王雅琪, 张忠民

2020年3月3日，中共中央办公厅、国务院办公厅共同发布《关于构建现代环境治理体系的指导意见》(以下简称《意见》)，确定以市场导向的多元共治准则为生态文明建设提供制度保障，提高司法效用和力度，健全生态环境监管体制。《意见》对全方位保护生态环境，推进环境治理体系的制度化指明了方向，充分肯定了行政执法与环境司法在环境保障中的不同定位。建设环境司法与行政执法协作机制作为全面构建现代环境治理体系的重要组成部分，应当在环境资源保护实践领域得到充分贯彻与落实。

一、 建设环境司法与行政执法协作机制的重要意义

与其他国家发展情形类似，我国在经济建设过程中也伴随着环境问题的出现。在全球范围内，20世纪40年代以来陆续出现的“八大公害”也引发我国早期对环境问题的重视。1972年斯德哥尔摩人类环境会议之后，我国开始制定环境保护相关法律规范，国务院成立专门办公室应对环境污染事故，并将环境保护作为一项基本国策纳入宪法。但最初的环境法律规范多是以行政规章、环境保护政策的形式出现的，依据1979年的《中华人民共和国环境保护法(试行)》(以下简称《试行法》)建立的环境监管体制承担起环境监督管理的主要职责，直至2007年环境司法专门化的推进，借由司法的专业化深入发展，环境执法体制亦进一步改革，整合司法与执法资源综合执法(1)吕忠梅、吴一冉：《中国环境法治七十年：从历史走向未来》，《中国法律评论》2019年第5期。。由此观之，环境司法与行政执法在生态环境保护上各有侧重，《意见》强调二者协作对生态保护事业的重要意义。

(一) 行政执法的基础和中心作用的历史定位

我国环境管理体制形成于环境行政体系，经历了由20世纪70年代重视资源开发利用职能向侧重生态保护职能的转变，在环境治理体系发展与成熟中奠定了基础性作用。

1972年，国务院设立环境保护专门领导办公室，各地方政府也相继设立环保管理机构，在宏观层面规划环境方针，环境行政监管体制开始起步。1979年，尽管《试行法》未获通过，但其内含的行政管理体制为环境机构设立指明了方向，各地积极开展环境经济、管理、法学的理论研究，并提出行政管理是生态治理工作的首位工作，明确了行政职能的突出地位。20世纪80年代，国家环境保护局与环境保护委员会并行分工，从微观与宏观两个层面对环境保护事项予以协调统筹，但国家环境保护局隶属于城乡建设环境保护部，缺乏独立地位，受限于该部门的管理目标与环保的冲突而难以真正发挥作用，直至1989年直属国务院的国家环境局成立才改变这一状况，成为具有较大和完备权限的生态常设组织机构，开始总结、试行实践经验，提出深化目标责任制、定量考核、限期治理、排污许可等后续被立法吸收的重要制度措施(2)陈书全：《环境行政管理体制研究——以我国环境行政管理体制改革为中心》，青岛：中国海洋大学,博士学位论文，2008年，第56-62页。。2008年国务院机构改革组建环境保护部，环境管理行政地位提升，部门职责理顺，将重心转向提升行政能力，弱化事务性技术性工作。2018年3月，环境行政管理体系整合七部门分散的环境保护职责，组建生态环境部，贯通监管全要素的污染防治与生态保护。

我国环境监管职责最初由国务院设立的专门办公室承担，后整合国家测绘局等部门在城乡建设环境保护部中下设立国家环境保护局，并于1989年独立出来。国家环境保护局历经国家环境保护总局—环境保护部—生态环境部等变革，始终承担着对全国环境工作的监督总责(3)徐轶杰：《科学发展辉煌十年：中国环保事业的转变、进取和挑战》，http://cn.chinagate.cn/infocus/2012-09/14/content_26522757_2.htm，2020年5月15日。(4)王玉庆：《中国环境保护政策的历史变迁》，《环境与可持续发展》第4期。。自1989年始，国家环境行政管理部门每年发布环境状况公报，充分发挥其在环境管理第一线的职责便利，统一行使全国监督的权力，在严格实施制度管理环境工作的同时，适时调整以应对多变的时代需求，探索具有中国特色的环境管理模式，取得了一定成效。行政执法行为在生态环境建设历史中发挥着基础和中心作用。

(二) 环境司法后起补足功能的重要贡献

尽管我国经济社会发展的早期主要依靠行政执法发挥环境管理作用，司法机关的参与程度不高，但进入21世纪以来，我国生态文明建设日益推进，环境司法的贡献与日俱增，环境司法专门化的发展与凸显是主要标志。

在我国，环境司法专门化虽起步较晚，但厚积薄发，不同时期有不同层次、不同形式的探索和实践。国家司法机关不断将环境司法专门化作为提升环境社会治理水平的重要抓手，稳步推进。学界一般认为环境司法专门化具有两大里程碑，即2007年贵州省清镇市人民法院设立环境保护法庭和2014年最高人民法院成立环境资源审判庭。改革开放以后，由于资源开发利用及环境保护的需要，我国陆续在一些地区设立了森林法院、油田法院、矿区法院、海事法院等专门法院，在部分地方法院内部设立了林业审判庭等专门审判机构，集中审理涉及森林资源、矿产资源、海洋环境污染等单一类型的环境或者资源案件，开始了环境资源审判专门化的局部实践。但此时的专门化多是以某一生态要素为出发点，尚未具有完全的环境司法专门化之貌，也与现在意义上的专门化相去甚远。后来，在世纪之初，有学者针对环境执法监督问题提出环境司法专门化的议题，并在多地开展了环境司法专门化的试点工作，如在武汉市硚口区、沈阳东陵区设立的环境保护法庭，大连沙河口区等地设立的环境保护巡回法庭。客观来说，这些机构更多的是协助环境保护行政部门进行执纪监督，而不承担完全的司法职能(5)崔义敏、常丽霞：《我国环境司法专门化的路径》，《哈尔滨师范大学社会科学学报》2016年第5期。。将该理论真正“落地”的则是2007年贵州为了解决水源地“两湖一库”中的红枫湖污染问题，率先在贵阳市中院和水源地清镇市法院设立了相应的环保审判庭，管辖环境侵权和生态环境损害案件，展开“四审合一”的受案模式受理环境刑事、环境民事、环境行政和审判执行。从此，规范意义上的环境资源审判专门化正式开始，并由此发端，“清镇模式”在全国快速推广，获得良好的示范效应。例如重庆市在三级法院全面推行“三合一”模式，审理环境刑事、民事、行政案件(6)宋宗宇、郭金虎：《环境司法专门化的构成要素与实现路径》，《法学杂志》2017年第7期。。再后来，经过云南、江苏等地自下而上的诸多环境司法创新，直至2014年最高人民法院设立环境资源审判庭，成为环境司法专门化的关键转折，集中推进专门审判机构建设、系统的环境资源审判专门化改革由此进入高速发展的阶段(7)吕忠梅、吴一冉：《中国环境法治七十年：从历史走向未来》，《中国法律评论》2019年第5期。。

环境法治专门化全面推进以来，惩处大量污染环境的犯罪行为，大力打击生态破坏行为，纠正行政不作为和违法作为，震慑环境破坏者，充分发挥司法能动性，为维护公共环境权益作出了重要贡献。2002年至2011年，全国法院受理环境资源刑事、民事、行政一审案件118 779件，审结116 687件。仅2012年1月至2016年6月，全国法院受理环境资源刑事、民事、行政一审案件575 777件，审结550 138件，并在近几年保持高速增长。2019年全国法院共受理环境资源民事一审案件202 602件，审结189 120件；受理环境资源行政一审案件47 588件，审结42 078件；受理环境资源刑事一审案件39 957件，审结36 733件，判处114 633人；受理社会组织提起的环境民事公益诉讼案件179件，审结58件；受理检察机关提起的环境民事公益诉讼案件312件，审结248件；受理刑事附带民事公益诉讼1 642件，审结1 370件；受理行政公益诉讼案件355件，审结277件；受理生态环境损害赔偿司法确认案件28件，审结23件；受理生态环境损害赔偿诉讼案件21件，审结13件。在惩处违法行为之余，环境司法致力于推行恢复性司法理念，将生态修复作为核心目的，2019年执行修复费用和服务功能损失赔偿款共计9 427.42万元，修复土地面积893.44亩、森林面积267.08亩、草原面积1 305.72亩、海洋面积625.40平方公里(8)数据来源于最高人民法院环境资源审判庭。。

(三) 多元主体全方位生态保护的时代必然

美丽中国是全社会的共同目标，环境保护是多主体的共同追求，行政执法与环境司法在不同时期、不同阶段、不同侧面对环境治理作出相应保障与支撑，二者相辅相成，互为助力，只有最大化发挥各社会主体、国家机关的角色功能，才能为立体多维地实现生态保护奠定坚实的制度基础和机制保障。单一的行政执法或环境司法不足以应对纷繁复杂的社会现实变革与环境问题，建立行政与司法联动协作机制，由司法督促行政，由行政保障司法，是提升生态治理能力现代化的必由之路。环境的特殊属性决定了行政机关在环境治理中的主导地位，而环境问题的科学技术性又决定了环境治理只靠行政机关是完全不足以应对当下的环境问题，环境管理中的执法权作为一种强制性的手段仍然只是一种单方面的、终局性的治理手段，在环境问题日益复杂，牵涉主体日益多元化的今天，环境治理需要多样化、刚柔并济的治理方式，共担风险、互利互倚的合作机制显得日益重要，这样不仅有助于提升行政机关的环境管理效率，也有助于打破传统环境行政管理法律关系中行政机关的单方面垄断地位(9)陈军：《变化与回应：公私合作的行政法研究》，北京：中国政法大学出版社，2014年，第15-20页。。由此观之，建设环境司法与行政执法协作机制是实现环境健康长效治理的必然要求。

从实践层面来看，新《环保法》修订以来，在立法领域增设环境公益诉讼制度，既有利于动员社会力量参与环境保护事业，又对生态环境执法手段进行了丰富。这表明国家对绿色发展理念的落实，对生态中国建设的周密部署，促进了行政主管部门对生态环境的关注与重视。2014年，全国环境保护部门向各地公安机关移送涉嫌环境违法犯罪案件为2 180件，是过去10年总和的2倍(10)《2014年中国环境状况公报》,http://www.mee.gov.cn/hjzl/zghjzkgb/lnzghjzkgb/201605/P020160526564730573906.pdf，2020年5月16日，第8-9页。。2015年移送行政拘留涉嫌环境污染案件近3 800件(11)《2015年中国环境状况公报》,http://www.mee.gov.cn/hjzl/zghjzkgb/lnzghjzkgb/201606/P020160602333160471955.pdf，2020年5月16日，第7-8页。。2016年，全国实施按日连续处罚、查封扣押、限产停产、移送行政拘留、移送涉嫌环境污染犯罪案件共 22 730件，同比增长93%(12)《2016年中国环境状况公报》,http://www.mee.gov.cn/hjzl/zghjzkgb/lnzghjzkgb/201706/P020170605833655914077.pdf，2020年5月16日，第9-10页。。行政执法与环境司法通过紧密合作，在打击污染环境、破坏生态等不法行为，为事后救济措施的衔接互补，推动环境法治宣传，倒逼企业推行绿色发展理念，贯彻落实绿色经济运营模式等方面取得了实效。

从规范层面来看，环境司法专门化推进以来，司法部门在自身的完善之外，还积极与相关行政主管部门建立沟通机制，出台多项合意文件，规范司法程序与行政程序的衔接、协作。2013年，江苏省率先发布《关于建立实施环境执法联动工作机制的意见(试行)》，建立省级环境执法联动联席会议制度，设立环境执法联动联络员，形成环境违法案件联动办理机制，在本省辖区内实行环境执法联动工作制度，加大环境资源案件的综合惩处力度。2014年，最高人民法院与民政部、环境保护部(即生态环境部)吸收这一经验，联合下发《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》，针对人民法院审理民事公益诉讼案件需要查询社会组织基本信息、调取证据材料以及组织修复生态环境等方面的协调配合问题，共同对地方各级人民法院、民政部门和环境保护主管部门提出要求。各省市也经由公益诉讼的契机，积极构建环境资源司法和环境行政执法协调联动机制，福建省制定《福建省建立生态环境资源保护行政执法与刑事司法无缝衔接机制的意见》，河南省制定《关于建立实施环境资源司法执法联动工作机制的意见》，重庆市制定《关于办理污染环境违法犯罪案件证据问题的指导意见》《关于办理环境公益诉讼案件的若干规定》，海南省制定《关于建立海南统一的环境损害司法鉴定机构、鉴定人名册及环境资源专家库的意见(试行)》，湖北省制定《关于加强行政执法与司法审判协调联动共同推进长江生态环境保护的若干意见》等规范文件。截至2018年底，全国各省、自治区、直辖市均以行政规范性文件建立健全线索移送、证据转化、协作配合、监督制约等制度，形成了各种形式的全方位保护环境体系与衔接工作机制。

二、 构建环境司法与行政执法协作机制的基本原则

环境治理能力的提升与体系构建，需要整合环境司法与行政执法在不同领域的功能，处理好行政权与司法权的关系，划分行政执法与司法边界，既要防止司法越界，又要监督行政作为。建设环境司法与行政执法协作机制要遵循以下几项基本原则：

(一) 尊重行政执法的初情职权

在既往的环境治理中，环境行政执法在我国生态保护进程中有着不可磨灭的功绩，环境司法作为后起之秀则丰富了环境治理手段与方式选择，是环境治理体系化发展的必然结果，但司法过分介入行政执法的空间则是不可取的，行政机关是环境管理过程中的主导者，身处日常环境管理和监督的第一线，尊重行政机关的执法初情权与第一现场职能，是实现环境有效治理的重要原则。

首先，从法律规范对二者最初定位来看，行政权与司法权相比，司法权具有最为明显的被动性，而行政权则具有主动性，不论是《环境保护法》这种基础性法律，还是《矿产资源保护法》《森林法》《草原法》等法律(13)《环境保护法》第二十四条、第二十六条、第二十七条、第二十八条、第三十三条等；《森林法》第十三条、第十四条、第十九条等；《矿产资源保护法》第十二条、第十三条、第十四条、第十九条等。，都规定了行政机关对生态环境的管理保护职责，《环境保护法》更是在第一章第八、九条，第二章，第三章花费大量篇幅规定行政机关的管理职责。从这个角度来讲，环境保护工作应当由负有行政管理职责的行政机关进行治理，因其具有广泛的责任义务。一般来说，人们普遍认为，对于社会福利水平的提高，人民生活水准的改善，社会环境的治理，以至各种灾害的预防与消除，综合国力的增强，都是政府不可推卸的责任(14)林莉红：《行政权与司法权关系定位之我见——以行政诉讼为视角》，《现代法学》2000年第2期。。而作为司法机关的法院与检察院的职责则应该是运用司法程序保卫无产阶级专政，惩办违法犯罪行为，维护社会秩序。由此可知，司法机关并没有被赋予超越行政管理的权力。审判权是一种中立、被动的裁决权，保护公民合法权益，法院的职责在于受理相关环境纠纷案件，检视行政机关的管理成果，具有典型的被动性，如果无人主动提起，司法权并不能很好地介入环境保护工作。法律监督权是一种单向的但是带有潜在的强制性的权力，检察机关作为法律监督者应当站在司法裁判和行政机关行政执法的另一面理性冷静地审视二者是否有违法行为，从而督促行政机关及时改正。过多侵占行政管理空间也是对司法机关有关职责与界限的逾越。

其次，从当前环境管理的实践效用来看，环境问题作为典型的公共问题，具有复杂性、专业性、不确定性等特征，对于环境问题的治理，主要应当仰仗负有环境管理职责的行政机关积极、高效、合法地行使行政权力，而不是依赖司法这种事后监督的方式救济环境公共利益。环境行政管理机关具备环境专业知识和环境污染行为的第一现场优势，因而能基于监测体系有效获取企业、相对人的环境违法行为线索。相较司法审判，行政管理具有高效性，更能及时阻遏环境污染行为，阻却环境损害的进一步加剧。同时，由于环境问题的复杂性和特殊性，个案的解决只能够为同类案件的解决提供处理思路方面的借鉴，并不能形成具有普遍性的规则推广到全国，其影响也只局限在双方当事人之间，没有行政权处理环境事务的“批量化”优势(15)王明远：《论我国环境公益诉讼的发展方向：基于行政权与司法权关系理论的分析》，《中国法学》2016年第1期。。另一方面，环境行政管理体现在各个具体的行政行为和抽象的行政行为以及不作为中，包括环境影响评价、颁发排污许可证、对环境损害的修复、环境危险的排除等，污染企业多为当地大型工厂，行政机关的多重职能属性对其更具震慑性，对企业发展具有指引作用，行政机关的处罚对企业后续规划具有重大影响。但司法机关的过多介入恐造成多头管理，削弱行政执法的权威，挑战行政主管机关在环境治理机制中的主体地位，降低行政执法效率，进而与保护环境公共权益的目的背道而驰。司法能动性的加强是基于长期的环境司法缺位的战略背景，但过分强调这一点，忽视司法作为最后一道防线的基准定位，恣意行使或强调司法能动进而影响行政独立和效率，有悖其补充性功能的设立初衷(16)秦前红：《检察机关参与行政公益诉讼理论与实践的若干问题探讨》，《政治与法律》2016年第11期。，这对于环境问题处理效率的提高并无益处。况且当前司法资源和具备环境专业知识的司法队伍的紧缺严重限制了环境司法的效率，诉讼成本高也是一个重要因素。

最后，从机制建设的长远规划来看，在长期司法缺位的情况下，通过培养具备环境专业知识的司法队伍，强化司法因素推进环境法的有效实施，这种制度设想本身并没有问题，但如果矫枉过正，甚至把司法介入行政执法监管的功能空间，那只能适得其反。从“司法缺位”一跃而致“司法越位和错位”，只会伤害中国“正在建立的环境法治”。因为权力天然具有的扩张性，如果欠缺规制，难免逾越行政权与司法权的边界，造成司法权的过于膨胀，影响现有的权力配置格局，动摇公正司法的基本价值追求(17)章志远：《行政公益诉讼热的冷思考》，《法学评论》2007年第1期。。

因此，环境治理应当由负有管理职能的行政机关通过行政执法来实施，因而建立和完善环境行政法律制度，形成长效的保护机制并严格执法才是解决环境问题的关键，而司法权在环境治理中是一种辅助性或补充性手段。总而言之，环境司法与行政执法协作机制建设应当坚守司法克制主义，尊重行政权在环境管理中的优先地位和主导作用。

(二) 发挥环境司法的监督效用

尽管环境行政执法在环境治理中发挥了重大作用，是现代环境公共事务的主要应对手段，但不可否认的是，缺乏监督的自我管理，导致部分行政机关未对环保事业予以相当的重视与关注。造成这一现象的原因在于：一是由于地方政府对经济价值的盲目追求，重开发、轻环保的思想没有转变(18)国务院发展研究中心“引领经济新常态的战略和政策”课题组：《提高环境监管效能促进绿色发展》，《发展研究》2018年第2期。；二是环境问题在大规模暴发之前多以风险形式存在，从量变到质变的过程并不是能直观感受的，而是经过了较长的潜伏期，行政机关易行政懈怠而抱有不被察觉的侥幸心理或轻视该环境后果而滑入懒政的深渊，缺乏环保责任感与担当感。因此导致行政机关的管理和处罚主要是事后救济，对预防措施的采纳缺乏动力，对前置许可审批慎重不足，所以在发挥行政权的专业性同时，适时引入司法的外在监督确有必要(19)王明远：《论我国环境公益诉讼的发展方向：基于行政权与司法权关系理论的分析》，《中国法学》2016年第1期。。

环境司法能动性的高速发展，是对行政机关执法监督需求的现实和制度的双重回应。一方面，当今社会是高度信息化、网络化的社会，在科技的迅猛发展过程中潜生了许多巨大的危险源，风险社会悄然来临。风险社会具有人为性、不可感知性和全球性的特点，表明现代社会的诸多危险包括环境破坏危险，一旦产生，将是全人类共同的巨大挑战。在环境司法领域需要由“事后的应对转向事前的抑制”，实行严格的预防导向。因此，要以预防为中心，以事前的积极预防代替事后的消极恢复。另一方面，从司法模式的选择上看，“司法本身具有一定的引领性，司法实践也具有先导作用”(20)苏力：《关于能动司法与大调解》，《中国法学》2010年第1期。。在我国传统的司法模式中，司法机关处于消极、被动的地位。但是，环境问题具有影响范围广、跨行政区域性、后果严重等特征，若继续在环境司法领域或过程中奉行原有的司法模式，则不可避免地造成司法保护的滞后与环境保护的缺位。

因此，在尊重行政执法职权边界的前提下，发挥环境司法的监督功能，可以有效提升环境行政的预防能动性，推动预防性环境治理理念的落实，实现对环境公共利益的切实维护，司法机关的监督定位是环境治理中不可或缺的补充角色。

(三) 整合各环境治理机关的立体多维保护功能

环境行政主管部门在环境执法领域发挥着主导作用，环境司法机关对行政机关违法作为与不作为的监督职能亦不可或缺，双方彼此尊重职权。在协作视域之下，针对污染者的惩处，二者在各自的职权范围内应通力合作，推进社会生产绿色化运行。

在发现与惩处环境违法的污染企业时，对行政机关而言，其优势在于身处环境监督与管理的第一线，可以及时高效应对各类环境突发问题，掌握环境问题的一手资料与相对人违法破坏生态环境的证据、线索，同时在重复运用规范执行环境管理中，直观了解现有制度的冲突与不足，如环境行政机关缺少强有力的刑罚手段和多样化的执法措施，尽管新《环保法》增加了行政机关按日计罚和行政拘留的权力，但实践层面上的具体实施仍有不足，以罚代刑的现象仍然存在，难以根本扭转污染企业的环境违法行为。对司法机关而言，司法权的被动性与滞后性导致其对环境违法行为的敏锐度不足，缺乏行政机关的专业知识和环境专家团队，有限的司法资源和具备环境专业知识的司法队伍的紧缺严重限制了环境司法的效率，难以掌握行为人的犯罪证据，导致诉讼成本高昂也是影响环境诉讼职责发挥的重要因素。

因此，环境违法行为治理需要行政机关履行日常监管职责，预防为主，及时发现并惩处，司法机关监督并调动司法力量作为强有力保障(21)蔡守秋：《当代环境司法的新进展》，《人民法治》2018年第4期。。单一的行政管制或司法裁判，都不足以充分保障对环境不法行为的管制与惩处，只有整合行政执法和环境司法的各自优长，才能构建完备的现代化环境治理体系，实现环境保护治理效能最大化。

三、 构建环境司法与行政执法协作机制的具体路径

环境司法与行政执法的沟通协作是服务生态环境治理的创新尝试，是现代化中国生态法治不可或缺的组成部分，构建这一协作机制要从司法诉讼的不同阶段分别着手，具体路径如下：

(一) 诉前行政内部预警，司法外部督促

环境问题具有牵一发而动全身的特征，环境问题的产生很大一部分原因是长期存在的环境风险超越了临界点而最终暴发，治理环境问题的最好方式实际上是对环境风险的产生进行有效预防，在诉前建立完备的监督管理机制。

行政机关的监督管理和处罚主要是事后救济，并不能解决未来环境受损所引发的问题，国家在环境保护领域的任务日益扩张，公众对良好生态环境的需求日益强烈，这些不仅要求行政机关严格履行环境监督管理职责，承担环境治理、修复等主要任务，而且需要对环境风险进行及时预防。基于其监督管理职责，行政机关应当建立合作监测体系，依靠政府各部门的横向联系构建生态共治机制，及时发现相对人污染环境行为(22)刘国翰、郅玉玲：《生态文明建设中的社会共治：结构、机制与实现路径——以“绿色浙江”为例》，《中国环境管理》2014年第4期。，采取行政强制措施予以制裁；对性质恶劣、情节严重的犯罪行为，及时申请司法机关的介入，移送相关案件；具有重大环境公益损害的行为，建议提起环境公益诉讼。移送程序作为诉前行政内部环境治理预警的重要一环，行政机关与司法机关就行政违法行为与刑事违法行为移送标准与程序商榷形成统一的规范(23)仝其宪：《环境安全“两法”有效衔接之构建》，《中南林业科技大学学报(社会科学版)》，2018年第4期。，消解由于机关职责不同而产生的对移送标准的差异认识，设立专门的移送及接受机构，消除移送不及时、不规范等现象。

行政机关内部应积极承担相应的环境管理职责，司法机关也应当从外部对行政机关的管理行为进行监督促进，完善环境治理的立体化维护。《环境保护法》第五条将预防为主确定为我国环境保护的基本原则，预防性原则在环境行政公益诉讼当中体现得更加明显。当存在行政机关的行政作为或者不作为损害了环境公益或者使环境公益存在受到侵害的风险前提之时，检察机关则应当向人民法院提起行政公益诉讼，由司法权介入，不仅要对使环境公共利益受到损害的行政机关进行追责，而且要对可能产生环境损害的环境风险向主管部门提出检察建议，督促环保行政机关及时对环境风险进行评估和预防，对仍不纠正的行政机关提起诉讼。在环境损害尚未发生时允许通过检察机关的介入从而督促行政机关予以及时排除，借助检察机关基于其职责权限形成的震慑力促使相关职能部门提早进行研究部署，变被动为主动，避免被诉的风险，进而使行政机关在诉前积极主动地纠正自身的违法问题。

(二) 诉中联动转化证据，协助司法鉴定

环境诉讼主要由司法机关主导，但与行政机关相较而言，环境专业知识的不足与线索收集的便利性较弱等原因，在实践运行中行政机关应当发挥其优势予以支持，主要在于：

一是积极主动移送转化证据。进入环境民事公益诉讼或环境刑事犯罪的案件，通常有两种形式，即前述的行政机关主动发现并移送的行政违法案件，以及其他主体在履行相关职责中发现行为人破坏环境并提起诉讼的案件。若为第一种情形，则毫无疑问，该行为首先进入的是行政机关的视野，其收集证据本就是必然结果，行政机关在移送案件时，应当将该案件的相关线索一并转移。即使是第二种情形，由于司法机关或提起公益诉讼的其他主体缺乏行政主体的即时性和便利性，要求其他主体获取相关证据材料既增加诉讼成本降低诉讼效率，又恐难以实现。因此，无论何种情形，由行政机关联动配合，转化相关证据，都是实现环境公益保护的最优之径。

二是配合协助必要司法鉴定。环境行政违法行为涉及环境科学等专业知识，对违法行为的性质、程度认定需要相关的科学技术知识和手段，而司法机关在这些领域缺乏相应的专业设备，难以达到行政机关的专业水准，行政机关在司法鉴定方面应当给予配合与协作，辅助司法机关在行为人的违法行为认定以及民事赔偿范围、额度方面进行确定。

(三) 诉后执行信息共享，转化司法成果

体系化的环境治理不仅要在个案上实现环境权益保障和价值公平，在宏观上也要建立司法、执法、立法的良性互动，做好诉讼完成的后续工作，确立协调治理环境的常态化规范，最大化地推广司法审判对环境管理的连锁效应(24)杜辉：《环境司法的公共治理面向——基于“环境司法中国模式”的建构》，《法学评论》2015年第4期。，主要措施有：

一是信息共享。环境司法与行政执法的有效衔接协作应当得到全方位、全过程的贯彻。环境司法审判之后，对裁判文书的执行需要司法、行政的双向配合，搭建信息共享平台，借助行政机关相对专业、便利的组织机构条件，有利于保障案件执行高效完成，破除执行难的困境(25)李霞：《环境保护行政执法与刑事司法衔接机制的构建》，《西南石油大学学报(社会科学版)》2019年第6期。。同时，可以以信息库为基础，建立企业环境信用体系，形成环境失信名单，促使污染者切实承担起修复、赔偿责任，切实维护环境权益。

二是诉讼之后转化司法成果，运用到行政实践中。诉前监督领域，就行政机关监督管理行为中的不作为与违法作为可以通过检察建议的方式予以体现；在诉后亦应当及时审视审判中的不足，形成司法建议，行政机关根据实际执法需要，对建议予以采纳，将个案的规则推广到批量的行政事务中，既弥补司法裁判仅能影响双方当事人的不足，又能从外部视野对行政执法予以完善，进一步提升环境治理效能。

四、 结 语

现代环境治理体系需要多元主体共同参与，除吸收社会团体力量扩大环境治理的参与范围之外，行政执法与环境司法始终在不同侧面和时期发挥着重要作用，二者沟通协调顺畅高效是国家环境治理能力现代化的重要体现。尊重行政权与司法权各自的功能与边界，整合其竞合领域的互补与平衡功能，实现环境风险预防性理念的机制落实，是有效防治生态破坏的核心要义。必须在全过程搭建环境司法与行政执法之间畅通长效的协作机制，一方面从源头上关注环境风险的产生，减少环境事故;另一方面及时思考环境治理不同阶段的矛盾与冲突，转化相关成果，从制度规范层面完善体制机制，建设美丽中国。