杨颍 徐莹 陈晓萌 金钊

摘 要：根据自身独特地理条件和资源，西宁将“无废农业”建设同乡村振兴和农村人居环境综合整治相结合，规避高原高寒缺氧劣势，充分利用自然资源禀赋，大力实施“绿色兴农”战略，积极构建生态环保现代产业体系，为促进经济社会绿色发展，打造城乡居民高品质生活创造了条件，也为“无废农业”在西北地区的推广和“无废城市”的高质量建设提供了“西宁经验”。

关键词：农业废弃物 资源化利用 高原城市 协同推进

随着我国“无废城市”理念不断深入，“无废农业”成为无废城市建设中的重要一环。目前，“无废农业”尚无明确定义，本文暂时将其看作以改善环境污染、构建循环经济、实现农业可持续发展为目标，推行主要农业废弃物全量清洁、资源化利用的农业模式。

中国作为农业大国之一，在国内农业生产规模化和产业化不断发展的同时，农业废弃物处理粗放、综合利用水平不高的问题也日益突出，成为影响农村环境治理和现代农业高质量发展的短板。因此，推进“无废农业”建设是贯彻中央有关“推进种养业废弃物资源化利用”等决策部署的具体行动，是促进城乡环境协同治理、建设美丽宜居乡村的关键环节，也是应对经济新常态、促投资稳增长的积极举措。

一、国外农业废弃物综合利用模式与经验

欧美日本等发达国家对农业废弃物的资源化利用和配套循环模式研究起步较早，农业废弃物资源化利用经验做法具有一定共性，对我国创建农业垃圾资源化利用模式、推动农业生产方式生态化转型具有一定借鉴意义：（1）从立法和政策层面加大廢弃物资源化利用的保障和支持;（2）构建成体系的农业废弃物转化利用的中长期发展规划;（3）从科技创新和产业结合层面推进废弃物再利用市场化进程;（4）积极推进新型职业农民培训，加大对家庭农场、合作社负责人等新型农业经营主体和农技工作者的培训力度。见表1：

二、我国的“无废农业”理念

随着“无废城市”理念在全世界的推行，截至2018年底，伦敦、纽约、巴黎、东京等23个城市联合发布“建立无废城市”宣言，宣布在2030年每个市民的垃圾产生量要减少50%，而垃圾分类率要提升至70%。其中，美国旧金山市、加拿大温哥华市、日本上胜町、阿联酋马斯达尔城、意大利卡潘诺里市、澳大利亚悉尼市、斯洛文尼亚卢布尔雅那市、新西兰奥克兰市等8个城市明确了技术路线和建设方案。

通过对上述8个城市的建设方案进行分析发现，发达国家是现阶段建立“无废城市”的主体，不同的政治愿景、管理体制、城市现状、废弃物管理体系等，决定了纳入“无废”的废弃物种类有所不同，然而共同点在于，这些城市都没有将农业废弃物纳入“无废”目标。

相较之下，我国《“无废城市”建设试点工作方案》明确了六项重点任务，其中之一便是“推行农业绿色生产，促进主要农业废弃物的全量利用”，可见其应用范围并不局限于建城区，而是包括城市行政管辖的全部地域，这是我国“无废城市”建设理念与国外的显著不同之处。

农村是农林畜牧业发展的主要承载地区，种植业和畜牧业构成了我国农业发展的主要经济支柱，也是有机固废的重要产生源。种植业产生的农作物秸秆和畜牧业产生的畜禽粪污及病死畜禽是我国农业面源污染的主要部分，也是我国有机固废处理行业在农村端的主要处理对象。由于农村存在地广人稀、垃圾分布分散等特征，实施类似于城市的集约式处理方式往往可行性较弱，生产资料与农业废弃物长期存在“自循环”等特点。随着我国对生态文明建设和人民生活品质重视程度的提升，农业农村污染防治建设提上日程，资金投入力度逐步加大。近年来中央一号文件屡次提及农村人居环境整治，并于2021年一号文件中明确提出健全农村生活垃圾收运处置体系，推进源头分类减量、资源化处理利用，建设一批有机废弃物综合处置利用设施，健全农村人居环境设施管护机制。城乡环境协同治理成为我国长期奉行的一体化治理理念，有效管理农业、工业和消费过程中产生的各类废弃物，在区域层面统筹考虑收集、贮存、利用处置问题，可以最大程度发挥协同增效作用。

由此可见，打造“无废农业”无疑是我国“无废城市”建设试点整体布局中的关键环节，也是各试点地区必须关注的重点之一。

三、西宁“无废农业”的主要做法

作为西北地区和省会唯一入选的试点城市，西宁以绿色发展样板城市为一个核心，引领驱动“无废城市”建设试点，协同推进工业、农业、生活三大领域示范模式，在“促进主要农业废弃物资源化利用”方面，着力在农业废弃物、畜禽粪污和秸秆多途径综合利用三个领域攻坚克难，打造高原高寒缺氧环境下的废弃物处置特色技术体系，持续推进固体废弃物源头减量和资源化利用，并在全市所辖行政区域深入推进，同时大力推动绿色高效农业高质量发展，打造生态环保现代产业体系，促进经济社会绿色发展，探索西部高海拔生态脆弱区可持续发展路径。

（一）加强组织领导，强化制度、市场、监管和技术保障

西宁市委市政府积极完善制度、市场、监管和技术体系建设，统筹协调、科学谋划全市“无废城市”建设工作。在设立“无废城市”建设试点工作领导小组和制定《西宁市“无废城市”建设试点工作方案》的基础上，设立农业领域专项工作组，立足创新、实用和可操作性，编制特色鲜明的农业板块实施方案，相继出台涉及畜禽粪污无害化处理和资源化利用、生态牧场发展、农膜使用管理及农药兽药包装废弃物回收处理等主要农业废弃物资源化利用的相关意见和规划，制定重点任务分工表，按要求、时序积极推进，构建起试点工作保障支撑体系。此外，西宁充分发挥试点工作联席会议制度、信息报送制度等工作推进机制优势，强化实施成效考核，加强联合执法和监督管理，统筹协调部门职责，研究解决难点问题。

在技术体系建设方面，西宁充分发挥项目在建设试点方面的支撑作用，梳理了一批“无废农业”建设试点项目清单，积极邀请国家级技术帮扶专家组全过程跟进和指导西宁市“无废农业”建设工作，根据专家意见和存在的问题逐条细化落实。在市场体系建设领域，西宁积极引入社会资本参与“无废农业”建设，建立多渠道、多元化的资金投入体系，统筹整合各类资金，并积极申请上级专项资金支持，保障西宁市“无废城市”建设试点工作顺利开展。同时加强监管体系建设，加大违法行为打击力度和信息公开。

（二）结合当地实际，协同推进农业与其他领域的无废建设和同期其他重点工程建设

西宁市严格贯彻落实新发展理念和习近平生态文明思想，以绿色发展样板城市作为核心引领，结合自身经济、社会发展状况和地理环境特点，协同联动、全面推进主要农业废弃物同工业固体废弃物、生活垃圾和建筑垃圾、危险废弃物等领域的“无废治理”，在工业、农业、生活等领域形成纵向闭合、横向耦合的共生关系，协同处置多源固废。

与此同时，当地还结合脱贫攻坚、乡村振兴和农村人居环境綜合整治工作，大力实施“绿色兴农”战略，推进“清洁田园”行动，积极构建生态环保现代产业体系，全面推动产业转型升级和提质增效，促进经济社会绿色发展，形成对全省经济的辐射、示范、带动和引领作用。

（三）创新形式，持续精准推进 “无废农业”宣传教育

西宁创新宣传方式，采用线上线下多种形式普及无废理念。深入推进“无废细胞”建设，开展“无废”理念进学校、进机关、进社区、进企业、进农村等“七进”活动，引导多元主体参与，通过市属各级各类新媒体平台、出租车顶灯“无废城市”建设试点工作标语、公交车、小区LED屏、电梯间电视微动漫等多种方式，提高覆盖率，增强效果，推动生产生活方式绿色化。通过强有力的宣传引导和“无废细胞”建设，促使全社会“无废”理念入脑入心入行，不断提高“无废农业”全民共建意识。同时通过环境管理宣传教育和信息公开等措施，有效化解了“邻避效应”，充分发挥了社会组织和公众的监督作用。

四、西宁“无废农业”的亮点及成效

作为青藏高原上唯一人口过百万、高寒高海拔生态脆弱区的典型城市，西宁市坚持用“小财政”守护“大生态”，打造高原高寒缺氧环境下的固体废弃物处置特色技术体系，坚持走绿色低碳循环发展之路，持续推进固体废弃物源头减量和资源化利用，促进经济社会绿色发展。目前，西宁已初步形成“一个核心引领驱动，三大领域打造示范，四项体系支撑保障，N个细胞全民共建”的“134N”“无废西宁”模式基本雏形，探索出了符合省情实际、顺应西宁发展的制度体系。

（一）开展主要农业废弃物全量利用，形成西宁“无废城市”建设亮点模式

在主要农业废弃物领域，西宁大力推动农业投入品减量化、生产清洁化、废弃物资源化、产业模式生态化，开展农业残膜、农兽药包装、畜禽粪污、农作物秸秆等主要废弃物全量利用。重点突破种养循环发展政策技术瓶颈，优化高寒缺氧区畜禽粪污和农作物秸秆等主要有机废弃物高效生物转化、循环利用技术及设备研发与应用，健全农用残膜和农药、兽药包装废弃物收运处置长效机制，创出了西宁特色，为西部高原城市在“无废农业”建设领域做出表率和领头示范作用，详见表2。生态环境部对西宁市探索推进的农业残膜废弃物回收利用、种养结合生态牧场闭环管理模式给予充分肯定和认可，将其列为西宁市“无废城市”建设试点的“亮点模式”。

（二）农作物秸秆和畜禽粪污等实现无害化处理，实现了技术和模式创新

西宁瞄准高原农作物秸秆收贮体系短板，挖掘农作物大循环利用的潜能，探索建立秸秆肥料化、饲料化、基料化、原料化、燃料化利用示范模式，秸秆综合利用率达85%以上。同时，培育壮大10余家农作物秸秆企业和农民专业合作社，基本实现农作物秸秆省内全量化循环利用。

建立“养殖—废弃物资源化—种植业”的良性循环利用生态牧场模式。对全市规模化畜禽养殖场（小区）畜禽粪污实施无害化处理和资源化利用，综合利用率达到75%以上。西宁市农业农村局探索散养户畜禽粪污集中处理和利用模式，开展农户防雨防渗养殖粪污临时收集堆放点建设。湟中区、大通回族土族自治县、湟源县均在有机肥加工企业的带动下，基本实现了畜禽粪污、农作物秸秆等农业生产废弃物区域内绿色循环。此外，湟源县大力推广高原生态牧场建设，推进粮饲统筹、种养结合、草畜联动，循环发展。

（三）农业面源污染治理成果显著，农村人居环境持续改善

西宁健全农业投入品监管体系，严格农业投入品生产和使用管理。加快推进化肥农药减量增效行动，2019年西宁全市实施化肥农药减量增效行动试点面积30万亩，投入专项资金16651.6万元，共发放有机肥6.87万吨，黄篮板53.54万张，叶面有机肥29.225吨，生物农药7.77吨，化肥农药用量同比分别减少20.5%、20.2%。2020年西宁市实施化肥农药减量增效行动63万亩，争取省级专项资金12096万元，落实市级配套资金400万元。 数据来源：《青海西宁市持续推进绿色有机农畜产品示范省建设》进一步减少了农村土壤污染，提升了耕地质量，农村人居环境持续改善。

同时，湟源县国家农业绿色发展先行区得到认定，当地实施整县制推进化肥农药减量增效，整县制推进畜禽养殖废弃物处理和综合利用，全县养殖业粪污资源化利用率、农田残膜回收率、农作物秸秆综合利用率分别达到90%、100%、90%，打造了农业绿色发展的“西宁模式”。

（四）绿色循环优质高效特色农业加快发展，有效带动农牧民增收

西宁着眼于促进农业提质增效和农民持续增收，通过实施化肥农药减量增效行动和建立“种养循环发展”模式，大力发展绿色循环优质高效特色农牧业。充分发挥青藏高原“超净区”的环境、资源、品牌优势，将其进一步转化为产业优势和竞争优势，现代生态农业得到长足发展，农业总产值连续13年增长5%以上。高原绿色有机品牌加快培育，大力发展高品质特色农畜产品，牛羊肉、青稞、枸杞、冷水鱼等高原特色优势品牌培育取得实质性进展，全市绿色农产品品牌达161个，农村电商、乡村生态游、观光农业等成为拉动农村经济的新业态。多种形式的现代农业产业蓬勃兴起，打造了大通边麻沟乡村旅游扶贫产业园、湟中区青海乡趣卡阳户外旅游度假景区以及湟源县三江一力草畜联动企业等一批可复制、可推广的绿色发展示范项目，汇丰景园田园综合体建成运营。绿水青山成为了群众的金山银山，有效缓解了保护与发展的矛盾，农牧民群众增收致富有了更可靠、更可持续的保障，实现了社会效益、环境效益和经济效益的统一。

（五）试点工作稳步推进，建设指标基本完成

截至2020年12月31日，西宁市“无废城市”建设试点进展情况显示，“四大体系”任务中“制度体系”确定的16项任务已完成13项，“技术体系”确定的9项任务完成7项，“市场体系”确定的8项任务完成7项，“监管体系”确定的10项任务全部完成，“项目工程”建设确定的26项试点任务已按计划完成了13项，其中已完成2020年任务的农业工程包括生态畜牧业试验区建设工程、化肥农药减量增效工程和农业废弃物资源化利用项目。 数据来源：生态环境部官网《西宁市“无废城市”建设试点“四大体系”任务完成情况》

五、建议

作为全国唯一的省会试点城市，西宁在主要农业废弃物资源化利用领域不断完善制度、技术、市场和监管保障，创新建设模式，根据自身独特的地理条件和资源，因地制宜制定试点方案成为“无废农业”取得成效的重要支撑，为推动西宁经济高质量发展，创造高品质生活，提高民众幸福感创造了条件，也为“无废农业”在西北地区的推广及高质量建设“无废城市”提供了“西宁经验”。

美国、日本、丹麦、德国等国家虽然未将主要农业废弃物归类为“无废城市”建设的内容之一，但这些国家在生态循环农业领域的发展方式和政策措施同西宁“无废农业”建设模式有不少相似之处。比如，都注重构建全域多源固废综合治理体系，协同推进农业与工业、生活等领域的“无废”治理，重视科技引领示范带动作用，注重农业面源污染防控等。不同之处在于，西方发达国家在主要农业废弃物领域起步较早，系统化建设能力强，实践经验丰富，技术较成熟。

当前，西宁“无废农业”发展和利用现状与未来“无废社会”所要求的市场发展需求及行业发展预期还存在一定差距，需要长期探索与实践，未来可从三个方面进一步提升：

一是主要农业废物市场运行模式仍需积极探索。利用社会资本参与“无废农业”的力度仍需加大，注重发挥市场引导作用，可出台更多鼓励政策和措施引进第三方进入农业废弃物资源化利用市场，继续探索采用第三方治理、政府和社会资本合作等模式，实现与社会资本风险共担、收益共享。通过经济效益提升反哺模式良性运行，保障长久运营。

二是科技引领示范带动作用有待进一步突破。由于试点工作时间紧任务重，技术建设经验还需提炼、总结，农业废弃物资源化利用囿于传统方式，技术和产品创新不够丰富，离国家要求“在城市固废领域创新管理理念和发展模式”还存在一定差距，仍需积极探索。未来要持续加大力度培育龙头企业，推动形成一批有规模、有技术、运作规范的骨干企业，下大功夫推进高寒地区农业废弃物资源化利用领域的技术创新和产品创新，以形成生态循环农业新格局。

三是无废农业理念宣传还需深入推进。加强惠农惠牧政策、农业投入品科学合理使用和农业废弃物回收利用等方面的宣传培训，形成全社会关心、关注绿色农业生产的氛围。同时，应针对绿色农业生产分产业、分区域举办现场会和培训班，总结推广农业废弃物回收利用的好经验和好做法。此外，还应拓宽宣传渠道，扩大宣传覆盖面，创新宣传内容和形式，积极宣传西宁市在“无废城市”创建过程中的亮点和典型、发挥生态产品品牌效益，提高廣大农牧民对“无废农业”的认知度和参与度，引导形成全市“无废”全社会共建局面，不断增强人民群众获得感。

下一步，西宁可结合国家指导帮扶意见和各领域现有工作进展，立足本地实际，借鉴发达国家生态循环农业成熟经验，统筹推进“无废农业”建设，确保按期完成“无废农业”建设重点领域试点任务，持续推进固体废弃物源头减量和资源化利用，全面推动产业转型升级和提质增效，走出一条发展循环高效生态农业的特色之路，促进经济社会绿色发展，形成更多可复制、可推广的“无废农业”西宁经验。

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[9] 李金惠，卓玥雯.“无废城市”理念助推可持续发展..http：//www.mee.gov.cn/home/ztbd/2020/wfcsjssdgz/wfcsxwbd/ylgd/201912/t20191203[BF]_[BFQ]745330.shtml，2019—12—03.

[10]西宁市“无废城市”建设试点亮点模式（截至2020年12月31日）.http：//www.mee.gov.cn/home/ztbd/2020/wfcsjssdgz/sdjz/ldms/202102/t20210208[BF]_[BFQ]820927.shtml，2021—02—08.

[11]西宁市“无废城市”建设试点“四大体系”任务完成情况. http：//www.mee.gov.cn/home/ztbd/2020/wfcsjssdgz/sdjz/sdtx/202102/t20210208[BF]_[BFQ]820939.shtml，2021—02—08.

[12] 谢国东，黄丽霞.《青海西宁市持续推进绿色有机农畜产品示范省建设》. http：//m.haiwainet.cn/middle/3544262/2020/0619/content[BF]_[BFQ]31817192[BF]_[BFQ]1.html，2021—06—19.

（杨颍、徐莹、陈晓萌、金钊，中国城市和小城镇改革发展中心）