汤炎

【摘要】由于多种原因，主要是受经济利益驱动，经营性用地土地使用条件调整较为普遍，随之产生补缴地价款的问题。2018年原国土资源部办公厅发布了《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》，对已出让土地补缴地价款做了详细的技术要求。结合相关项目的评估实践，笔者对此类项目的评估谈谈自己的看法。

【关键词】经营性用地；调整；补缴地价款

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021. 26.007

近年来经营性用地调整土地使用条件的现象较多，建设项目规划审批中，用地性质、容积率等规划控制指标的调整，潜藏着巨大的利益，直接影响开发建设的经济价值。为了防止国有资产流失，保障国家、开发商及相关当事人的合法权益，国家及地方政府相继出台相应政策，要求土地权利人土地使用条件调整获批后必须补缴地价款。本文试就土地使用条件调整的背景，以及评估的基本事项、技术路线和方法等方面进行初步探讨。

1、项目调整土地使用条件的背景

1.1 调整土地使用条件的原因

调整土地使用条件的原因多种多样，主要分为因政府或政府行为造成的土地使用条件调整、因工程技术造成的土地使用条件调整和因土地使用者申请获批引起土地使用条件调整三个方面。政府或政府行为造成的土地使用条件调整主要是因为城市更新，以提升城市整体形象和品位，调整或修编区域城市规划，因此需要调整区域内规划建筑用途、形态等；或者因城市基础设施、公益性公共设施或文化保护、水源保护等公共利益的需要须调整已出让土地的面积及具体规划指标。建造过程中规划技术标准等发生变化主要表现为两个方面：其一是因建造施工过程中的偏差引起竣工验收时规划技术指标有所调整，此类项目土地使用条件调整幅度一般较小，涉及的土地出让金额相对也较少，而规划技术指标的确定会经过自然资源和规划、建设等各部门的充分论证，只有个别地区才会因前期考虑不周全而致使实际建造时必须破坏规划指标。其二，由于房地产开发项目一般开发周期比较长，在开发过程中，可能出现地方规划管理部门调整指标的计算方式方法。因房地产市场的变化，受经济利益驱动，土地使用者在开发过程中申请土地使用条件调整。事实上，因受市场利益驱动，由土地使用者申请土地使用条件调整占土地使用条件调整项目的绝大部分，主要是因为一方面通过土地使用条件调整，如用地性质的局部调整和建筑容积率提高等，能使项目产品类型更受欢迎，土地使用者从同宗地获取的收益大幅提高，而目前土地使用条件调整审批制度尚不完善，土地使用条件调整的批准相对比较容易，而补缴的地价款仅仅是开发商通过土地使用条件调整所能取得增值额的一部分，另外开发商还可以通过土地使用条件调整延长开发周期，以期通过期间房价的上涨获得更多的开发收益。

1.2 调整土地使用条件的形式

土地使用条件调整的形式多种多样，主要为建筑容积率调整、土地用途调整等，具体包括以下几个方面：

（1）建筑容积率调整。建筑容积率是一个体现土地使用强度的规划指标，同样面积的土地，提高建筑容积率即可增加建筑面积，也就意味着开发商可以建设更多的房屋，赚取更丰厚的利润。对于一宗经营性用地，其容积率包括综合容积率，或列明各用途容积率。容积率调整形式也各不相同。建筑容积率的增加可能是单用途的单宗经营性用地建筑容积率增加，或者多用途的单宗经营性用地建筑容积率增加。单用途的单宗经营性用地建筑容积率增加相对比较简单，多用途的单宗经营性用地建筑容积率的增加有多种形式，不但涉及容积率的变化，还涉及到用地结构的变化。建筑容积率减少的情况较为少见，主要有两种情况，一是由于政府基础设施建设等客观因素影响，导致原批准的容积率不能实施，以及政府要求降低容积率。二是自行降低土地出让合同约定的容积率或原规划部门批准容积率。建筑容积率的减少可能引起项目物业类型的变化，比如由高层住宅变更为多层或低层住宅，是否需要补缴地价款，应根据新旧容积率规划条件下总地价的对比来确定。

（2）土地用途調整。除容积率调整外，土地用途调整或局部土地用途调整是土地使用条件调整的另一主要表现形式。我国实行土地用途管制制度，不同用途的土地价值不同，因此受利益驱动导致的土地用途调整也并不少见。

（3）土地面积调整。相对于容积率和土地用途调整来讲，土地面积的调整相对较少。土地面积调整分为土地面积的减少和土地面积的增加。如因公共利益的需要，如道路拓宽，地铁出入口，文物、水源保护等需要须收回已出让地块部分土地，会引起土地面积减小，从而引起土地使用条件调整；土地面积增加的情况比较罕见，但也有如居住区旁有一加油站，后因土地使用条件调整，将该加油站纳入该居住区引起的土地面积增加的情况。

（4）建筑密度调整

建筑密度是指建筑物的覆盖率，具体指项目用地范围内所有建筑的基底总面积与规划建设用地面积之比，它可以反映出一定用地范围内的空地率和建筑密集程度。建筑容积率不变的情况下，增加建筑密度的直接表现为降低建筑平均楼层，减少了绿化及道路等公共设施的比例。对于住宅用地，可能物业类型由高层住宅变更为多层住宅，多层住宅相对高层住宅有更高的售价和更低的建筑成本；对于商服用地，增加建筑密度意味着底层商服建筑面积的增加，而商服用地以底层楼面地价最高，因此，增加低层建筑面积获取的超额利润。

（5）其他规划条件调整

除了上述四个主要规划条件调整形式之外，还有其他多种调整方式，如：延长原批准的土地使用年限，绿地率的调整，地下空间利用标准的调整，建筑限高的调整，建筑物后退规划红线、退用地边界线的调整，各建筑配建停车位标准的调整，公共服务设施标准的调整，市政公用设施标准的调整，套型面积或比例的调整、商服布局的调整等。

（6）综合调整

在实际土地使用条件调整过程中，因规划指标均为相互制约，相互影响，故土地使用条件调整的形式通常是两种或者多种调整方式组合而成的多方面综合调整，如同时进行土地用途、容积率、土地面积、建筑密度、建筑限高的调整等，因视地块情况具体分析。

2、项目评估基本事项的确定

（1）估价期日的确定。依据《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》，“估价期日应以国土资源主管部门依法受理补缴地价申请时点为准”。

（2）土地面积的确定。通常规划部门出具的规划方案中项目用地面积与宗地图上记载土地面积有偏颇，在评估实践中，土地面积的认定通常按照勘测定界报告为准，土地面积有调整的，以自然资源和规划部门认定的土地面积为准。

（3）容积率即建筑面积的确定。土地使用条件调整前后规划指标即估价对象的设定均应有足够的依据，应严格按照合法原则和最高最佳利用原则设定。土地使用条件调整前，对已取得国有土地使用权，因历史等客观原因无规划局批准的建设用地规划条件，但土地出让合同中确定了用地性质、容积率、建筑密度、用地结构等指标的，以土地出让合同为准；土地出让合同中未确定用地性质、容积率、建筑密度、用地结构等指标的，以控制性详细规划为准；土地出让合同中未确定用地性质、容积率、建筑密度、用地结构等指标，该地块又没有控制性详细规划的，由规划主管部门提出具体意见，报人民政府审批。土地使用条件调整后估价对象的设定一般依据规划主管部门并经人民政府批准的规划条件为准。若开发项目已竣工验收，如实际开发总建筑面积小于规划主管部门批准总建筑面积，则估价对象建筑面积等指标依据规划主管部门批准设定；如实际开发总建筑面积大于规划主管部门批准总建筑面积，则开发商属于擅自再次提高容积率已成既成事实，则估价对象的设定应按照竣工验收开发条件设定。若土地使用条件调整后，开发项目尚未建成，而开发商实际拟开发总建筑面积大于规划局批准总建筑面积，则开发商属于擅自再次提高建筑容积率，改变规划条件。其规划方案需再次报批。因此，此情况下要征求自然资源和规划部门及开发商双方意见。其一，开发商改变开发方案，严格执行规划部门已批准规划方案，评估设定依据规划主管部门批准指标设定。其二，经规划部门同意，开发商按照实际拟开发方案报批其规划方案，并须获取规划主管部门批准，评估设定依据开发商实际开发条件设定。

（4）土地使用年期的设定

规划方案调整前原出让条件下土地使用年期按照其剩余年期设定，规划方案调整后土地出让年期设定时原则上不改变原出让合同约定的出让期限，具体土地使用年期的设定以自然资源和规划主管部门的意见为准。

3、评估技术路线的确定

3.1 调整容积率补缴地價。（1）调高容积率。调整容积率的，需补缴地价款等于楼面地价乘以新增建设面积，楼面地价按新容积率规划条件下估价期日的楼面地价确定。核定新增建筑面积，可以相关部门批准变更规划条件所新增的建筑面积为准，或竣工验收时实测的新增建筑面积为准。需要测算新容积率规划条件下的楼面地价和核定新增建筑面积，容积率调整前的地价不需要测算。（2）调低容积率。因调低容积率造成地价增值的，补缴地价款可按估价期日新旧容积率规划条件下总地价的差额确定。容积率调整前后的地价均需要测算。（3）容积率调整前后均低于1。容积率调整前后均低于1的，按容积率为1核算楼面地价。需要测算容积率为1时的楼面地价，并核定规划容积率调整所新增的建筑面积，容积率调整前的地价不需要测算。[1]

3.2 用途调整。调整用途的，需补缴地价款等于新、旧用途楼面地价之差乘以建筑面积。新、旧用途楼面地价均为评估期日的正常市场价格。用地结构调整的，分别核算各用途建筑面积变化带来的地价增减额，合并计算应补缴地价款。各用途的楼面地价按调整结构后确定。用途调整、容积率不变时，需要测算新、旧用途楼面地价，再将其差额乘以建筑面积。用地结构调整、容积率不变时，需测算调整后各用途的楼面地价，再乘以各用途增加或减少的建筑面积，最后求和。[1]

3.3 多项用地条件同时调整。多项用地条件同时调整的，应分别核算各项条件调整带来的地价增减额，合并计算应补缴地价款。用途与容积率同时调整的，需补缴地价款等于新用途楼面地价乘以新增建筑面积，加上新、旧用途楼面地价之差乘以原建筑总面积。新用途楼面地价按新容积率、新用途规划条件的正常市场楼面地价确定，旧用途楼面地价按原容积率规划条件的正常市场楼面地价确定。用途与容积率同时调整的，先测算容积率调整需补缴地价款，即测算调整后新用途的楼面地价，再乘以新增建筑面积；再测算用途调整需补缴地价款，即测算新、旧用途楼面地价之差乘以原建筑面积；最后相加得到需补缴的总地价款[1]。

3.4 因其他土地利用条件调整需补缴地价款的，参照上述技术思路评估。核定需补缴地价款时，不能以土地出让金、土地增值收益或土地纯收益代替[1]。

4、评估方法的选择

各种方法的适用性：

依据《城镇土地估价规程》（GB/T18508-2014）和《自然资源和规划部办公厅关于发布<国有建设用地使用权出让地价评估技术规范>的通知》（国土资厅发〔2018〕4号）要求，运用适当的评估方法，对同一估价对象选用两种以上的评估方法进行评估。评估方法必须采用收益还原法、市场比较法、剩余法之一，以及公示地价系数修正法或成本逼近法。

在改变规划条件补缴出让金类评估项目中，一般首选剩余法。剩余法不仅能客观合理地评估由于容积率调整引起的地价变化，对于建筑密度或者改变多项规划指标时，该方法也能正确反映出地价变化。

采用市场比较法评估补地价项目时现势性较强，且可分别选择与土地使用条件调整前后相似的交易案例，可信度高，在因容积率调整、用途调整补缴地价款类评估中比较实用、客观，但对于建筑高度、停车泊位、主要出入口、绿地比例、必须配置的公共设施和市政基础设施、建筑界限、开发期限等调整，则较难找到类似的交易案例，且上述因素的修正幅度也较难把握。

收益还原法只适用于有收益或潜在收益，出租现象比较活跃的地区，在变更规划补缴地价款类评估中运用的较少。但在特殊用地评估，如加油站用地等有不可分割销售限制的地块评估时，由于近期没有市场交易案例，则需用此方法进行评估。

采用公示地价系数修正法评估相对快捷方便，且估价依据充分，估价参数经有权部门确认，在当地土地市场不活跃的地方不失为一种很好的评估方法。但有些地方基准地价现时性较差，且不能很好的反映规划条件中的建筑密度、建筑高度、停车泊位、主要出入口、绿地比例、必须配置的公共设施和市政基础设施、建筑界限、开发期限等要素对地价的影响，故该种方法评估也存在一定的缺陷。由于出让技术规范要求成本逼近法和公示地价系数修正法必须选择一种，故公示地价系数修正法在经营性用地的评估中必须采用，可作为参考或补充。

总的来说，在已出让国有建设用地调整使用条件补缴地价款评估中，首选剩余法，辅以公示地价系数修正法进行评估。如果市场案例充足，可采用市场比较法和公示地价系数修正法进行评估。对于有不可分割销售等限制的特殊用地，可采用收益还原法和公示地价系数修正法进行评估。每个项目如果有确切的理由说明不能采用某一种方法，否则都应该测算地价，最终分析确定每种评估方法的估价结果所取的权重来最终确定地价。

结语：

土地使用条件的调整涉及政府、开发商等各方利益，且金额巨大，土地使用条件调整补缴地价款越来越受到政府相关部门的重视。估价机构和估价师应秉承独立、客观、公正的原则，针对各个项目、各种不同类型土地使用条件的改变，仔细调查分析项目调整的背景，依据充分的确定各基本事项，制定详细周密的技术方案和思路，为政府相关部门确定项目补缴地价款提供公平合理的价格参考依据。

参考文献：

[1]国土资源部办公厅.国土资源部办公厅关于印发《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》的通知[J].国土资源通讯，2018，（第6期）.

[2]刘爽，赵华甫，蔡颖.浅析调整容积率补缴土地出让金政策的实施[J].中国土地，2018，（第34期）.

[3]张亦佳.土地利用条件改变补地价评估的思考[J].时代金融，2019，（第34期）.

[4]李建川.补缴土地出让金的几个相关问题[J].中国土地，2021，（第1期）.