李新刚

（中共淄博市委党校 山东 淄博 255033）

多元化纠纷解决机制是由多种具有不同特定特点和功能的诉求渠道和矛盾纠纷解决方式相互协调和补充，共同形成的满足多样性矛盾纠纷解决的统一系统。多元化纠纷解决机制，既是我国法治建设的重要内容，又是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。应通过多元化纠纷解决机制化解矛盾纠纷，避免靠一个部门“单打独斗”。要充分整合资源，既依法服人，也以情动人，使矛盾纠纷高效率、低成本地得到有效解决。因此，结合基层化解纠纷的实践，积极探索新形势下多元化纠纷解决的新模式，进一步完善多元化矛盾纠纷解决机制至关重要。

一、多元化纠纷解决机制的内涵和方式

多元化纠纷解决机制，是由诉讼和各种非诉讼方式共同构成的矛盾纠纷解决体系，目的是合理配置社会资源，实现各类矛盾纠纷解决方式的衔接互动，为当事人提供便捷和适宜的矛盾纠纷解决途径。鼓励和引导当事人优先选择成本较低、效率较高、对抗性较弱、利于修复关系的非诉讼方式解决矛盾纠纷。

当前，化解矛盾纠纷的方式主要有六种。第一，协商和解。第二，人民调解、行业调解、商事调解，以及其他具有调解职能的组织和个人调解。第三，行政调解、行政指导、行政裁决、行政复议，以及行政机关处理纠纷的其他方式。第四，仲裁。第五，诉讼。第六，法律、行政法规规定或者当事人认可的其他方式。相对于仲裁和诉讼，调解具有方便、灵活、快捷、有效的特点。因此，把调解作为多元化矛盾纠纷解决机制的主要方式。

构建多元化矛盾纠纷解决机制，重在整合资源、部门联动。按照“实际实用实效”的思路，坚持“不改变原体制、不增加新编制、适当增加工作经费”的原则，推动构建多元化矛盾纠纷解决机制。横向整合法院、检察院、公安、信访、司法行政、人社、民政、法制等部门力量，纵向健全区、镇、村、基础网格四级矛盾纠纷调解组织，把多元化矛盾纠纷解决机制作为网格化管理服务的深化和延伸，实现资源共享、协调联动，多渠道解决群众诉求。

二、淄博市淄川区构建多元化纠纷解决机制的基本情况

1.建立以调解为主导方式的多元化纠纷解决组织体系

在传统调解的基础上，赋予了新的内涵，明确了调解工作的组织机构、人员配备、工作机制、经费保障、考核奖惩等，健全调解工作组织体系。一是健全调解组织机构。重点抓好镇办、村居、行业三类调解组织建设。在镇办层面，建立由党（工）委副书记兼任主任的镇办人民调解委员会，依托综治办、群工站、司法所建立镇调解中心，配备2名以上专兼职调解员，负责指导辖区内调解工作，协调处理纠纷。在村居层面，按照有调解人员、有调解场所、有工作标识、有工作制度、有调解案例的“五有”标准，在全区村居全部建立了调解组织。对人数较多、情况复杂的村居（社区），依托基础网格设立人民调解小组开展调解工作。在行业调解层面，按照“归口调处”的原则，在矛盾纠纷相对集中的医疗纠纷、交通事故、劳动争议、消费者权益保护等领域建立了行业调解组织。进一步强化行政调解工作，明确专门科室和人员受理纠纷，组织协调本部门的行政调解工作，积极参与全区“大调解”工作，实现与人民调解和司法调解的有效衔接。

2.建立多元化纠纷解决工作协调机制

在健全调解工作组织体系的基础上，研究制定了《关于全面推进多元化矛盾纠纷解决机制建设的意见》等文件，建立健全工作协调和联动机制，在区镇村三级推行公开听证等方法，各类矛盾纠纷得到了合理疏导分流和及时有效解决。在区级，由区委政法委作为牵头部门，负责全区多元化矛盾纠纷解决机制的总体协调调度，建立工作月例会、周通报制度，定期研究解决工作中存在的问题。在镇办，召集法庭、检察室、派出所、群工站、司法所等相关单位，建立工作联席会议制度。结合人大“双联”活动，以非公务人员的党代表、人大代表和政协委员为核心，组建代表委员调解团，代表委员调解团作为中立第三方的身份，遵循自愿平等、合法合理、诚实信用、及时便民的原则，对党委政府委托的信访事项、群众反映的诉求，以及群众对相关部门做出的处理意见不服等事项进行调解，利用“两代表一委员”的影响力调解疑难案件。在村居，由村干部或包村干部负责组织简易听证会，根据需要邀请村民代表、党员代表、村居调解员参加，对群众反映的问题进行陈述、举证、辩论，就地及时化解矛盾纠纷。

3.建立多元化纠纷解决诉调衔接机制

积极开展“诉讼与非诉讼相衔接解决矛盾纠纷工作”，在区法院诉讼服务中心选派3名特邀人民调解员入驻，在全区5个基层法庭各选派2名特邀人民调解员入驻，对起诉到法院的各类矛盾纠纷，在立案前先行引导当事人选择人民调解、行政调解等方式，实现矛盾纠纷分流化解，努力把矛盾纠纷化解在诉讼之前。对在委托期限内不能调解的案件，法院立案受理后，继续将调解工作贯穿案件审理的始终，尽量做到案结事了。

加强与检察机关的衔接，区检察院、基层派驻检察室与区镇调解组织密切衔接，在办理轻微刑事案件、民事行政检察案件、国家赔偿检察案件过程中，经当事人同意，由区镇指派特派调解员调解，也可以邀请相关调解组织调解，共同促进当事人达成和解。对达成刑事和解、社会关系得到修复的轻微刑事案件，依法予以从轻从宽处理，对符合条件的案件予以不捕不诉处理，从而极大地节约了司法成本，减少了社会对抗。

4.强化多元化纠纷解决机制的保障

一是加强组织领导。成立由区委区政府主要领导任组长的全区多元化纠纷解决机制建设领导小组，各镇办、各相关部门也成立了相应机构，负责本辖区、本部门多元化矛盾纠纷解决机制的建设、运行、督查、考核工作。二是加强经费保障。区镇分别按辖区总人口人均2元、1元的标准预算调解工作经费，并列入区镇财政预算。同时，采用政府买服务的方式，对基层人民调解员调解的案件实行“以案定补”（国家公职人员除外），对特邀人民调解员给予补贴。三是严格考核奖惩。把多元化矛盾纠纷解决机制建设作为区委区政府重大工作部署，纳入年度全区科学发展综合考核内容，占比10分。同时，将多元化纠纷化解工作列入全区行政执法检察监督体系，对不作为乱作为等问题进行严肃追责。

三、完善多元化纠纷解决机制的对策建议

1.加强矛盾纠纷动态化排查

开展拉网式、地毯式排查，充分发挥基层网格“底座”作用，组织网格员、社区工作者、平安志愿者、群防群治队伍等多方力量走访排查，做到小矛盾小纠纷和苗头性隐患早发现、早解决。坚持全面排查，坚持条块结合、全面覆盖，全方位、无死角、无遗漏。坚持动态排查，集中排查。坚持重点排查，突出重点问题、重点领域、重点群体。对排查出的矛盾纠纷要及时梳理归类，逐项登记，建立台账，逐级上报；对一些苗头性、倾向性问题要提前介入，有针对性地提出化解措施，妥善处置，及时化解。将社会稳定风险评估工作作为重大决策的前置程序，规范评估程序，细化评估范围，防控廉政风险，推动重大决策社会稳定风险评估工作专业化、科学化，从源头上预防和化解社会矛盾，维护社会稳定。

2.完善工作联动机制

由区委政法委牵头，建立各类调解组织与公安、群工、信访等部门，以及工会、妇联、工商联等社会团体的联动机制。加强与公安部门的衔接，采用调解的方式处理这些纠纷，可有效缓解公安部门警力不足的矛盾。在公安派出所设立了人民调解室，负责矛盾纠纷的调解。在具体工作中，派出所加强与镇办调解中心的互动，对民间纠纷、治安案件或可以调解的轻微刑事案件，经双方当事人同意，可以移交或委托人民调解组织调解。

要加强与群工信访部门的衔接，对到区以上信访案件，由群工信访部门牵头，召集涉及镇办、部门安排调解员进行调解。加强与人社、住建、环保、国土等相关部门的衔接。对征地拆迁、环境污染、公共安全、劳动争议等纠纷，相关部门依照职权主动进行调解。加强与社会团体和行业协会的衔接。对劳资纠纷、婚姻家庭等矛盾纠纷，工会、团委、妇联、工商联等社会团体积极介入，动员社会力量共同做好调解工作。积极引导社会组织参与调解，发挥第三方调解作用，鼓励各类行业协会设立调解组织，调解会员之间的纠纷。

3.推进矛盾纠纷化解的智能化

人工智能在多元化纠纷解决中的作用日益明显，以大数据为智能应用前提，大量采集纠纷案件数据，通过强大的运算能力对于案件进行预测分析，生成理性化程序运作所需的各类材料，有效提高数据应用水平。通过增强智能化管理手段，促进矛盾纠纷的受理到化解全过程的数据全覆盖，提高纠纷化解的可预见性，促进纠纷的有效解决和处理标准和结果的统一。多元化纠纷解决的智能化，需要党委、政府、司法机关、社区、村居共同以互联网为基础搭建全方位、立体化、开放化、模块化、一体化的在线纠纷解决平台，实现调解资源跨区域跨领域共建共享，促进各类纠纷解决机制跨界融合，提高社会治理的有效性。[1]因此，有必要在全国范围内研发推广“矛盾纠纷解决一体化智能平台”，推动在线调解、在线仲裁、智慧法院以及企业ODR平台的相互衔接，实现纠纷解决体系智能化集成。[2]

4.创新调解工作机制，充实优化调解员队伍

推广实行“三三制”调解法，即：对村居出现的矛盾纠纷，基础网格调解员及时主动调解，在双方当事人同意的前提下，在规定时限内调解三次无效的，上交村调委会；村调委会调解三次仍不能化解的，上交镇调委会。镇调委会会同相关部门进行调解，争取矛盾纠纷不出镇，对经镇调委会调解三次仍不能达成协议的疑难纠纷，应当终止调解，告知当事人可以依法通过仲裁、行政、司法等途径解决纷争。整合法律服务资源，发挥律师、公证员、基层法律服务工作者、法律援助工作者的专业优势，参与矛盾纠纷调处，提供专业的法律意见。加强调解协议的效力衔接，对人民调解组织调解达成的协议，双方当事人认为有必要的，调解成功后30日内，可以向法院申请司法确认。法院裁定调解协议生效后，一方当事人不履行的，对方当事人可以向法院申请执行。

大力充实优化调解员队伍。重点从网格管理员、退休干部（尤其是退休的法官、检察官、警察）、律师、法律工作者及领导职务转非领导岗位人员中选任调解员。其中，村居重点从有热心、威信高、群众基础好的人员中选拔调解员，村居调解员与网格管理员、信访联络员等相结合。建立调解员选任和业务培训制度，加强对调解员的业务技能培训，不断提高业务能力和调解技巧。建立全区调解员“数据库”，向全社会公开，方便群众自主选择调解员。

5.适时推进律师调解市场化

西方发达国家大量的矛盾纠纷依靠律师调解、仲裁、公证等第三方市场解决。特别是律师调解，不仅灵活、便捷，而且由于律师具备一定的法律专业素质，调解案件的专业性更强，更易于解决矛盾纠纷，也容易获得纠纷双方当事人的信任。正是由于律师调解所具有的上述优势，使得律师作为中立第三方参与调解制度，已成为西方替代性纠纷解决机制的重要环节而得到社会的广泛认同。[3]但是，我国的律师执业范围，与纠纷调解相关的律师服务没有完全放开，在部分地区尝试律师调解主要是由政府或者法院来主导。比如杭州市法院委托律师调解中心的律师调解模式，律师不能收费，只能由政府适当补贴。对于案情复杂的纠纷案件，特别是企业经济交易的矛盾纠纷，律师必须耗费大量精力来处理和化解，但是政府补贴较低，难以调动律师较高的积极性参与纠纷调解，律师调解的有效作用就难以充分发挥。[4]

根据国外的律师调解实践，律师调解的收费应当按照纠纷不同区别对待，属于公益性质的，主要由政府进行补贴；其他大量的矛盾纠纷，应当推行市场化收费。当然，政府也可以通过购买服务的形式把部分纠纷交由律师调解来解决。从律师调解的机制构建来看，律师可以在人民法院、政府主导设立的调解中心或者社区服务中心等参与纠纷调解，使律师调解覆盖诉讼内外的全过程。同时，也可以建立专门的律师调解机构。律师参与多元化纠纷解决，扩大了律师调解的执业空间，也大大拓宽了纠纷化解的渠道，增强了纠纷解决的便利化和专业化。

三、结语

作为国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，多元化纠纷解决机制是一项基础性、长期性改革工作，要着力从源头上预防化解矛盾纠纷，让大量矛盾纠纷化于未发、止于未诉；要充分发挥党的政治优势，主动融入党委领导的社会治理体制；要贯彻群众路线，努力争取各方面支持；要从实际出发，把各有关部门的职能作用充分发挥出来，把基层的力量资源有效整合起来，有效化解各种矛盾纠纷，促进社会安定和谐。