徐万发，夏广珍

（1.西藏民族大学马克思主义学院 陕西咸阳712082；2.西藏民族大学民族研究院 陕西咸阳712082）

外交是一个国家在国际法上的主权象征。西藏和平解放前，西藏地方政府在英印代理人的煽动策划下妄图独立，成立了非法的“外交局”，并向周边的印度、尼泊尔等国家和国民党政府电告所谓“外交独立”，对国民政府的制止和谴责全然不顾，蓄意撇开国民党中央政府直接与外国协商事宜，这些都进一步助长了西藏地方政府与国民党中央政府的离心倾向，且大大损害了中国外交主权的完整性。新中国建立后，中央人民政府与西藏地方政府签订《十七条协议》，人民解放军进驻西藏，在军事领域基本完成了对在藏帝国主义势力的驱逐，但当时西藏地方政府还保留着非法的“外交局”，收回外交权力势在必行。目前，学界有关中央人民政府收回西藏地方非法外交权的研究相对较少，对西藏非法“外交局”的产生、中央人民政府收回外交权的具体过程、意义等方面的研究尚有待深入。

一、噶厦非法“外交局”的成立及国民政府的态度

西藏“外交局”是西藏地方当局谋求“西藏独立”的产物。早在清朝乾隆时就已明确规定西藏的涉外事宜统由驻藏大臣处理。清末民初以来，西藏地方当局在帝国主义策划与怂恿下，积极谋求“西藏独立”。20世纪40年代，英国趁中国正值全面抗日战争无暇顾及西藏之机，加紧了策动西藏地方政府上层反动分子谋求“独立”的离心倾向，并制造了一系列分裂祖国的活动。1941年，以摄政达扎为首的亲英分裂分子把持了西藏的政教大权后，在英印驻藏代理人的分化利诱下，西藏噶厦地方政府对中央政府的离心倾向进一步凸显。1942年7月6日，噶厦突然宣布成立专门处理涉外事务的“外交局”，并通知英印政府、尼泊尔政府，同时也通知国民党政府驻藏办事处长：“自本日起，一切事件请处长向该局接洽，勿直接与噶厦提说……”[1](P530-531）。其目的是要把国民政府驻藏代表机构同英国、尼泊尔等国代表机构一样列为“外国”代表机关以示西藏是个“独立国”。英印等国居心叵测，推波助澜，在噶厦政府发布通知后，英印政府及其驻藏人员立即承认非法“外交局”；尼泊尔政府表示要通过尼方为解决和处理尼藏事务而专门成立的“噶细办事处”与西藏“外交局”进行交涉，旧西藏地方政府与尼泊尔政府相互勾结，相互承认其合法性。西藏地方当局的离心活动以及外国的有意唆使对中国主权造成了严重破坏。

国民政府对所谓的“外交局”进行了严厉地谴责，并完全拒绝。在噶厦宣布成立“外交局”的当天，驻藏办事处处长孔庆宗立即致电中央政府：“查外交局性质系与外国洽办事件之机关，今噶厦告职须向该局洽办一切事件，是视中央为外国，示西藏为独立国。”[1](P531)电文中孔庆宗还指出西藏设立的此“外交局”会造成恶劣影响，“前此国际条约所订西藏为中国领土之文无形失效，而西藏与外国所订明密各约未为中央所承认者，无形有效。”[1](P531)西藏地方政府此举背离中央政府并损害了国家的外交主权，会导致中央政府与其他国家的外交关系及所签订的有关西藏的条约陷入混乱，也会使西藏地方与其他国家签订的条约即使中央不承认也依然有效。孔庆宗认为兹事体大，应坚持“不承认、不接触”的原则，照旧与噶厦接洽一切事宜。1942年8月5日，国民政府行政院直接下达训令，指出西藏地方设立的为处理地方涉外事务的机构，必须遵循两个原则：“国家利益问题‘即政治问题’，必须秉承中央意旨处理；中央与西藏一切往还接洽方式，仍应照旧，不得经上述外务机构。”[1](P532)同时，国民党中央政府电令驻藏办事处：“此事与中国对藏主权有关，电令驻藏办事处仍照旧例接洽，不得与外交局发生任何关系，西藏既新设此局，以图无形转变中藏间旧有关系，自必坚持到底，虽陷僵局，亦不之顾。”[2]（P71）蒙藏委员会驻藏办事处坚决执行中央政府指令，坚决拒绝与非法的“外交局”发生任何关系，甚至连“外交局”通过邮政系统寄给驻藏办事处的来函也不接受。

西藏地方政府采取种种手段，希望能迫使国民党中央驻藏办事处与“外交局”发生联系，均遭失败。1942年10月，西藏地方政府停止办事处的柴草供应、纵容军警骚扰办事处，甚至逮捕在拉萨的汉人并进行拷打，企图通过上述方式达成目的。但是，驻藏办事处恪守指令，克服种种困难，绝不接触“外交局”。对于噶厦的胁迫行为，蒋介石异常愤怒，1942年5月12日，蒋介石当面怒斥了噶厦在重庆办事处的处长阿旺坚赞等人。面对国民党中央强硬的态度，噶厦也不得不在一定程度上转变对中央的态度，恢复了办事处的各项供应。1943年6月14日，噶厦复电中央，表示不再胁迫中央驻藏办事处与“外交局”接洽。但是非法的“外交局”并没有被取缔，依然在英国人的支持下从事分裂活动，直至新中国成立后，在毛泽东和党中央的领导下，才逐步取缔了旧西藏地方政府的非法“外交局”和非法外交权，将外交权统一收归中央人民政府。

应该说，尽管当时正处于抗日战争的危急关头，国民党中央政府对西藏地方政府成立“外交局”仍进行了亳不妥协的严责和斗争，态度强硬，立场坚定，但由于国势危难，无力采取进一步强有力的措施，仅限于口头的指责和拒绝，终究无法避免外交权遭到破坏。

二、中央人民政府收回西藏非法外交权的具体过程

西藏和平解放后，西藏地方政府“外交局”仍然存在，并与英、美、印度、尼泊尔等国政府来往，进行着一些非法外交活动。当时，西藏地方政府“外交局”在江孜、亚东、噶大克派有商务代表，专门和印度派驻各地的商务代表联系，办理各种事务性的交涉。对于印度驻拉萨的代表，“外交局”也派专人与之联系。西藏地方政府在印度噶伦堡也设有商务代表处。印度等外国人持护照不经国民党政府签证，即可入境到西藏；西藏人员出国到印度，也是只要英、印政府签证即可。为维护国家领土主权，收回外交权，统一对外事权势在必行。

（一）中国人民解放军进藏前中国共产党的策略

在1950年解放军准备进军西藏之际，印度担心中国共产党武力解放西藏，使其在藏特权受到损失，故在中印双方的第一轮“照会战”中提出了印度在西藏特权的继承问题，中方提出和平解放西藏的意愿，使这一问题暂时被搁置起来。1950年8月份的“照会战”，印度政府虽表示不寻求“新的特权地位”，但却希望保留从英国那里继承的在藏特权，并暗示中方承认“西姆拉条约”和“麦克马洪线”。新中国成立后，针对帝国主义国家在华特权问题，中央人民政府采取了“打扫干净屋子再请客”的外交方针，彻底取消了帝国主义在华特权及其残余力量，然后再与之建立新的外交关系。印度在藏特权问题自然也属此类问题。然而，由于西藏地方当时并未解放，所以双方仅就印度和国民党残余政权的关系问题展开谈判。当时中央考虑西藏的特殊情况，采取渐进式的解决方式，先通过谈判与印度建立外交关系，待中国人民解放军在西藏站稳脚跟之后，再视情况谈判解决印度在藏特权问题。这是毛泽东实事求是思想在处理涉藏外事上的策略和运用。

（二）杨公素入藏初期处理外事活动

《十七条协议》签订后不久，杨公素即被中央人民政府外交部派往西藏，受命执行中央统一对外事务的任务，并着手调查研究西藏的对外关系和建立中央驻西藏外事帮办机构的准备工作。杨公素领受这项任务后，就从外交部有关各司及中央有关各部初步了解到西藏外事工作的特殊性，并将入藏后的任务定为三点：“一、收回外交权；二、取消外国特权；三、建立与邻国正常的关系。”[3]（P193）由于西藏的外事工作不同于内地，自认为做地方外事有点经验的杨公素也心中没底，他回忆道：“采用什么方式及具体做法以完成上述任务，心中是没有数的，只有到了西藏在西藏工委领导下，将实际情况了解清楚，并提出我们的意见，报告外交部，听候中央和外交部的指示。”[3]（P193）

杨公素一行到达拉萨后，将外事处租住在松柏林卡。当时的外事处是不对外公开的，设置了业务、秘书、总务三个组，主要进行调查研究西藏对外关系、学习藏语的工作，还从印度订阅了一些外文报刊，编成《外报摘译》，为国内提供国外大事消息。

在杨公素到拉萨后的一年多时间，正值解放军在藏官兵集中力量谋求在西藏站稳脚跟的时候。这一时期按照《十七条协议》的规定和中共中央制定的“和平解放、暂维原状”的方针，对西藏现行制度与原有机构不予变更，各项工作均进展缓慢，以致西藏上层分裂势力十分嚣张，对中央统一对外的规定根本置之不理。加上在1951年达赖出走亚东时，噶厦主要由亲英、印的两司曹鲁康娃和洛桑扎西掌权，十四世达赖返回拉萨后，两司曹阳奉阴违，他们阴谋组织伪“人民会议”，采取武装行动制造骚乱，企图将解放军赶回内地。由于驻藏解放军不多，用以保卫军区和中央代表驻地，各单位的保卫工作只能自己负责，因此外事处也变成了“武装防御所”“武装的堡垒”。后在中央驻藏代表张经武与达赖的严正交涉下，骚乱被制止，非法伪“人民会议”被取消，拉萨局势暂时稳定下来。杨公素入藏初的一年时间，负责的西藏工委领导下的“外事处除了自卫、开荒种菜，闭门学习外，无外事可做”，外事处工作尚未开展，但外事处的干部队伍组建已初具规模，为之后外事工作的开展储备了干部人才。

（三）成立中央人民政府代表外事帮办机构

伪“人民会议”骚乱事件平息后，西藏局势相对稳定，中央统一对外的工作重新提上议事日程。鉴于西藏外事工作的特殊性，不同于内地，故对西藏外交权的收回，没有采取像内地各省市对待国民党政府外事机构那样直接接收的方式，而是采取了十分稳妥的步骤。

1952年6月8日，周恩来致电张经武指出，关于西藏“外交局”的问题，“目前仍然采取原封不动的方针，但应逐步停止其活动”[4]（P23），这是对中共中央制定的“和平解放、暂维原状”方针的具体实践。并提出“我方外事处可先在中央人民政府代表下，设一外事帮办……以杨公素担任之。”[4]（P24）对于和平解放前印度与西藏地方的旧关系很多是英国政府遗留的，应该予以作废，周恩来希望通过协商的方式重新建立新的中印关系。1952年6月14日，周恩来对印度驻华大使潘尼迦说：“中印两国政府在中国西藏的地方关系要通过协商重新建立起来，这是应该首先声明的一个原则。”[5]（P242）中方的态度很明确，就是要取消“基于中英之间不平等条约而产生的特权”，在此基础上，建立中国与印度在西藏地方的新的关系。由于印度在西藏设有领事馆，于是，周恩来就提出了一个具体的解决办法，即“根据对等的原则，中国要求在印度的孟买设立总领事馆。”[4]（P117-118）印度政府接受了这一建议。8月9日，周恩来再次电示张经武和西藏工委：“此后我国与印度……凡涉及两国外交事宜仍统一在北京或新德里经过外交部与大使馆办理。”[4]（P25）至此，西藏地方“外交局”事实上已经被架空，西藏涉外事务由中国人民政府与印度政府协商处理。

1953年9月6日，中央人民政府驻西藏代表外事帮办办公室正式成立，杨公素为外事帮办办公室主任。这标志着《十七条协议》中规定的“中央统一对外”的目标得以实现，标志着西藏地方外事工作纳入中央人民政府领导下，统一处理西藏地方的一切涉外事宜，开启了西藏地方与周边邻国关系的新时代。9月10日，印度驻拉萨首任总领事雁谒森到达拉萨就任。9月15日，中、印两国政府发布在拉萨和孟买互设总领馆的公告。

此时，噶厦表示同意中央统一对外事务，同时他们希求中央帮助，将英印占去的西藏的土地收回。西藏“外交局”之前与英印政府关于西藏领土的合法权进行交涉谈判时，英印政府恃强不理，对西藏地方的合法诉求不予理睬，在与印度的领土交涉中并未讨到好处。可见，西藏地方“外交局”只是英印政府用来离间西藏地方政府与中央政府之间感情并制造两者之间矛盾的载体，且是服务、方便于英印政府获得更多在藏特权的傀儡机构，时任英国驻拉萨代表团团长的黎吉生曾表示“与外交局的负责人打交道要比同噶伦们磋商事务方便容易得多。”[6]（P309）

（四）争取合署办公

外事帮办办公室成立后，如何处理与西藏地方政府“外交局”的关系便是摆在面前最紧要的问题。根据中华人民共和国外交部的指示：一、原西藏外交局的工作人员暂时不动，但其一切对外活动必须事先与外事帮办联系，取得中央代表的同意；二、对印度总领馆的交涉与联系集中于中央外事帮办，西藏按过去惯例要与印方交涉，必须事先与中央代表磋商；三、西藏驻噶伦堡的商务代表，除与我驻加尔各答总领事馆取得联系外，其活动必须事先与外事帮办联系，取得中央代表的同意。这样就撇开了原来的西藏地方“外交局”，西藏地方外事一切由外事帮办办公室负责，并置于中国政府的统一领导下，执行了协议中“中央统一对外”规定的第一步。

中央人民政府在统一对外的过程中，一直积极争取噶厦，“外事工作增加了一项统一战线任务”[3]（P201）。1952年8月14日，张国华代表中央通知噶厦转告达赖，中央已与印度政府商定印度在拉萨改设总领事馆，按照对等原则，中国政府同时在印度孟买设总领事馆。达赖对互设总领事馆表示拥护，对中央处理印度与西藏的旧关系表示感谢。但对今后凡涉及侨务、通商等事宜统由中央代表外事帮办办理，则态度暧昧，这说明西藏地方对中央统一对外尚有保留。9月底，在张经武要求下，噶厦召开会议，就此问题展开讨论。会上，外事帮办杨公素发言，阐述总领事馆的性质和任务，在其执行任务时，哪些是允许做的事和哪些是不允许做的事，其中根据西藏过去的情况，特别提出注意总领事外交豁免权的范围和不能干预我国的司法、法院的审判等。外事帮办并提请噶厦考虑，原来派任的与印度旧代表处联系的工作人员，可否到外事帮办办公室工作；原来的来往文件，可否移交帮办办公室处理；工作人员可否并入外事帮办。经噶厦的同意后，外事帮办办公室着手调查了解中印边界问题，并成立了“资料研究室”，除了懂藏文的汉族干部外，还有原西藏“外交局”的恰巴亚杰、当刀、登增降村等也参加了资料研究室的工作。

此外，还提出在中央已设外事办公室、印方已设总领馆的情况下，为了中国西藏和印度间通商往来方便、来往商人的出入境等问题，建议由外事帮办办公室统一办理。对上述各点噶厦表示须研究后答复。11月6日，全体噶伦、基巧堪布、译仓（秘书处)、四大仲译、孜康两孜本等齐集张经武代表处，就中央统一对外问题提出书面答复，其中心意思是执行中央统一对外的协议，同意原“外交局”人员参加外事帮办办公室，共同处理对外事宜。后经外交部同意，原“外交局”副局长柳霞·土登塔巴为副帮办，“外交局”原部分官员参加外事帮办办公室的工作。达赖将其姐夫彭措扎西也派到办公室工作，表明他对外事工作的关注。对参加外事帮办办公室的西藏地方“外交局”人员，外交部要求：一、在中央代表、外事帮办领导下工作，言行必须服从指示；二、保守国家秘密；三、学习中央外交政策及有关规定；四、享受国家工作人员同级待遇。

外事帮办办公室合署办公后，在中央人民政府外交部的领导下，办理西藏地方的一切涉外事宜。至此，中央人民政府正式收回了西藏地方政府的非法外交权，结束了半个世纪以来西藏地方政府撇开中央政府直接与外国交往的非法状况。西藏地方政府“外交局”已没有了外交权，但“实亡”而“名存”。1953年印度政府向中国政府提出商谈两国关系，西藏“外交局”至此“名亡”。

1954年3月和1957年8月，中央人民政府代表外事帮办办公室分别组建了江孜、亚东、日喀则外事分处，承办与印度、尼泊尔等国在江孜、亚东、日喀则的有关外事工作。1956年西藏自治区筹备委员会成立后，外事帮办办公室改称“西藏办事处”，内设三科、资料室和六个分处[3]（P212—213），在中央人民政府的领导下，统一处理西藏涉外事宜。

三、中央人民政府收回西藏非法外交权的意义

西藏“外交局”是西藏地方当局在帝国主义分裂势力影响下谋求“西藏独立”的产物。对此非法机构，不管是国民党中央政府还是中华人民共和国中央政府都从未承认过其合法性，并对其采取谴责和抵制态度，这是主权国家对其外交权的坚决维护。从上述历史过程可以看出，中央人民政府收回西藏地方“外交权”是分步骤逐步进行的：对西藏地方“外交局”，先“原封不动”，但逐渐停止其活动，再设立外事帮办办公室，架空原西藏地方“外交局”，然后争取合署办公，将原西藏地方“外交局”的人员吸纳进外事帮办办公室，转化为国家外事工作人员，使西藏“外交局”名存实亡。此法一举两得，取缔非法外交机构的同时争取了其工作人员，既维护了中央统一对外的外交主权，又得到了一批处理西藏地方与其相邻国家关系的外事人才；既执行和维护了《十七条协议》中的中央统一外事权的条款，又巧妙处理了中央人民政府主权与西藏地方权力存在的矛盾，其策略英明，慎重稳妥。

中央人民政府收回西藏“外交局”的非法外交权具有重要意义。从中央人民政府与西藏地方的关系上来说，中央人民政府收回西藏地方非法外交权，解决了国民党政府时期未解决的历史遗留问题，制止了反动分子企图分裂国家主权的非法行为，取缔了西藏“外交局”这一非法机构，缓解了中央人民政府与西藏地方之间的矛盾，是落实《十七条协议》中统一外事权的有力实践，是主权国家维护其外交主权完整性的合法举措，对改善中央人民政府与西藏地方政府的关系和加强国家主权具有重要意义。从后期与印度、尼泊尔的谈判上看，收回外交权力是谈判的前提，随后通过中印、中尼谈判，取消了印度、尼泊尔在西藏的特权。中央人民政府在西藏地方拥有完全主权，确保了国家主权的完整，为中国争取到了和平友好相处的国际环境，而且中国通过和平谈判的方式解决争端，也为和平解决国际争端提供了宝贵的历史经验和中国智慧。

中央人民政府成功收回西藏地方政府非法“外交权”，离不开毛泽东思想在西藏工作中的胜利发展。由于西藏情况复杂，不同于内地，因此在处理涉藏问题上，没有照搬内地“直接接收”的方式，而是以西藏的具体实际为依据，逐步稳妥地收回“外交权”，这是毛泽东实事求是思想在西藏的成功实践。在处理与涉藏相关的外交事务时，还增加了一项“统战”的工作，不仅运用于统战西藏地方政府上层人士，还通过协商和谈的方式将统战运用于解决国家间的争端，这是中共中央对统战方法的灵活运用，也是毛泽东思想在西藏及涉藏事务方面的成功实践的典例，这对以后处理外交与边界问题具有借鉴价值。