张晓敏， 邬娜， 吴佳， 封强， 傅泽强

国家环境保护生态工业重点实验室， 中国环境科学研究院

改革开放以来，我国经济发展取得了举世瞩目的成就，而由此引发的环境问题也同样不容忽视。为合理解决这一矛盾，中国政府从20世纪70年代开始制定了一系列的环境保护相关法律法规，并投入大量资金用于环境治理[1]。以政府调控手段引起社会注意，环境污染防治和生态保护成为人们日渐关心的热点话题，与之相关的环境规制问题更是成为学术界关注的重要议题之一。

环境规制本身是一个内涵与外延非常广泛的概念，涉及社会、经济、伦理道德等多个层面，是一个多维问题。学术界针对环境规制开展了一系列研究，然而，目前对于环境规制的研究主要以政府主导的环保政策为主，内涵较为单一；且多以实证检验为主，学术研究中环境规制表征指标的选取与测算方法的差异等因素导致学者和决策部门难以准确把握环境规制的现状，进而影响到对环境规制的深入研究以及区域发展政策的制定和评估。深入研究环境规制的内涵，不断寻找更为科学的测度方法是目前学术界在环境规制的研究中亟须解决且极具现实意义的一项工作。鉴于此，笔者对环境规制的内涵、表征及应用进行梳理和归纳，以期为制定更加科学合理、可行的环境规制政策工具提供依据。

1 环境规制的定义和内涵解析

1.1 环境规制定义

资源与环境经济学理论认为，资源是具有稀缺性的，而一方对环境资源的使用可能会对其他环境资源使用者产生负外部性，如排污企业的经济活动会给附近居民或其他企业带来损害，产生社会成本，导致环境资源使用效率低。20世纪初期，为了克服环境资源使用效率低的问题，政府、民众等各方纷纷采取多种措施，从而出现了环境规制雏形。

1980年，Dasgupta首次提出环境规制的概念，他认为环境规制只是政府政策的推拉效应，即政府为保证经济发展的同时兼顾生态环境而制定的政策与强制性手段，以减少污染物排放引起的外部不经济性[2]。80年代末，多种形式环保税出现，在原有手段基础上增加了经济刺激手段和市场机制政策[3]，此为环境规制定义的第一次修正；1996年Pargal提出非正式环境规制的定义，他认为当正式环境规制薄弱或缺乏时，社区通常会通过非正式规制的过程，利用与工厂谈判或协商等其他渠道促使当地工厂进行污染减排[4]，此为环境规制定义的第二次修正，在原有环境规制提出主体的基础上增加了非政府主体，体现了环境规制主导力量的多元化特征。21世纪初，我国学者开始关注环境规制问题，并对环境规制的定义进行了进一步补充完善，赵玉民等[3]在综合国内外现有研究以及环境规制手段后提出，环境规制是以环境保护为目的、个体或组织为对象、有形制度或无形意识为存在形式的一种约束性力量。

从上述分析可以看出，环境规制的定义主要涵盖了提出主体、规制手段和最终目的等要素，并随着认识和实践不断演化。

1.2 环境规制内涵

根据学术界关于环境规制的定义，环境规制的内涵可概括为以下3个方面。

(1) 环境规制的提出主体包括政府、企业或组织、公众三方。最初的环境规制内涵较为单一，是指政府利用“看得见的手”干预环境污染的产生与排放，包括政府禁令、环境标准、排放许可证等措施[5]；排污税、二氧化碳税等环保税的出现，使环境规制的内涵得以扩充，但是环境规制的提出主体仍然是政府部门。随着公众环保意识不断增强，环保组织的设立以及公众就环境问题的上访也渐渐成为环境规制在干预环境污染减排方面不可或缺的微观力量。从而环境规制提出主体扩展为政府、企业或组织、公众三方。

(2) 环境规制本质上是政府行为与其他约束性行为的总和。传统的环境规制是指政府政策措施[6]，本质上是一种政府行为，除环保法规标准外还包含政府的环保投资补贴与排污收费等经济激励手段。此时的环境规制尽管有法律框架和政府机构作为支撑，但对于细小环境问题的把控还不够[7]。在信息化、数字化和网络化的新时代，政府利用互联网、区块链等先进技术的环境信息服务平台来与公众进行互动[8]，接收公众对周围环境质量的反馈；同时，环保组织的壮大与其活动也在不断推动环保事业的发展，对污染排放主体的行为产生一定制约。非政府力量的约束更加贴近公众生活，是对政府力量的补充，环境规制本质随时间体现出其约束的逐步精细化。

(3) 环境规制的目的和作用是改善环境质量，最终落脚点是实现资源环境与经济社会的协调、可持续发展，满足公众对高质量生活环境的需求。20世纪以来，随着光化学烟雾事件等的一系列重大环境公害事件的发生，加强环境保护逐渐成为世界各国人民的共识，全球范围内环境保护意识显著提高，环境规制应运而生。环境规制的目的在于改善环境质量，加速转变经济增长方式，促进产业结构升级进程[8]，虽然环境规制的提出主体不同，出发点不同，但是最后的落脚点都是公众，是为了最终实现经济发展、生态文明、人民幸福三者的协同，环境规制的作用也体现在其经济效应、生态效应和社会效应上[9]。

2 环境规制的类别划分

由于研究视角不同，当前学术界在环境规制类别划分上存在一定的差异。根据国内外研究现状，对环境规制类型进行归纳总结，结果见表1。

表1 环境规制类型归纳Table 1 Summary of environmental regulation types

从环境规制的提出主体角度来看，环境规制分为正式环境规制和非正式环境规制[10-11]。这与Bowen等[12]提出的合规性环境规制与自愿性环境规制的概念非常相近。当国家或政府部门作为环境规制的提出主体时，对污染排放进行控制，为正式环境规制，如传统的命令控制方法以及污染税、排放权交易等；非正式环境规制是指社会团体、企业协会乃至个人作为环境规制的提出主体，通过抗议、谈判或者游说等方式影响企业污染排放行为。

从环境规制的存在形式来看，环境规制分为显性环境规制和隐性环境规制[3]。显性环境规制是指以环保为目标，以个人和组织为规制对象的各种有形的法律、规定、协议等，包括政府部门制定的法律法规与企业的相关环保协议等形式；隐性环境规制是指内在于个体的、无形的环保思想、环保观念、环保意识、环保态度和环保认知等。

按照环境规制作用时点，环境规制分为事先引导型环境规制和事后惩罚型环境规制[13]。将在企业污染排放行为之前对企业进行的规制称作事先引导型环境规制，如污染治理投资和地方性法规规章等；将地方政府相关部门在了解企业污染环境行为之后对污染企业进行的处罚手段归纳为事后惩罚型环境规制，如排污收费和环境行政处罚等。

根据规制具体工具的不同，环境规制分为命令控制型环境规制、治理投入型环境规制、经济激励型环境规制和公众参与型环境规制[8,14-15]。其中，命令控制型环境规制是指政府部门或者环保机构制定的环境保护方面的法律法规和政策，如排污限额、环境准入[16]等；治理投入型环境规制是指政府对企业的正向补贴性激励行为；经济激励型环境规制是指政府部门利用价格和费用等市场化手段，通过激励企业绿色技术创新来降低环境污染水平[17]；公众参与型环境规制主要指的是环保组织的活动以及政府有关部门与当地居民之间的互动行为[18]。

3 环境规制的表征方法

学术界对于环境规制强度的表征尚未达成共识，而指标的选取及测算将直接影响环境经济领域实证分析结果的可靠性，如何科学、有效地表征环境规制对于环境规制的相关研究显得尤为重要。环境规制表征方法大体可分为单一指标法和综合指标法。

以“环境规制”为主题检索词，在中国知网(CNKI)中进行检索，检索时间为2020年11月，检索结果按相关度降序的排序方法，抽取与检索词“环境规制”相关度较高的前80篇文献进行梳理，所抽取的文献发表时间为2013—2019年，被引次数大于37次，下载量大于1 095次。80篇文献中的7篇只是对环境规制进行定性分析，没有选取具体指标进行表征，故仅对剩余的73篇文献进行归纳整理分析。

3.1 单一指标法表征环境规制

单一指标法常用的指标有企业污染减排成本、污染物的排放量或减排量、环境污染治理投资、污染治理投资额、排污费和环保法规数量等[19-22](表2)。

表2 环境规制单一指标法指标类别Table 2 Index categories of single index method of environmental regulation

较多学者选择用单一指标来表征环境规制，在73篇文献中有48篇采用单一指标法对环境规制进行衡量，占比约66%。在采用单一指标法的文献中，有5篇涉及公众参与型环境规制，占比较小；有31%的文献是针对政府主导的环境规制进行的研究，侧重于排污费收入方面；42%的文献采用减排成本类指标表征环境规制，仅有13%的文献采用减排绩效类指标衡量，在减排成本和减排绩效方面，学者们对环境污染减排成本关注度较高。单一指标法中采用的各指标占比见图1。

图1 环境规制单一指标法采用的各指标占比Fig.1 Index proportion adopted in single index method of environmental regulation

3.2 综合指标法表征环境规制

综合性指标一般是经过一定的计算与标准化而得到的衡量环境规制强度的无量纲综合指数。在所有文献中，选择综合指数来表征环境规制的文献占比不到50%。在获取环境规制综合指数的过程中，学者们[23-26]一般采用权重法构建综合指数，且选取的单项指标侧重于用减排绩效类数据来衡量环境规制；少数文献[27-29]通过主成分分析等方法构建环境规制综合指标体系来表征环境规制，涵盖减排绩效、减排成本等多维角度。

权重法一般采用废水排放达标率、二氧化硫去除率、烟粉尘去除率和固体废物综合利用率等单项指标构建综合指数，侧重于用减排绩效衡量环境规制。在对每个指标标准化后，计算单项指标的调整系数，给不同指标赋予不同的权重，最后，通过各指标的标准化值和权重，计算用于衡量环境规制强度的综合指数。由于该方法是同类指标的综合化处理，故仅能从单方面衡量环境规制强度。

主成分分析法构建环境规制综合指标体系是对原来多项指标进行降维处理，把一些不相关的指标省去，在保证信息丢失最少原则下，根据特征值与总方差解释提取主成分指标，分析指标作用强度。运用类似方法的文献一般是从多方面选取数据，考虑多个影响环境规制的因素，将减排成本类指标、减排绩效类指标、政府行为类指标纳入评价体系，以体现指标的系统性和综合性，最终得到不同区域环境规制综合排名。

4 环境规制的应用

近年来，学术界在环境规制强度与污染物排放、经济增长、创新水平、产业结构等领域的研究开展得较多[30-33]，在环境规制与房价、就业等方面也有所涉及[34-35]。环境规制的研究与应用可以归纳为环境规制的社会环境效应和经济效应2个方面，二者分别对应的是污染避难所假说的验证和波特假说的验证。

4.1 污染避难所假说验证

关于环境规制的社会环境效应，学术界早期对其开展的理论与实证研究较多。污染避难所假说的雏形最初在1994年由Copeland等提出，其要旨是在开放经济条件下，由于发达国家通常实施相对严格的环境管理制度和执行较高的环境管制标准，导致发达国家污染产业生产成本上升，环境规制强度较低国家的厂商将获得明显的竞争优势，企业自身利益最大化的驱动以及自由贸易的结果将导致高污染产业不断地从发达国家迁移到发展中国家，后者便成为了前者的“避难所”。

放眼国内，自西部大开发、中部崛起战略实施以来，在国家产业政策和市场驱动下，我国东、中、西部地区之间的产业转移规模不断扩大。研究表明，东部沿海地区通过实施“腾笼换鸟”“退二进三”等政策措施，将大量资源和污染产业转移到中西部地区，生态环境质量趋于改善；而中西部地区凭借良好的自然资源禀赋和潜在市场优势，通过实施“筑巢引凤”措施承接了大量附加值较低的加工、制造、装配等产业，对经济增长起到了促进作用，同时出现污染避难所效应端倪[36-37]。我国东、中、西部环境规制强度、劳动力成本等方面差异十分明显，这也为污染产业在我国的区际转移提供了契机，导致了大量污染产业转向环境管理相对宽松的中西部地区，加大了中西部地区的资源环境承载压力。

上述现象最初是随着国家之间自由贸易和对外投资而产生的，国内外学者已经针对外商直接投资(FDI)、国际贸易与污染产业转移问题进行了大量实证检验研究[38-40]，环境规制与产业转移的关系成为学术界重点研究方向[41]，二者间相互关系的研究主要总结为以下2个方面[42]：1)环境规制能否引起产业转移。有学者认为，环境规制对区域产业转移并无显著影响[43]；另有学者认为，国家实施严格的环境规制引起企业重新进行策略选择，部分污染企业向规制强度较弱的地区转移。如List等[44]通过对欧洲13个国家的16个制造业的实证分析，得出污染密集型行业集中在希腊、比利时和其他环境法规标准较低的国家。也有学者认为，环境规制与产业转移的相互关系受区域及产业特征的影响[45]。2)环境规制推动产业转移的机制。企业生产成本视角认为，在多样化环境规制手段的背景下，应对环境规制的成本是影响企业迁移行为的重要因素，环境规制政策促使追求利润最大化的企业重新进行策略选择，进而导致产业转移现象出现[46]。新经济地理学视角认为作为产业集聚的离心力，环境规制强度的提高推动了产业转移出现[47]；软约束视角认为，随着人们环保意识的提高，非正式环境规制在环保中发挥的作用日益增强。

4.2 波特假说验证

环境规制能否诱导创新进而增强企业或国家的竞争力是创新领域的研究热点问题[48]。Porter等[49]在1995年指出，适当的环境规制可以促使企业进行更多的创新活动，而这些创新将提高企业的生产力，从而抵消遵循环境规制的成本。波特假说分为“强波特假说”和“弱波特假说”。“强波特假说”认为设计合理的环境规制所引致的创新足以完全补偿遵循成本，从而提升企业的生产率水平；“弱波特假说”认为环境规制会刺激环保创新，但并不确定环境规制与创新的综合作用使企业受益的方向与程度。

目前对该方面的研究初步形成3种不同的观点:1)环境规制有助于企业创新效率提升[50]。科学合理的环境规制政策能够刺激企业进行创新，产生创新补偿效应，弥补环境规制成本，进而达到环境治理和企业创新效率提升的双赢状态。2)环境规制降低企业创新效率[51]。环境规制不可避免加重了企业的治污成本负担，在生产技术不变的条件下，通过对生产性投资的挤出效应和生产工艺的被迫改变等降低了企业技术创新效率。3)环境规制对企业绩效的影响不确定。环境规制强度与技术创新呈U型关系[52]，随着环境规制强度由弱变强，影响效应由“抵消效应”转变为“补偿效应”[53]，只有环境规制强度跨越特定门槛值时，波特假说才能实现[54]。

5 结论与建议

(1) 通过对学术界有关环境规制的定义、内涵及应用进行梳理和总结，得出环境规制是为防治环境污染、改善环境质量，政府所实施的政策措施与社会组织、公众对污染排放主体的排污行为所产生的约束性影响的总和。在此定义中，之所以着重强调“约束性”，是因为随着公众环保意识的增强，公众行为已逐渐成为环境规制的重要力量，但有些行为是基于公民的道德观和责任感的呼吁，如个人对破坏环境的事主进行规劝等，类似这种没有上升到“约束性”层面的行为，不应包含在环境规制的范畴内。

(2) 在环境规制的表征方面，减排成本类指标的调查数据受企业主观性影响较大，从而影响到数据的准确性；目前学术界使用较多的综合性指标一般是采用多种污染物排放量或减排量指标聚合的，归根结底是属于减排绩效类指标。减排绩效类指标数据虽然可获得性较强，但是其变动与环境规制强度的相关性不强，也可能是由产业结构或者要素价格变动引致的；政府行为类的环境规制表征指标数据较为单一，连续性不强，年际变化较大，不易判断环境规制强度的年际变化趋势，且政府环境规制手段存在国别差别，在国际层面上的研究不易展开。

(3) 在环境规制的应用方面，运用综合指数法表征环境规制强度的文献一般集中在研究产业结构、空间分布等宏观层面；运用单一指标法的研究一般是在针对某一类行业企业的技术创新等较为微观的层面上展开。在综合指标的建立上，应该就所研究的具体问题而构建对应的综合指标，而不是一概而论地选择减排绩效综合指标。

环境规制主体的多样性、规制机制的复杂性以及监管目标的差异决定了环境规制的多样性及其影响的复杂性。即便是同一环境政策，在不同地区、不同行业的执行力度也存在差异。越来越多的学者已经开始尝试研究某一类环境规制所产生的具体影响，提出不同环境规制的改善方法，对环境规制进行细化分析处理，这更加要求学者们注重环境规制与其效果的因果性与关联性，因此，分类细化是环境规制相关研究的一大趋势。