肖 磊

一、 问题的提出

现代环境治理体系的构建，无疑将为推动生态环境根本好转、建设生态文明和美丽中国提供有力的制度保障。2020年3月3日，中共中央办公厅与国务院办公厅发布的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》(以下简称《意见》)，不仅确立了现代环境治理体系的总体要求、基本原则和主要目标，而且强调健全环境治理企业责任体系和全民行动体系。其中，《意见》明确将企业和公民纳入现代环境治理体系，开创了我国公私合作环境治理的新篇章，也为公私合作环境治理步入制度化、规范化的发展轨道提供了重要依据。显然，公私合作环境治理作为现代环境法治的一种创新性的治理模型，可能对传统环境法学构成巨大的挑战。

尽管这种创新性的治理模型能够较好地回应现代环境治理的转型发展，但它不可能描述所有的国家环境治理活动。更为重要的是，公私合作现代环境治理模型的提出，一定意味着其他环境治理模式已经消亡，或者甚至取代法学领域其他环境治理或管制模式。毫无疑问，构成现代环境法治主要特征的“法治国家”或者“社会国家”等环境法治的基本理论和基本原则依然存在，因此，无论是理论还是实践，公私合作环境治理作为一种新型现代治理模式，必然需要研究并理顺其与传统环境法治模式的关系。具体可从以下两方面分析：

一是由奥托•迈耶(Otto Mayer)基于“国家不协商原则”所建构出来的传统行政行为理论(1)奥托•迈耶：《德国行政法》，刘飞译，北京: 商务印书馆, 2002年，第97页。，可衍生出环境法学的行政规制体系，即强调以环境行政命令或单方环境管制为中心的环境行为法。但是，随着风险社会、国家职能变迁和合作共治等理论逐步在环境法学领域得以广泛应用，传统的环境管制行为法模式及其法律体系显然已无法满足当今日益增多的公私合作环境治理的现实需求。现代环境法发展趋势已经从管制国家转变为合作国家。在合作国家理念的促使下，现代环境治理的行为主体与行为模式遭遇转型变迁的冲击。私人(或部门)主体已不再仅是公权力行使的对象，其作为环境治理任务的主体变得日益重要。

二是公私合作导致许多环境公法问题遁逃到私法领域，在某种程度上增添了环境合作治理法律关系在公、私法定性上的困难。依据传统的国家与社会区分理论模型，“管制国家”与“自治社会”是理解国家与社会关系的基本维度。公私合作理论的提出，模糊了国家与社会的界限。对于建构在大陆法系公、私二元区分前提下的法律秩序而言，环境公私合作行为不仅法律属性难以界分，而且对法律的正确适用形成了挑战。基于此，已有许多学者呼吁尽快发展出一套“合作法”，以解决国家与私人之间因公私合作环境法律关系的形成与终止、责任分配、任务执行确保、利益冲突解决、公益维持，以及其他法律规制问题。

公私合作作为一个新兴的法学问题，在西方国家很快得到了研究和运用，并成为一个重要的法学研究主题(2)章志远：《迈向公私合作型行政法》，《法学研究》2019年第2期。。我国在20世纪90年代中期开始零星尝试利用非政府投资发展市政公用事业。时至今日，我国一些城市在河道治理、公园建设、生活污水治理、垃圾分类处置等方面，逐步引入民间资本，使得我国公私合作环境治理得到了广泛的运用(3)余晖：《公私合作制的中国试验：中国城市公用事业绿皮书》，上海:上海人民出版社,2005年，第37页。。2020年我国正式启动国家绿色发展基金运营，鼓励地方政府和社会资本设立区域性绿色发展基金，支持民营企业环境治理和生态环保产业发展。尽管如此，公私合作并未受到环境法学界应有的重视，仍是一个有待深入研究的课题。我国长期受大陆法系“规则中心主义”的影响，环境规制仍然停留在传统的规范主义控权思维，无法适应现代环境法利益主体多元化、社会化发展的需要，无法体现公私合作环境治理中的私人主体与公权力主体之间的多元化利益及其相互之间利益关系。

对于公私合作环境治理法律规制问题，进一步考察发现，西方国家法学的焦点已逐渐从“规则之治”转向了“原则之治”，从“规范主义”转向了“功能主义”(4)周佑勇：《行政裁量的治理》，《法学研究》2007年第2期。。因此，从顺应全球环境法治的潮流看，应当倡导一种以“原则”为取向的功能主义建构模式，即在法定、正当和辅助性环境法治原则的统制之下，通过环境法律规则的确定，适当限定公私合作的范围；推进均衡性的环境利益衡量，合理建构公私合作的实体内容；保障实质性的利益沟通，强化公私合作信息公开过程；借重司法审查技术的相应跟进，建构最为适当的公私合作救济体系。

二、 环境法规则限定公私合作范围

(一) 宪法和环境法律原则统制

依据传统的宪法与行政法学理论，存在着所谓的国家独占理论，即明确将一些核心领域的国家给付义务，专门归属由国家承担，明确规定这种绝对的国家任务必须受到“国家保留”的支配，立法者不得将其私人化，例如外交、国防、立法权、司法权、货币发行以及度量衡等事项。然而，这种所谓的“国家独占”经济社会的事项的观点，随着现代社会价值观点的转变以及在政治实务中发展而逐渐受到挑战(5)台湾地区政治大学法学院公法中心：《全球化下之管制行政法》，台北：元照出版公司,2011年，第164-197页。。有鉴于此，如国家环境保护义务、公共福利给付等传统的国家任务，甚至一些地方立法活动，也逐渐采取委托专家立法等方式，逐步走向社会，不再由国家采取独占方式予以推进实施。

值得注意的是，随着国家逐渐将原有的国家独占的法定权限，通过法定的授权、委托和交办等形式，转移其环境治理方面的公共职能，由此打破了原有的宪法和法律藩篱，走向环境治理公共事务的“私人化”形态，也即所谓的环境治理的“组织的私人化”或是“任务的私人化”问题(6)翁岳生教授祝寿论文编辑委员会：《当代公法新论(中)——翁岳生教授七秩诞辰祝寿论文集》，台北：元照出版公司,2002年，第575页。。但如前所论述，这种环境治理职能的转移，并不意味着环境治理公共事务已经逃避了国家宪法和法律的监督，更不能说明政府可以超脱其对环境公共事务法定的监督职责。因此，现代国家仍然应当严格遵循“依法治国”理论，特别需要强调的是：国家应该依法实行统治，政府的一切活动必须要有宪法和法律依据，所谓“法治之下，权自法授”(7)石佑启、杨治坤：《中国政府治理的法治路径》，《中国社会科学》2018年第1期。。

公私合作环境治理固然是从传统的国家环境保护义务逐渐向社会、公众转移其法定职权的一种新契机。此次《意见》在强化政府主导作用为关键的同时，提出以深化企业主体作用为根本，以更好动员社会组织和公众共同参与为支撑，实现政府治理和社会调节、企业自治良性互动，使得国家今后在实施环境保护义务时不再面临只能采取“全有全无”的解决模式之困境，公私合作为环境治理行为提供了多种可能的形式。然而，国家与社会组织或企业若要享受公私合作所带来的环境治理的“双赢”成效，在环境法学法定性和正当性原则的考量之下，仍然必须具备宪法的容许性。也就是说，国家通过私人主体，采取民营化、行政权力委托、行政助手的方式实施环境治理行为，最终必须受到宪法和法律的验证和统制。

(二) 通过环境法规则具体限定

公私合作作为一种新型的环境治理方式，能够有效拓展环境治理的制度空间，也能适度保持环境行政的能动性，最大限度地实现环境治理的个案正义，但是当公私合作的范围太宽或过度时，环境公益可能在民营化或公私合作后遭到损害。当然，我们肯定不能因为环境公益遭受侵害而简单否定民营化或者公私合作。我们需要的是，应当更加审慎地在环境治理中运用法律的规则，合理限定公私合作的范围，剔除不必要的“公法遁入私法”或者“公私合谋”侵害环境公益等违法和不当环境行为。尽管试图通过立法的手段穷尽一切公私合作的法律细节来详细规范双方主体的权限范围，但是，这种理想状态已被实践证明往往难以达成所愿。哪怕是从宪法层面，分析指出公私合作必须具备宪法上的容许性，仍然是无济于现实问题的解决。因此，从现实的角度出发，必须从更加宽广的行政规则的制定出发，找寻具体可行且更具应用性的公私合作环境治理的法律原则。

在限定公私合作环境治理范围方面，通过公私双方主体的协商沟通，明确环境合作治理事项的基本规则和标准体系无疑是一种非常有效的办法。它不仅可以弥补基于模糊的法律授权而导致公权力的恣意行为，限缩环境行政主体的公权空间，而且可以作为一种柔性的法律规制手段，明确公私双方主体的利益诉求，比照传统硬性的法律强制干预手段，更切合公私合作环境治理的实际需要。当然，需要强调的是，公私双方主体协商确定环境合作治理范围，必须严格遵循法律保留和法律优先两项行政法定原则。凡属法律保留范围的事项，非经法律授权或者委托，环境行政主体不得任意拓展；凡属法律明确规定的事项，公私双方主体可以通过协商制定环境规则和环境标准将法律规定予以细化，但不得与之抵触。

三、 均衡公私合作环境实体性利益

(一) 均衡公私合作实体性利益的必要性

从形式上看，公私合作环境治理是企业、社会组织和个人通过环境公共事务的民营化和公共合作等方式，参与到具体的环境公共项目和环境公共服务等活动。这些环境项目和环境服务通常具有一个比较共同的特点，也就是“环境公益”的特质。以公私合作成立合资公司为例，其实施对象必须是由公部门指导、监督或者出资的环境公共事务，以公私合作的形态组成公司或者合伙组织，公部门对环境公共项目或者服务有一定的参与，以避免私部门完全可能以是否获利作为取舍投资或者服务的考虑。所以，设立公私合作形态参与环境治理的最大意义在于：即便该环境公共项目或者公共服务的获利性较低，因为政府出资的缘故，增强了环境公共服务供给的稳定性，保障了公众的合法权益。

从本质上讲，环境公私合作是“对受行政政策影响的各种私人利益之间相互冲突的主张进行调节的过程”(8)理查德•B.斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，北京:中国政法大学出版社,2002年，第6页。，因此，强调环境公私合作中的利益衡量，也是适应现代环境法利益主体多元化、社会化发展的需要。从实践的角度看，当前我国公私合作环境治理既涉及对城市垃圾、废弃物的清理处置等环境设施的民营化问题，也包括社会公众与企业参与生态修复、植树造林和国家公园建设等自然资源的保护问题。因此，公私合作环境治理行为的实施，必然体现多元化的利益及利益关系。正如我国台湾地区学者董保城教授指出：“行政法律关系转趋多样化、多元化，如大型工厂、垃圾掩埋场等设立除涉及设立申请人与主管行政机关之外，还包括相邻之居民、其他利害关系人、环保团体与其他相关主管机关，行政机关所面临的不再是单一的私人，而是复杂多元的当事人与利害关系人。”(9)杨解君：《走向法治的缺失言说——法理、行政法的思考》，北京:法律出版社,2001年第321页。

我国地方政府在审批许可一些大型炼油化工厂、污水处理厂、危险废弃物处置厂、垃圾焚烧厂、垃圾填埋场、核电厂，以及其他环境邻避设施的环保建设选址和排放标准问题，由于环境信息公开机制仍然存在一定的滞后性、重大环境行政决策机制不够透明化、环境公众参与机制不畅通等方面问题，致使现代环境治理问题或者突发性环境污染事件的矛盾纠纷关系，愈益呈现多元化和复杂化的利益关系。有学者早就指出，涉及极具高科技背景、决策风险、高度利益冲突的环境问题，显然不适合以绝对式的权利分配方式谋求解决，单纯强调“环境权”而排斥利益衡量(10)叶俊荣：《宪法位阶的环境权:从拥有环境到参与环境政策》，《台大法学论丛》2000年第19期。，或者试图采取传统的国家模式化、标准化的管制方式加以调节和处理显然已不合时宜。因此，对公私合作环境治理过程中发生的法律纠纷的处理，必然成为一个逐案权衡各种利益关系的过程(11)周佑勇：《行政裁量治理研究:一种功能主义的立场》，北京:法律出版社,2008年，第45页。。

(二) 均衡公私合作实体性利益的可行性

如前所述，公私合作环境治理行为的实施，体现了现代社会多元化的利益及利益关系。这种多元化的利益关系同样是在一定的环境治理秩序目标的指引下，双方主体依据各自的权利与义务规范体系，有效运用各自的法律资源和其他社会资源，积极追求各自实体内容的“均衡合理”，最终体现出一种追求个案实质主义的法律利益关系。因此，为了在环境公私合作治理过程中，实现公私主体之间所谓的利益均衡合理关系，必须建构有效利益衡量机制。如何针对性地实施利益衡平机制，德国著名法哲学家卡尔•拉伦茨认为，在个案之中进行利益衡量，首要原则应当取决于法的基本价值秩序(12)卡尔•拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，北京:商务印书馆,2003年，第285-286页。。毋庸置疑的是，公私合作环境治理的基本价值秩序，应该是“利益衡量的结果应当促使各种利益尽可能最大化”(13)Paund，"A Survey of Social Interests"，Harvard Law Review, vol.57, 1943,p.14.。

因此，在公私合作环境治理过程中，需要积极引入行政法上这一法律均衡原则，使之成为全面涵盖着均衡各种环境治理主体利益关系的基本准则，具体包括平等对待、禁止过度和信赖保护等原则(14)周佑勇：《行政裁量的均衡原则》，《法学研究》2004年第4期。，即在均衡公私合作环境治理的公部门利益和私部门利益之间关系方面，应当遵循平等对待原则；在均衡公部门所代表的公共利益与私部门代表的个人利益之间，应当遵循禁止过度和信赖保护原则。总之，严格遵循这些法律均衡原则的要求，探求公私合作环境治理问题中“事情的本质”，利用治理惯例、立法目的、管制政策、事实情节等各种影响到环境机关进行利益均衡和结果选择的事实和法律因素，都应当予以全面考虑，并使其相互有机地联系在一起，从而达到最佳的效果和最适当的建构。

四、 强化公私合作主体的信息公开

(一) 公私合作环境治理中之信息公开

公私合作环境治理的主体利益均衡需要通过利益沟通的过程来实现，利益沟通的基本形式应该是资讯的沟通和交流互通机制。运用好这一信息流通机制，能够有效促使公私双方主体坦诚公布各自的实施环境治理的基本目标。通常而言，尽管公私双方主体各自的治理行为与实施手段不同，但并不妨碍双方基于合作的事实与各自的法律认知，通过持续地交流对话、有效地协商谈判，建构公私双方主体相互间的信任关系，从而增进公私双方主体合作治理的基本利益，并最终通过信息流通机制实现环境治理的基本目标。因此，公私合作环境治理建立环境正当法律程序的理想能否真正实现，公私双方特别是私人主体的合法程序权益能够得到保障，公私合作环境治理的主体之间的信息公开和流通机制成为重要的关键性环节。“公开是专横独断的天敌，也是反抗不公正的自然盟友”(15)K. C.Davis，"Discretionary Justice"， University of Illinois Press, 1971，pp.97-99.，因此，将参与环境公共建设项目的依据、标准、条件、决策过程和选择结果予以公开，成为各国实施公私合作制度较有普遍性的做法。事实上，要求环境信息的公开已经成为现代环境法中最明确的成就(16)凯斯•R.孙斯坦：《风险与理性——安全、法律及环境》，师帅译，北京:中国政法大学出版社,2005年，第325页。。

公私合作环境治理能够让公部门与私部门对等地投入双方心力，努力通过持续地合作治理方式，创造环境治理的有效法律价值和效果，增进双方的共同的利益。私部门以其自身力量投身环境公共建设和公共服务，最终达成环境治理的目标，私部门尽管有一定的利益追求，但绝不能否定其合作治理行为的积极价值与意义，堪称“上善若水”。对此，就环境公私部门而言，环境治理以这种公私合作的方式取得更多、更好的治理成果，“何乐而不为”？！

为此，可以期待环境治理的双方主体都会认真地看待公私合作推行的每一个过程，并将充分考量双方所收集的环境信息进行充分的沟通交流。行政管理方面的法律规定，或是民事经济法律方面的相关规定，都经过双方的协商约定，体现于公私合作的决策之中。从而使得公私双方在环境治理的项目合作中，各方的程序性权益通过信息的公开和交流得到充分的保障。同时，通过适度地将合作项目的信息甚至可能存在的环境风险向社会或者周边居民进行公开，以达到公众参与的法律效果。例如，通过公私合作方式建设城市垃圾填埋场、生活污水处理厂、固体废弃物处置点等环境邻避设施、场所的建设，公私双方主体对相关环境信息公开，具有十分重要的法律意义。

(二) 公私合作环境治理通过信息公开发现问题

没有信息，行政机关便不能从事管理工业、保护环境等活动(17)欧内斯特•盖尔霍恩,罗纳德•M.利文：《行政法与行政程序概要》，黄列译，北京:中国社会科学出版社，1996年，第76页。。在环境风险的背景下，通过环境信息的公开，可以“相对”清楚地掌握环境公共事务的基本发展面貌，也可以较为清楚地发现公私双方的争议焦点，从而通过预定的协商机制有效解决问题。关于风险交流的研究强制指出，信息通过人们特定的背景假设、知识和价值体系而与人们产生关联(18)凯斯•R.孙斯坦：《风险与理性——安全、法律及环境》，师帅译，北京:中国政法大学出版社,2005年，第333页。，以此发现公私合作环境治理的问题所在。事实上，对环境公共事务面貌的掌握也就是发现问题的过程。在实际面对环境治理的个案时，无论是公私双方争议点的发现，还是环境公共事务的解决，都需要公私合作双方充分利用所掌握的专业能力，进行有效交流，才有可能对问题有更精准的解读与更正确的处理方法。

企业或是营利性组织固然可以根据其多年的市场经验和生产技术积累，聚集相当多的专家和专业技术。但是，毕竟企业或者营利性组织所要追求的是经济利益，当所掌握的专业技能发觉出来问题对经济利益没有助益，他们是有可能掩盖一些问题。但另一方面，专业技术也并不总是垄断在企业和营利性组织手里，在全球化和市场化的经济社会中，公部门十分容易取得其他专家或专业技术的支持。例如，大量存在的环保NGO组织当中，有不少专业的技术人员具备相关专业能力及知识。因此，可以将公私合作环境治理过程中存在的争议问题，按照法定的程序向社会公布，或者通过环保NGO组织披露相关风险。从而对在环境公共项目实施之前，或在实施过程中存在的环境风险进行有效预防。

五、 司法审查技术的跟进与完善

对公私合作环境治理中存在的法律纠纷进行司法审查是一个全新的法律问题，也是一个值得探讨的重要问题。通过查阅文献资料可知，中外学者存有不同的看法。如日本名古屋大学法学博士米丸恒治教授对私人参与公共事务引起救济问题发表看法，他认为，“关于私人行使行政权限的情形，首先应利用现行法上以行政处分或公权力行使为前提的行政救济制度，依情形，仍可考虑创新的救济制度”(19)米丸恒治：《公私协力与私人行使权力》，刘宗德译，《月旦法学杂志》2009年第10期。(20)米丸恒治：《私人行政——法的统制的比较研究》，洪英、王丹红、凌维慈译，北京:中国人民大学出版社,2010年，第96页。。章志远教授则认为，“就救济论而言，合作行政的兴起动摇了司法审查的中心地位，使得救济论面临着三项具体的重述任务”(21)章志远：《迈向公私合作型行政法》，《法学研究》,2019年第2期。。在这里，本文结合上述两位学者关于私人行政和公私合作的行政救济观点，阐述司法审查技术问题。

(一) 司法审查技术如何进行跟进

针对公私合作环境治理中的争议，采取怎样的司法审查技术进行跟进？笔者较为赞同日本学者米丸恒治教授的观点，他主张，应当在充分利用现有的行政诉讼制度、环境公益诉讼制度、国家赔偿诉讼制度，及其他相关司法审查制度的基础上，根据公私合作环境治理中的具体个案，适当创新现有的救济制度。特别是从环境公益诉讼制度等方面进行创新，拓展司法审查权利的范围，明确司法审查的原告制度，从而有效填补或者是弥补我国现行的环境诉讼制度的不足。具体从以下几个方面展开：

1. 司法审查的权利保护范围拓展

我国对于公私合作案件纠纷，没有专门的司法制度予以对应。2019年11月12日，最高人民法院正式发布审理行政协议案件的司法解释，系统地规范行政协议案件的司法审查问题，再次引发了我国司法实务界和法学理论界的关注和讨论。在现有的行政诉讼受案范围中拓展对合作行政的司法审查的做法，学者普遍表示高度肯定，但是对于这类案件的司法实践表示“制度的安排并取得预期成效”。我国最高人民法院的法官也认为，目前行政协议类案件的受理与审理还存在诸方面的问题，甚至一些地方行政法官对如何审理尚存“本领恐慌”(22)耿宝建、殷勤：《行政协议的判定与协议类行政案件的审理理念》，《法律适用》2018年第17期。。对此，笔者认为，一方面，将现有关于行政协议类案件中，专门针对公私合作类型案件增设条款予以明确，在立法和司法政策上，考虑将具有公共目的，涉及行政公权力、公共资产、公共服务等因素的公私合作形态的协议法律纠纷，纳入行政司法审查范围(23)于立深：《行政协议司法判断的核心标准：公权力的作用》，《行政法学研究》2017年第2期。。以此进一步完善我国现有的行政协议类案件的司法审查制度。另一方面，在此基础上，将公私合作环境治理中涉及公私法律纠纷及其他相关纠纷，直接纳入行政诉讼的受案范围，强化对环境行政公权力的司法审查。

2. 司法审查的原告资格确定(24)陈无风：《司法审查图景中行政协议主体的适格》，《中国法学》2018年第2期。

既然在环境治理公私合作的过程构建中，正当程序保障的利益范围得到进一步扩展，相应地就应当降低行政起诉的“门槛”，让更多参与公私合作过程的利害关系人取得起诉的资格。具体而言，就是要将我国现行行政诉讼法在起诉资格上所确立的“法定保护利益”标准扩展到“事实上利益保护”的标准。也就是说，只要特定的相对人因事实上所享受的利益受到行政行为的侵害即属于法律上的利害关系，具有作为行政第三人起诉的资格。这也是现代公权理论发展的必然趋势。2018年2月，我国出台《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》，该解释关于“原告资格的规定”(25)参见2018年2月6日《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第15—21条。，明显已经将行政协议类案件的原告资格条件予以拓展和增加。例如明确了“事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等非营利法人的出资人、设立人”原告资格问题，此外，最高人民法院司法解释第20条规定，针对实践中行政机关利用公私合作的形式，可能逃避司法审查的现象，专门明确了“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为……应当以组建该机构的行政机关为被告”。据此，可以认为，我国较好地完善了公私合作行政争议的原告和被告资格问题。

(二) 司法干预的边界及相关制度衔接

1. 公私合作环境治理司法干预的边界

公权与私权的合作使得二者界限更加模糊(26)唐清利：《公权与私权共治的法律机制》，《中国社会科学》2016年第11期。。公私合作环境治理的实践形态多样，难以对之进行精准的司法审查，明确公私合作案件司法审查制度的法定边界十分重要。对此，2015年我国修订实施的《行政诉讼法》第5条规定，很好地把法院对行政争议进行司法审查的边际限定在“合法性审查”之内，较为恰当地反映了分权结构下的法院与行政机关之间的基本关系。

公私合作环境治理法律纠纷案件可能既涉及环境行政争议问题，也可能涉及民事诉讼问题，那么，在行政诉讼和民事诉讼两者之间选择何种司法审查方式成为学界争议的话题(27)刘飞：《行政协议诉讼的制度构建》，《法学研究》2019年第3期。。事实上，不限于此，公私合作环境治理案件还存在这样两类司法审查制度的边界问题：第一，在德国“双阶理论”下，公私合作环境治理关系的前后阶段行为的关联性及互相影响(28)程明修：《公私协力法律关系之双阶争讼困境》，《行政法学研究》2015年第1期。。这里需要法院进行司法审查时进行甄别。第二，公私合作环境治理本身存在一些公权力委托和环境专责人员制度。因为环境行政委托导致的违法侵权，同样形成了国家赔偿问题(29)詹镇荣：《公私协力与行政合作法》，台北：新学林出版股份有限公司,2016年，第508页。，因此，对于公私合作环境行为，需要从行政诉讼和国家赔偿的关系区分二者的边界。

2. 司法审查与行政程序法、行政复议法等衔接

日益增多的公私合作环境治理及其引发的法律争议，涉及公私之间多元、复杂利益关系，仅仅依靠法院司法审查难以取得最佳效果。一方面，公私合作环境治理行为不同于传统的环境行政行为和环境合同(协议)行为。它既非单纯的环境行政行为，也非单纯的环境民事行为，具有明显的公法规范与私法规范交集的特点。另一方面，就公私合作环境治理的救济体系建构而言，尤其需要针对环境风险的现实特点，强调公私合作环境治理案件的事前预防机制，建立环境风险管控的法律纠纷处置机制。同时，在环境治理的过程中，运用正当程序机制对公私合作治理行为加以程序控制。

正如我国学者所言，司法理念是对司法的功能、性质和应然模式的系统思考(30)王申：《理念、法的理念——论司法理念的普遍性》，《法学评论》2005第4期。。行政审判在审理协议类行政案件时，应当扬弃对传统行政行为单向度的审查习惯和思路，在坚持合法性审查、维护公共利益的同时(31)耿宝建、殷勤：《行政协议的判定与协议类行政案件的审理理念》，《法律适用》2018年第17期。，应该坚持秉承系统地司法审查理念，以认清环境利益的公私合作环境治理行为与单纯的环境行政行为的关系定位，借助环境“行政争议”而非环境“行政行为”界定司法审查的范围(32)刘飞：《行政协议诉讼的制度构建》，《法学研究》2019年第3期。。同时，充分发挥行政复议的主渠道功能、行政调解的分流作用和协商谈判的补充作用，回应公私合作环境治理行为中不同层面争议解决的现实需求(33)章志远：《迈向公私合作型行政法》，《法学研究》2019年第2期。，从而强化公私合作环境治理行为司法审查与行政程序法、行政复议法等衔接。

3. 公私合作环境治理案例指导制度

在英美法系国家，对于公私合作案件的审理，法院主要是通过大量的司法判例确立了一系列多元化的审查标准，这些司法审查的标准具有很大灵活性，不仅可以弥补相关成文法的不足，还可以较好发挥对公私合作环境治理案件的能动性司法控制功能。近年来，我国已经逐渐开始重视实践案例对司法的能动指导作用，司法实践中已有一些案例编纂制度，并在逐步推行“案例指导制度”。这些对公私合作环境治理行为审判工作具有重要的指导、参考作用。值得注意的是，我国的案例指导制度显然迥异于英美法系典型的判例制度。在人们的观念中，法仍然仅仅局限于宪法、法律、法规、规章等由国家机关制定的、形之于纸上的制定法条文。对公私合作环境治理案例审理大多还是借用现有的“法定依据”。显然，我国既有公私合作乃至行政协议的司法审查相关法律依据，以及体系化的制度明确缺失，因此，适时建立公私合作环境治理的案例指导制度当属必然。

六、 结 语

在当今社会共治改革潮流的推动下，公私合作环境治理成为“合作国家与参与国家之典范”(34)李建良：《2012行政管制与行政争诉》，台北:台湾新学林出版股份有限公司,2016年，第126页。。政府、企业、公众合作共治成为一种新型环境治理模式，实践表明，该模式优势明显：国家借助私人人力、专业知识、技术，以及资金等民间资源，缓解了日益加重的环境行政负担。当然，私人通过合作治理，亦可获得经济上的利益或国家政策上的优惠。因而，公私合作环境治理堪称现代环境治理体系的“共赢”机制，极具理论研究和实践推广价值。

中共中央办公厅与国务院办公厅发布的《意见》，是在民主原则与人民基本权利获得保障的前提下，以公私合作方式执行环境任务新型环境治理模式，具有宪法的容许性和合法性基础。从法治国的理论分析，虽然公私合作模糊化了传统意义上的国家与社会间的角色分工。但是，通过宪法法律的统制及其相关保障机制，国家与社会的功能领域并未遭到本质混同。此外，伴随着世界经济社会的迅猛发展，国家独占承担环境、健康、食品安全等公共事务的理论已经过时，公权与私权交融发展，为公私合作环境治理提供了更多可能的空间。