熊 宇

（四川师范大学法学院，四川 成都 610066）

《中央全面依法治国委员会关于印发<行政复议体制改革方案>的通知》（中法委发〔2020〕5号）提出，“探索建立政府主导，相关政府部门、专家学者参与的行政复议咨询委员会，为重大、疑难、复杂的案件提供咨询意见”。建立健全行政复议咨询委员会工作机制，将其作为行政复议体制改革的一项重要配套措施，能够在办理重大、疑难、复杂行政复议案件以及研究重要行政复议问题中发挥“智囊”功能，确保办理行政复议案件的专业性、中立性和准确度。相对于司法监督而言，行政复议的高效性和专业性更具有优势。行政复议咨询委员会就是为了推进行政复议固有优势的全面、深入、规范而创设机构，必然应当建立在公正性、专业性、权利性的法律价值基础上，方能支撑行政复议机制的顺利运行。

一、公正性是行政复议咨询委员会的基础法律价值

张文显先生认为：“法的价值具有双重性质。它一方面体现了作为主体的人与作为客体的法之间需要和满足的对应关系，即法律价值关系；另一方面它又体现出法所具有的，对主体有意义的、可以满足主体需要的功能和属性。［1］简言之，法的价值就是法律作为客体，对于作为主体的人和社会所具有的功能和属性。行政复议咨询委员会作为行政复议制度的有机组成部分，其作为客体对人的功能和属性是建立在行政复议制度基础之上的。行政复议机构是行政复议机关的内部工作机构，其独立性和公正性会受到一定约束。而行政复议咨询委员会的组成成员，政府机关的领导可以担任主任或者副主任，但是不能担任行政复议咨询委员会的委员。行政复议委员会的委员由非公职人员身份的律师、高校教授以及各种专业人士来担任，对于提交审查咨询的重大疑难案件，最终要由参与审查的委员，根据自己的专业素养和价值观，独立地作出审查、提出意见，最后通过投票的方式予以表决。委员们所作出的决定是基于自己独立的意志而作出的，具有中立性、独立性和公正性价值。而行政复议委员会中的常任委员和非常任委员都有投票权，在作出决策的时候，常任委员基于其具有的行政职务，对整个决定的做出起到主导作用，这使得行政复议的独立性和公正性不能够得到保障。而行政复议咨询委员会的组成就克服了这个缺陷，赋予行政复议咨询委员会独立性和公正性，从而使得整个行政复议制度具有了公正性的法律价值。

二、专业性是行政复议咨询委员会的内在法律价值

随着我国政府监管体系的日益完善，法律手段逐渐成为行政监管工作的主要方式，有关执法专业化的建设工作已经在各类行政职能部门中得到较为深刻的开展和推进。［2］现代社会已经从工业化革命发展到了信息技术革命，社会分工越来越细，行政管理的领域越来越宽，专业性越来越强。从行政立法到行政执法再到行政监督，很多领域都要依托专业性的管理技术，正如日本行政法学者南博方所言，各国行政立法越来越多，这是不可避免的现象。其原因在于：1.现代社会国家中的立法内容的复杂性、专业性和技术性；2.对应情况的变化，迅速地对相关规范加以改废的必要性；3.根据法律的一般性规定，无法采取适应地方性实际情况的适当措施；4.脱离政党支配，以采取客观、公正的措施的必要性。［3］在这种背景下，单靠司法监督已经远远不能够规范行政权力的运行，保护公民的合法权益。我国行政审判庭的法官都是法学科班毕业，具有较为完善的法学基础素养，但是几乎没有法官具有其他专业的素养和技能。这对于专业性强的争议，比如专利行政纠纷、商标行政纠纷、环境保护行政纠纷和食品药品监督管理行政纠纷等各个领域的行政争议案件，法官都不具备完整的专业技术水平，进而没法从根本上解决行政行为的事实性争议。为了弥补立法机关和司法机关专业素养的不足，西方国家独立管制机构不断兴起，行政立法已经成为一种常态。而行政复议制度作为一种行政内部监督机制，其生命力之一，就表现在行政复议机关具有较雄厚的专业性。

按照我国现在行政复议改革的规定，一级政府只能够设立一个统一的复议机关，主要就是由各级司法行政机关来承担复议职能，但司法行政机关的工作人员本来就是一般的公务员，也不见得具有雄厚的专业素养。因此，设置行政复议咨询委员会就是为了彰显行政复议的专业性，弥补复议机关人员专业技能之不足。在行政复议咨询委员会的组成人员里面，就应当涵盖各类行政执法行为所涉及的专业技术专家，广泛聘请科研院校的专家教授，利用其专业上的优势，对于行政复议中的疑难问题提出独立的、公正的、专业性强的建议。这样一来行政复议所具有的专业性的价值就能够真正地得到体现，其在解决实质性的行政争议中才能够发挥良好的作用。

三、权利性是行政复议咨询委员会的核心法律价值

党的十八届四中全会召开以后，依法治国进一步成为我国治国的基本方略。依法治国的核心就是依法行政，依法行政的主要路径就是规范行政权力的有序运行，促进行政机关合法合理地适用法律。依法行政的宗旨，一个是促进社会公共利益的不断发展，另外一个就是保障公民合法的人身自由和财产权利等各项权利。通常而言，没有绝对脱离于公民个人权利之外的公共利益，因此依法行政的最终目的还要保障公民的合法权利，这也成为依法行政的核心价值。我们建立行政复议制度的目的，就是在相对人认为自己的权利受到了违法行政行为的侵犯以后，请求行政复议机关运用其内部监督权，通过行政复议对行政机关的执法行为进行合法性和合理性审查。如果发现行政行为违反了法律的规定，无论是从实体上或者程序上都不满足合法要件，从而损害了相对人的利益，行政复议机关就应当通过撤销或者变更的方式来纠正违法的行政行为，从而达到保障相对人合法权益的目的。为此，行政复议咨询委员会的成立，就是为了进一步促进行政复议机关保障公民的合法权利，体现法治精神中的权利保障价值。

行政复议咨询委员会的权利保障功能，主要体现在其人员构成和运行机制上。行政复议咨询委员会的组成人员，除了包括政府的领导、工作人员、律师、高校和科研机构的专家学者以外，还可以包括本级人大代表和政协委员，或者本级人大和政协推荐的其他具有广泛民意基础的人员。尽管这些人大、政协委员不一定是法律或者其他专业的专家，但是他们具有广泛的民意基础，能够针对老百姓最关心的事项，以行政复议咨询委员会委员的身份予以表达。在提出咨询意见的时候，也更能够从相对人的角度提出自己的观点和建议，从而弥补行政机关和专家们民意代表性上的不足，把公民权利的保护真正的落到实处。另外就是通过行政复议咨询委员会的工作规则，来保障公民合法权利。美国学者斯图尔特认为，“行政法的功能不再是保障私人自主权，而是代之以提供一个政治过程，从而确保在行政程序中广大受影响的利益得到公平的代表”［4］因此，行政复议咨询委员会的工作机制，对公民提供的保障，不仅仅包括实体权利，也包括知情权和参政议政权利的保护。行政复议咨询委员会的工作机制中，咨询委员可以广泛地通过参与行政复议听证和行政复议调解等工作来履行职责。通过行政复议听证就可以兼听则明，了解执法机关的执法理由、依据和思路，同时通过相对人的陈述申辩，来了解相对人的具体情况。同时通过广泛参与行政复议的调解，采用比司法机关更为灵活的方式，对于具有调解基础的行政争议，在不违背依法行政的法治原则和保障相对人合法权益的基础之上，实质性地化解行政争议，从而对保障公民的合法权益，建立一个切实可行的解决路径，最终从根本上实现保障公民合法权利的法律价值。