国内外洁净煤激励政策研究

2021-11-27

中国科技纵横 2021年4期

（中国中煤能源集团有限公司，北京 100120）

煤炭作为我国主体能源，在为国民经济做出巨大贡献的同时，其利用过程也产生了一定污染。而洁净煤技术是减少污染、提高煤炭加工、燃烧、转换的主导技术之一。为了提高煤炭开发利用技术，减轻环境污染，实现可持续发展，洁净煤技术得到政府大力支持[1]。政府出台一系列政策激励企业等大力发展洁净煤技术，但目前并没有形成明确具体的政策体系，而美国、欧盟和澳大利亚等地政策执行有明确的法律、标准指导。因此，我们需要结合国情，分析国内外激励政策差异，提出有效的对策和建议。

1.国外激励政策

1.1 美国

（1）建立研究开发基金。美国洁净煤技术计划从1984―1993年，联邦政府对该计划资助18亿美元。电厂改进行动计划（PPII）政府投入9500万美元；洁净煤发电行动计划（CCPI）前两轮政府投入5.6亿美元，第三轮CCPI项目增加到14亿美元；未来电力计划（FutureGen），美国政府支持10.73亿美元；2009年5月，美国宣布对CCS项目支持34亿美元[2]。

（2）税收抵（减）免。CFB示范项目研发费用超过了预定水平（高于常规技术成本），按美国联邦纳税扣除率20%进行扣除。在推进IGCC示范过程中，对IGCC项目生产的“合成油品”实行减税3美元/桶优惠。

（3）环境税和碳税。美国政府制定环境税和碳税的目的是改变当前行为方式来防治污染、降低资源消耗。此外，通过税收为发展高效洁净燃煤发电等洁净煤技术提供资金。

（4）排污交易（SO2和NOx）。美国EPA研发出一些非常复杂的排污交易方案，目的是以最小的成本确保实现空气质量目标（如需要在1980年的基础上每年减排SO21000万吨）。通过排污交易方案，使排放源（而不是管理机构）能够决定以最少成本利用现有资源，遵守排放规定。排污交易制度使采用先进高效洁净燃煤发电技术企业通过减少排放而获得收益，从而进一步带动相应技术的进步和应用。

（5）奖金。对州和当地政府机构（例如市政电力公司）和一些非盈利性的电力合作商生产可再生能源电力实行奖励，即头10年每年可以获得每千瓦时1.5美分的奖励金。

（6）示范项目支持。美国Nucla 10万千瓦和Northside 30万千瓦CFB示范项目中，美国能源部投入资金（赠款），均占示范项目总投资的24%，逐渐实现30万千瓦以下CFB技术商业化。

（7）电力优先调度。美国还根据经济和环境价值，优先调度使用高效洁净燃煤发电技术的电厂电量，保证其收益。

1.2 欧盟

（1）建立研究开发基金。2004年，欧盟在其“第六框架计划”中，启动了Hypogen （Hydrogen and Power Generation）计划。该项目针对制氢、CCS和联合循环发电等关键技术，预算约13亿欧元。目前研究与技术开发计划进入第七个框架计划的实施阶段（2007―2013年），总经费为23.5亿欧元。欧盟2009年初从排放交易制度中拿出3亿欧元支持CCS，最近，欧盟又对CCS示范资助10.5亿欧元。

（2）优惠电价。意大利法律9/91和CIP6/92要求国家电力公司（ENEL）以“鼓励性电价”签订为期15～20年的照付不议购电合同（PPA）以支持利用炼油厂废料的三个IGCC项目：20年平均电价7.0美分/千瓦时（1995年价格水平），头8年电价为9美分/千瓦时，其余12年降低到5.7美分/千瓦时[3]。

（3）税收优惠。对投资于洁净煤技术项目的研发费用减税（许多OECD国家减免20%～25%税金）。

2.我国激励政策

2.1 研究开发资金

我国对于煤炭的清洁化利用的研究开发支持力度逐年增加。“十五”期间，国家863洁净煤技术主题研究经费13.4亿元，其中，国家投入3.2亿元。“十一五”期间863计划洁净煤技术方面的经费6亿元。“十二五”期间中央企业牵头或参与完成了16个国家重大科技专项中的15个；2018年中央企业获得98项国家科学技术奖励，占奖项总数的40.8%，经过多年实践，其中全国煤层气勘探开发投入已达800亿元以上。

2.2 投融资优惠政策

在一些区域或专属性政策中，涉及到有关投融资优惠政策，如提高中央财政性建设资金用于西部地区的比例；对投资大、建设期长的基础设施项目，可适当延长贷款期限；对列入“国家高技术产业发展计划”的项目，可以投资补助或贷款贴息方式给予必要国债投入。

2.3 税收优惠政策

近年来，政府通过税收优惠的形式，支持清洁能源和煤炭清洁化利用技术的开发与推广。财政部等多门决定对重大技术装备进口税收政策有关进行相关修订，联合发布《关于调整重大技术装备进口税收政策的通知》，对部分领域所需重大技术装备进口（部分关键零部件、原材料）税收进行调整，鼓励企业开展技术创新。财政部、国家税务总局还发布了《关于促进节能服务产业发展增值税、营业税和企业所得税政策问题的通知》（财税〔2010〕110号），通过企业所得税减免、暂免征收营业税和增值税等方式扶持节能服务公司实施合同能源管理项目。为了进一步推动资源综合利用工作，促进节能减排，经国务院批准，决定调整和完善部分资源综合利用产品的增值税政策。同时，为了规范对资源综合利用产品的认定管理，需对现行相关政策进行整合。

2.4 电价优惠政策

国家对于安装脱硫设施的电价，给予优惠政策。例如国家发展改革委、环境保护部关于印发《燃煤电机组环保电价及环保实施运行监管办法的通知》（发改价格［2014］536号）及国家发展改革委、国家环保总局关于印发《燃煤发电机组脱硫电价及脱硫设施运行管理办法》发改价格［2007］1176号）的通知，安装脱硫设施后，其上网电量执行在现行上网电价基础上每千瓦时加价1.5分钱的脱硫加价政策；脱硫设施投运率在90%以上的，扣减停运时间所发电量的脱硫电价款，投运率在80%～90%的，扣减停运时间所发电量的脱硫电价款并处1倍罚款，投运率低于80%的，扣减停运时间所发电量的脱硫电价款并处5倍罚款。

2.5 示范项目优惠政策

《国家对洁净煤技术发电示范工程项目实行优惠政策》（计基础[2001]1370号）中规定，在示范工程建设中，国家将视可能，争取将全球环保基金和其他优惠贷款优先安排用于洁净煤燃烧技术项目，以降低项目的财务成本；对外引进技术的费用，原则上在制造企业生产的多台设备中摊销，降低示范工程的负担；对有关科研单位和制造企业引进技术的消化吸收工作，国家可以适当安排补助资金；项目投产发电后，由电网按电厂的可用率进行发电调度，最大限度地提高电厂的经济性；实行竞价上网时，有关方面应以发电排放对环境的影响作为发电厂之间公平竞争的基础，制定合理的发电排放折价标准，相对降低清洁电厂的成本，充分发挥洁净煤发电技术的优势；利用洁净煤技术的发电项目，上网电价参照电网内同时期建设的环保型燃煤电站上网电价执行。

2.6 国债资金支持

根据《产业结构调整指导目录（2019年征求意见稿）》鼓励类项目条件，依据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）、《中央预算内投资补助和贴息项目管理管理办法》（2016年国家发改委第45号令）等，煤炭气化及液化项目可以申请国家投资补助或贷款贴息，资金主要来源于预算内投资（包括长期建设国债资金），为国家无偿投入。

3.国内外政策措施比较

国外政策执行以法规、标准为主，我国一些政策的执行以行政手段为主。国外法律和相关标准既有宏观性论述，又有具体政策规定，明确具体、界限清楚、要求严格，并严格以此为约束来执行。国外发达国家环境执法较为严格，对于超标排放和违反法规的，实施严格的处罚。我国的法律法规总体完备，在政策的执行上以行政手段与执法相结合。如既要在“大气污染防治法”明确规定了电厂SO2控制的法定要求，同时执行过程还要签订责任书，以行政措施进一步保障实现。