入由2011年的6 600元,增加到2018年的13 708元,年均增长15.9%,高于同期永昌县农村人均可支配收入。

(五)以龙头企业规模化发展解决区域性贫困阶段

为更好实现区域性整体脱贫,巩固脱贫攻坚成果,东寨镇进一步探索完善产业带动脱贫致富的途径,按照“龙头企业带动、专业合作社支持、广大农户(贫困户)参与”的原则,引进培育壮大龙头企业,加快土地流转,到2019年11月底，全镇241户贫困户全部实现脱贫。建设优质牧草产业基地,鼓励大面积连片种植优质紫花苜蓿、马铃薯和高原夏菜,开始逐渐向“菜草畜”为主导的特色产业转型。先后引进了元生农牧、溪源肉联、天钦农牧、世纪鸿发、康田农牧、丰泽源、甘肃民生、甘肃绿都等15家龙头企业,并推行农业标准化生产。企业多采取“公司+基地+农户(贫困户)”的经营模式,把农村作为企业的第一生产车间，让农民变成产业工人，实现企业与农户的有机结合，把脱贫增收与企业发展紧密结合,直接或间接带动辐射周边广大群众增收致富,取得了较好的经济效益和社会效益。产业发展带动农业增加值和人均可支配收入持续增加,全镇土地流转面积8.5万亩,流转率52.1%。

案例3:东寨镇头坝村按照龙头企业+合作社+基地+农户的发展思路, 大力发展以优质肉羊为主的草畜业,引进全县唯一取得ISO质量认证的牛羊定点屠宰、分割、销售企业——天钦牧业开发有限公司,投资1 600多万元建设养殖基地,采取品种改良、饲料供应、技术服务、牲畜防疫、包装销售“五统一”的运行模式,整合项目12个、各类资金1 183万元(农户自筹312万元,项目资金575万元,扶贫贷款296万元),建成规模化养殖场1处,入驻养殖户40户,其中建档立卡贫困户19户,辐射全村发展规模养羊户276户,占总户数的55%,进一步增加了头坝村农户收入。

这一时期,产业化扶贫使政府、龙头企业和农户结成责任和利益紧密相连的利益共同体,这样企业的利润能得到保证,农户的收入也有了保障,也最大程度发挥了政府的组织协调能力、龙头企业的带动作用和农户的主体作用。

(六)以产业提档升级为主导的脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接阶段

从2020年初开始,金昌市按照习近平总书记要接续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接，要求有条件的地方,可以结合实际先做起来,为面上积累经验的要求[13],全市开始谋划脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接。东寨镇作为提前一年完成脱贫攻坚任务的乡镇,针对农业产业链短、一二三产业融合发展深度不够等问题,坚持调结构、夯基础、抓项目、惠民生,加快推动“四个基地”(3)万亩露地蔬菜种植基地、万亩中药材种植基地、万亩洋芋种植基地、万亩啤酒大麦科技实验示范及新品种繁育基地。,“四个园区”(4)农业循环经济示范区、现代高效农业示范区、万亩垄作沟灌节水核心示范区、城乡一体化示范区。建设,力争把东寨镇建成县城副中心、东郊新型蔬菜基地、全县啤酒大麦产业发展的龙头基地及工贸一体化发展的现代农业强镇。2020年以来,按照《金昌市实施乡村振兴战略三年行动计划》,选取了红光、双桥、头坝3个村作为先行示范村,坚持因地制宜、因村施策,分别从产业、人才、文化、生态、组织等五个方面提出具体工作措施,形成一村一工作方案,一村一工作示意图,通过先行先试,探索脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的实践经验。如:针对红光新村基础设施薄弱、不能很好地满足养殖户发展需求的问题,制定了“争取实施养殖小区二期项目,规划建设养殖暖棚,配套完善基础设施,满足养殖户发展需求;改建3 500平方米的生态散养鸡场1个,采取‘合作社+农户’模式,带动农户发展优质肉鸡产业”的工作措施;针对头坝村露地蔬菜产业利益保障机制不够健全、种植大户和经营主体沟通联系不够紧密、没有形成稳定的销售渠道及农业保险覆盖面小、兜底保障还有一定差距的问题,制定了“建立露地蔬菜产业经营主体抱团发展机制,分批次错峰种植,合理安排灌溉轮次,联系冷链企业签定销售订单,并协调保险公司扩大参保覆盖面,稳定蔬菜种植业”工作计划;针对双桥村草食畜牧业以家庭舍饲养殖和散养为主,品种少、规模小、效益不高的问题,确定了“鼓励农户大力发展舍饲养殖,引进和选育基础母羊和种公羊,扩大养殖规模”的发展模式。

随着我国精准扶贫理念的不断升华, 传统产业扶贫模式也演化为精准产业扶贫模式, 新的模式能有效避免传统产业扶贫模式中存在的盲目性和资源浪费, 使贫困群体在产业发展中能真正获得实惠,摆脱贫困。回顾东寨镇改革开放以来产业扶贫历史进程可以看出,产业扶贫不只是一个静态概念,更是一个动态逐渐完善的过程,每个阶段的产业规划制定、落地运行、管理实施到监督验收,都受国家政策导向、经济发展大环境、社会机制等影响,有其自身的历史局限性。同时从另一方面表明,产业扶贫的模式、机制、种类需根据当地经济发展水平等综合情况,甚至根据每村的实际情况来确定,不能急于“一刀切”,更不能依靠政府行政手段强力调控推行,要以市场为导向,以企业、大户、农户个体等各类市场主体为载体,持续性地进行项目投入与维护,实施精细化管理。

四、结论与建议

通过深入分析东寨镇产业发展不同阶段的特征,可以看出产业发展在推动脱贫攻坚中发挥着关键作用,每一阶段采取的发展模式有其发展阶段的合理性。无论是直接支持贫困农户发展生产活动的瞄准型产业帮扶模式、支持农业龙头企业等新型经营主体的产业发展带动模式,还是利用产业扶贫资金开展资产收益扶贫的救济型产业帮扶模式以及捆绑式产业扶贫专业合作社模式[14],都会因贫困主体、政府主导、企业经营、市场机制等某一方的制约存在短板和不足[15]。政府主导下的脱贫攻坚,存在政策、资金大包大揽,导致一些绝对贫困人口在不费力的情况下实现脱贫,达到和其他相对贫困人口一样的生活水平。这种长期输血型产业扶持产生了一些“政策养懒汉”“心理失衡”等现象,进而导致了“政府行为失灵”。根据阿玛蒂亚·森的贫困理论，穷人不仅是收入贫困,更是可行能力贫困[16]。贫困户个人内在条件(包括劳动能力、劳动意愿、生产技能、经营能力)则难于短期迅速改观，特别是观念层面的价值观念、生活方式、行为方式等更不是随意可以改变。因此产业扶贫能够成功与否取决于贫困户的自我发展能力，特别是“扶志扶智”的有效性。基层政府受制于行政考核,有时表现为产业扶贫“急功近利”,即在扶贫产业项目选择上倾向短期种养项目,缺乏对脱贫措施可持续性、生态环保、疫情防控、集约化经营的长远考虑。当前政府的产业扶贫措施主要着力于提供资金物资,而营销能力主要取决于贫困户自身能力的提升,但短时间内贫困户的市场经营能力提升难度很大,加之缺乏中介组织的有效推动,产业扶贫的农产品在质量方面也无明显优势,必然会出现经济效益低和产销困难的问题。

所以脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接,需坚持系统思维,统筹处理好产业振兴多元化主体间的矛盾,形成发展合力。

1.坚持“输血”脱贫与“造血”增收相结合,是扶贫产业真正释放效能的关键所在。产业扶贫,关键着力点是培育贫困户自我发展能力,“输血”是解决贫困群众后顾之忧、积极投身发展产业的关键举措;“造血”是激发贫困群众内生动力、实现脱贫增收的最终目标。注重谋划利用好扶贫小额贷款、产业扶贫发展资金等金融政策,与贫困群众面对面算好收益账,给贫困户吃下“定心丸”，增强产业吸引力和发展活力。同时,更加注重对贫困群众的智志双扶,提升贫困户技能,变被动为主动,通过勤劳致富,让贫困群众更有尊严地生活,扶贫产业增收效能和活力潜能才能得到充分释放。

2.坚持因地制宜与综合施策相结合,是扶贫产业持续稳步发展的先决条件。树立发展扶贫产业是脱贫的主要依托和根本之策导向,应综合考虑资源禀赋、产业基础、市场需求、技术支撑等因素,科学确定扶贫产业,找准脱贫路径,充分考虑贫困群众实际状况和发展意愿,实现扶贫产业发展可持续。在产业扶贫过程中建立农业企业、农民专业合作社、农业协会参与扶贫开发的准入制度,打造一批经济实力雄厚、管理经验丰富、拥有一定社会责任感的组织参与产业扶贫,真正发挥好以强带弱的作用。在不具备以强带弱缺乏有效参与主体的贫困地区实行产业扶贫直接到户的模式,针对不同贫困户制定不同的产业发展规划。

3.坚持经济效益与社会效益相结合,是扶贫产业可持续发展的内在要求。产业发展扶贫项目要让有实力的公司和企业来承担,给予必要的政策优惠,并使其承担必要的社会责任,包括生态维护、疫情防控等。在具体经营模式方面,防止盲目规模化、工业化的生产组织方式,尊重农业发展的规律,重视产业扶贫项目的质量,而非数量。在产业扶贫完成后,要加强对项目的后期维护维持方面的投入,做好与产业振兴的有效衔接,全面提升广大群众的生产生活水平，使他们真正享受到产业脱贫成果，得到满足感和幸福感。