王斯一， 白梓函， 吕连宏， 罗宏

中国环境科学研究院

生物质能是指通过光合作用将太阳能存储在化学键中的可再生有机物[1]，其正在逐渐成为世界能源格局中重要的组成部分。合理利用生物质能，对减少温室气体排放[1-4]、改善空气质量[5-6]以及提高农村综合生活水平[7-8]具有积极作用，也是我国在2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和的有力抓手。

近年来，我国对可再生能源关注程度与支持政策逐渐加强，而生物质发电起步较晚，现阶段商业盈利能力较弱，其发展与政策支持息息相关[9]。研究运用政策工具理论与方法开展生物质发电补贴政策评估与优化对策研究，集中讨论以下几个问题：1)政府针对于生物质发电补贴出台过哪些国家层面的补贴政策；2)这些生物质发电补贴政策由哪些部门出台或联合制定，是如何发展变化的；3)应按照怎样的框架和逻辑体系分析政策，根据该框架所出台系列政策是否具有合理性；4)未来政策应怎样优化，以促进生物质发电产业的持续健康发展。

1 研究方法与数据来源

1.1 政策工具理论及方法

政策工具一般可以理解为政府为达成某种目的或解决某种问题所实施的手段或办法。对于政策工具的分类，不同研究者有不同的方式：1)将政策工具分为供给层面、环境层面及需求层面3种类型[10]，此为最经典的分类方式；2)根据政策作用对象进行划分，包括政府维度、社会组织维度、企业维度和个人维度共4个层面[11]；3)根据政策工具实施层面进行划分，包括基本层、战略层和综合层[12]；4)根据政策强度进行划分，包括强制性、自愿性和混合性的政策工具[13]，该分类方式广泛应用于各领域政策分析研究中[14-16]。本研究聚焦于生物质发电领域的补贴政策，故而在进行政策工具分析时将主要采取基本政策工具供给层面、环境层面及需求层面的分类方法，以及按生物质发电产业链不同环节的分类方法[14]。

从基本政策工具角度分类，供给层面的政策工具为政府通过一定政策工具从基础设施、资金投入及公共服务等方面作用于产品或产业供给端。具体到生物质发电补贴领域，包括对生物质发电领域基础设施的补贴、对人才建设的补贴以及对科研院所和研发机构的补贴等。环境层面则可以理解为政府通过规划建议、法律法规、税收减免等工具作用于产业发展外部环境，从而间接对产业发展产生作用。在生物质发电领域，环境层面政策工具主要包括政府所出台的生物质发电价格及补贴整体规划、对生物质发电的税收减免补贴等。需求层面是指政府通过出口政策、采购等方式直接作用于产品及产业的需求。如政府对生物质发电技术、设备及产品的出口补贴等。

此外，从生产过程不同环节将生物质发电产业链分为五大环节：1)由科研院所和企业研发部门为主体的研发环节；2)由银行等金融机构、大型电力企业主导的投资推广环节；3)以电力企业和农民林户为主体的原料资源环节；4)以国家电网及各电力企业为主体的生产并网环节；5)以消费者为主体的消费环节。

1.2 样本选取及编码

由于各地生物质资源禀赋有所差异，地方政策不具有很强一致性和代表性，故而研究样本选取国家层面出台的相关政策，包括中共中央、国务院及其各部委所公布的生物质发电补贴政策。以2005年《中华人民共和国可再生能源法》颁布为起始，至2020年12月31日止，共收集生物质发电补贴政策34项，按照其发布时间及部门进行顺序编码，详见表1。在政策文件编码的基础上按照“部分编号-条款编号”进一步编码，并根据需求继续按“条款具体内容要点”进行第四位编码，最终形成研究样本。如2005年通过的《中华人民共和国可再生能源法》中第六章第24条中“国家财政设立可再生能源发展专项资金，用于支持以下活动：可再生能源开发利用的科学技术研究、标准制定和示范工程”编码为“1-6-24-1”。

表1 国家层面涉及生物质发电补贴政策统计Table 1 List of national policies on biomass power generation subsidy in China

2 生物质发电补贴政策述评

2.1 政策制定的基本情况

2005年通过的《中华人民共和国可再生能源法》第一次将可再生能源通过中央立法的形式引入大众视野。此后至2020年，各行政主体分别从不同侧重点出台了关于生物质发电补贴的正式文件共34份。

生物质发电补贴政策年度频数见图1。从图1可以看出，生物质发电补贴政策发展呈阶段式提升的特点：第一阶段为2005—2014年，每年新出台的补贴政策数量平均为1～2项，且呈从法律法规到规划、办法，从可再生能源到生物质能这种从整体领域到具体部分的逻辑进行政策部署。第二阶段为2015—2020年，每年出台的补贴政策数量多在4项以上，总量明显提升，除继续从可再生能源、非水可再生能源这些生物质能所属上位概念规定补贴方法外，还出台了细化的政策关注生物质发电本身；生物质发电所包括的秸秆能源化、垃圾焚烧发电和沼气及生物天然气等方面也逐渐为国家发展和改革委员会、财政部、农业农村部和国家能源局所重视，体现了相关政策的不断完善与细化。

图1 生物质发电补贴政策年度频数Fig.1 Annual frequency of biomass power generation subsidy policies in China

从发布政策的主导部门来看(表2)，制定生物质发电补贴发布政策较多的部门为国家发展和改革委员会(占所有参与生物质发电补贴政策制定部门总数的25%)，其次为财政部(20%)、国家能源局(16%)和农业农村部(14%)。对各部门发布补贴政策的协同情况进行计量，全国人民代表大会、国家电力监管委员会与国务院单独出台补贴政策的比例较高，前二者均为100%，后者为86%。生物质发电补贴涉及可持续能源战略、生态环境保护、生态文明建设、财政支撑和农业农村发展等诸多方面，需要多部门协同完成。

表2 中国生物质发电补贴政策制定部门及协同情况Table 2 Policy making departments of biomass power subsidy and their coordination situation in China

2.2 基本政策工具维度评估

将2005—2020年共63项生物质发电补贴政策条例按照环境型政策工具、供给型政策工具和需求型政策工具及其具体政策手段进行分类，结果见图2。从图2可以看出，生物质发电补贴政策工具大部分从环境角度发挥作用，占该领域所有补贴政策比例为79%；其次是供给型政策工具，占比为19%；最少的是需求型政策工具，占比为2%。在我国生物质发电产业尚未形成完备产业体系与市场的背景下，供给型政策工具不足，对产业技术研发资金支持、基础设施投资等产业生态的构建支持不足，环境型政策工具可能存在冗余情况。

图2 中国生物质发电补贴政策基于基本政策工具分类占比Fig.2 Proportion of biomass power subsidy policies based on basic policy tools classification in China

2.2.1环境型政策工具

环境型生物质发电补贴政策主要包括价格补贴、项目补贴、税收优惠、金融支持及目标规划5类。针对生物质发电的价格补贴政策最多，早在2006年出台的《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》就明确规定：补贴电价标准为0.25元/(kW·h)，并在发电项目运行满15年后取消补贴电价，同时2010年起新建项目补贴逐年退坡。2010年出台的《国家发展改革委关于完善农林生物质发电价格政策的通知》则规定，生物质发电的上网电价为0.75元/(kW·h)。2020年最新出台的《可再生能源电价附加补助资金管理办法》中规定：上网电价补助标准由电网企业收购价格、燃煤发电上网基准价格、适用增值税率计算决定；发电企业定额补助标准则由相关部门所规定的定额补助标准与适用增值税率所决定。而2020年《关于〈关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见〉有关事项的补充通知》中再次强调：生物质发电项目自并网起满15年不再享受中央财政补贴。2005—2020年生物质发电价格补贴具体标准如表3所示。

表3 2005—2020年生物质发电价格补贴具体标准Table 3 Subsidy standards for biomass power price from 2005 to 2020

我国在实施价格补贴的同时，也在试图通过逐步弱化补贴力度来推动生物质发电的市场化进程，促进其技术进步。另一方面，价格补贴的标准由规定固定的价格补贴标准调整为根据浮动的电网企业收购价格、燃煤发电上网基准价格和部门预算补助进行计算获得，能够更加灵活地设定适用于当时阶段的补贴标准，促进经过补贴后的生物质发电价格更加符合电力市场价格整体情况，促进生物质发电接轨常规的电力市场。但由于生物质发电产业对于政策依赖性较强，具有较大的政策敏感性，也应将其价格波动控制在一定范围内，避免因政策和价格的大幅波动导致企业预期不稳定、不乐观。

2.2.2供给型政策工具

供给型生物质发电补贴政策主要包括对生产设备的补贴、对基础设施建设的资金支持和科技信息(技术研究、信息公开及信息系统建设)3方面，其中对生产设备的补贴占比最高，科技信息次之。最早有关生物质发电的生产设备补贴的条文出现在2005年通过的《中华人民共和国可再生能源法》，其中规定国家应设立可再生能源发展的专项基金，该基金的用途就包括推动可再生能源开发利用设备进行本地化生产。此后在2015年出台的《中华人民共和国大气污染防治法》(第二次修订)，2017年通过的《全国农村沼气发展“十三五”规划》《关于促进生物质能供热发展的指导意见》《国务院办公厅关于加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用的意见》，以及2020年通过的《关于做好2020年畜禽粪污资源化利用工作的通知》中均有涉及。可见，对于供给层面生产设备补贴政策逐渐受到重视，有利于在我国生物质发电产业尚未发展成熟、缺少发展活力的情况下促进产业供给增长。同时，基础设施建设的补贴与投入也是从供给端促进形成产业生态所不可或缺的国家支持政策。

2.2.3需求型政策工具

需求型生物质发电补贴政策应用较少，唯一涉及该层面的是2007年出台的《农业生物质能产业发展规划(2007—2015年)》中“研究制定支持农业生物质能发展的配套法规和政策措施，出台用户补助等经济激励政策”。事实上，在生物质发电补贴政策所出台和使用的需求型政策工具较少，与该产业自身特点相符合，我国普通电力消费者并无直接购电选择权，而是由电网及电力公司作为消费者的“代理人”或“中介”，向电厂购电，因此对普通消费者而言并无生物质电力消费动力。

2.3 补贴政策的产业链维度评估

结合生物质发电产业自身生产特点，按照研发、投资推广、原料资源、生产并网和消费共5个产业链环节对补贴政策条例进行分类并评估，结果见表4。从表4可以看出，分布在研发与消费2个环节的生物质发电补贴政策较少，分布在投资推广与原料资源的较多，分布在生产并网环节的补贴政策占据了所有政策的50%以上。基于我国生物质发电发展现状，应加大对于研发环节补贴的政策支持力度，通过对生物质开发利用技术研发的补贴促进产业技术发展。同时，在生产并网环节的补贴政策应适当整合，增加其可实施性。如在2012年出台的《可再生能源电价附加补助资金管理暂行办法》中规定“可再生能源发电项目上网电量的补助标准，根据可再生能源上网电价、脱硫燃煤机组标杆电价等因素确定”，只给出了其补助标准大致与哪些因素相关，并没有给出所有决定因素、确切的计算方式或准确的补贴数额。2020年新出台的《可再生能源电价附加补助资金管理办法》等相关文件则给出了明确的补助标准，更加具有可执行性与有效性。

表4 生物质发电补贴政策产业链分布情况Table 4 Industry chain distribution of biomass power subsidy policies

图3展示了2005—2020年生物质发电补贴政策的产业链分布累计变化情况。从图3可以看出：1)研发环节的补贴政策主要集中在2005—2010年，近年来技术研发方面的补贴政策反而有所减少。2)投资推广与原料资源2个环节补贴政策数量的时间分布较为稳定，并有逐渐增长的趋势。前者体现了政府对可再生能源发展基金和大型机械等固定资产投资的重视，后者体现了对秸秆资源化、沼气和生物天然气等具体领域的进一步细分规划。3)生产并网环节的补贴政策在2016年以后有较大增长，在2020年更是爆发式增长至11项之多，但数量的增长并不意味着补贴力度加大。在《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》中明确规定“在年度补贴资金总额确定的情况下，进一步完善非水可再生能源发电项目的市场化配置机制，通过市场竞争的方式优先选择补贴强度低、退坡幅度大、技术水平高的项目”，引入市场竞争机制确实有助于增强产业竞争活力、筛选留存符合市场发展趋势的企业，但在我国生物质发电产业尚未发展成熟之际，还是需要在政策实施时切实把握好筛选标准及补贴留存企业数量。《关于〈关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见〉有关事项的补充通知》则规定“生物质发电项目，包括农林生物质发电、垃圾焚烧发电和沼气发电项目，全生命周期合理利用小时数为 82 500 小时”，超出后不再享受补贴，并规定“生物质发电项目自并网之日起满15年后，无论项目是否达到全生命周期补贴电量，不再享受中央财政补贴资金”。意味着在相关技术发展、市场生态逐步完善的情况下，企业需要合理分配每年发电运行小时数才能获取最大利润。但是这会导致若按照平均分配全生命周期时，每年仅可获得 5 500 h补贴发电时间，会限制部分企业的产能，对发电企业获得盈利、达到规模经济以及对生物质发电产业整体发展起到抑制作用。

图3 2005—2020年生物质发电补贴政策产业链分布累计变化Fig.3 Industry chain distribution cumulative changes about biomass power subsidy policies from 2005 to 2020

3 存在问题及建议

3.1 存在问题

3.1.1研发环节补贴政策欠缺

从基本政策工具的角度来说，中国生物质发电补贴政策中在供给角度的科技研发补贴政策近年来受到了忽略；从产业链分布的角度分析结果来看，初始研发环节的补贴政策力度还有待加强。自2005年开始只在少数年份出台过至多1项相关政策，近5年来更是完全没有出台该类政策。

生物质燃料较为松散[17]、热值较低，如果按照传统生物质发电方式进行直接燃烧发电，其能源利用率极低，污染排放量却极大，故而迫切需要发展现代生物质发电技术以提升效率、降低污染。目前直燃发电技术、纤维素乙醇技术等核心技术有所欠缺[18]；燃烧装置沉淀结渣技术、防腐技术、气化发电技术和混烧发电技术等亟待突破[19]；生物质热电联产技术在热电联产电厂入网线路回路数的确定、电网现有资源的匹配等方面尚存难点[20-21]；生物质和碳捕集与封存技术(BECCS)涉及的碳捕获与封存均缺少商业运营能力[22]。加之科技研发领域补贴政策的缺位并未起到充分助力作用。这些都是导致中国生物质发电原料利用效率低、成本居高不下、环境效益不能充分体现的主要原因。

3.1.2原料供应、基础设施补贴政策不足

从基本政策工具的分析来说，供给角度的基础设施建设政策工具数量占比约3%；根据产业链环节分布与分析，投资推广与原料资源中间环节的补贴政策总数虽呈上涨趋势，但相较于生产并网环节的政策数量来说仍存在欠缺。政策在产业链中分布不够均衡，制约了企业甚至整个产业的发展。

在原料供应方面，中国广袤的农村地区是生物质发电原料的重要来源，这也就导致生物质发电原料分散、收集存在难度、收购成本较高、质量良莠不齐；农户对秸秆等生物质发电原料的利用意识差，缺乏与企业的有效沟通[17,23]。若要试图建设生物质发电原料的收集体制或稳定的原料供应链，会更加需要政府的补贴与支持。完备的基础设施是生物质发电企业能够投入生产的重要前提。尤其在大力推广生物质热电联产的背景下，更是对电网构建、热力管道铺设提出了需求。

3.1.3财政补贴向市场机制转变

从基本政策工具角度，环境型政策工具所包括的价格补贴和税收补贴占比超过50%；从产业链角度，生产并网环节的补贴是应用次数最多的政策工具。但在2020年出台的《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》设定了生物质发电项目全生命周期合理利用小时数，明确了补贴年限和补贴上限，并提出核发绿证准许参与绿证交易。随着绿证市场交易规模的扩大，以及2021年碳排放交易市场全面启动，生物质发电企业将通过绿证交易和碳排放权交易获得收入，一定程度上替代财政补贴。因此，总体趋势来看，中国生物质发电的价格补贴政策已退坡在即，并逐步引入市场机制，但目前能够有效发挥市场作用的政策工具及制度创新尚有欠缺。

3.2 政策建议

3.2.1着力技术研发，发挥科技引领

政府加大对于可再生能源研发投入的补贴力度是增加产业研发投入的最有效途径[24-25]，也是减少排放的有力手段[26-27]。建议对生物质能源开发利用关键技术开展研发攻关，研究清洁高效燃烧技术、原料收集设备改进、发电及余热利用技术、热电暖多联供技术等，推进生物质发电相关技术产业化进程。

BECCS技术是国际公认最具有潜力的碳排放技术，也是助力我国碳中和目标实现的重要技术。目前中国尚无BECCS项目，在相关技术上仍处于落后阶段，应充分总结相关碳捕集与封存(CCS)项目经验，凝练碳捕集和碳封存技术突破，提前战略部署BECCS核心技术研发、探索农林生物质资源地理分布与CCS的空间匹配性，对BECCS在中国开发应用提供财政支持。

加强生物质发电在技术研发和人才建设方面的补贴与资金投入，以推动构建生物质发电领域产学研相结合的运作模式，促进生物质发电自主知识产权体系的建立，达成提高行业生产效率、降低生产成本、增强市场竞争力并使得产业发展成熟的最终目的。

3.2.2关注产业链条，营造产业生态

中国生物质发电行业在原料收集与购买方面存在较大困难，需要资金支持其收购原料或构建原料供应链。在建立企业价格联盟[28]、农户与仓库的最佳数量位置确立等[29]优化路径的基础上，建议政府通过直接发放补贴或以工代赈等方式对农户收集农林生物质原料予以支持，提高其参与积极性；将原料收集设备和切片打捆等预处理农机设备纳入国家农机补贴范围，同时，对于供应商等中间参与主体，按照原料供给量比例给予相应运营补贴，以保证原料长期稳定供应。

在基础设施方面，为避免扭曲要素配置效率，政府对产业的扶持方式应聚焦于公共产品供给这一政府固有职能上，通过提供生物质原料收集、运输，以及生物质燃料配送、沼气管网、农村供热管网、加气站等公共设施，为生物质能开发提供设施基础。

应充分涉及原料供应、基础设施等中间链条的补贴、充分顾及全产业链条各个环节，使价值链、企业链、供需链于空间链形成紧密的铆合[30]；完善补贴规则、扩展补贴项目，营造适宜生物质发电行业生存发展的环境。

3.2.3完善激励政策，强化市场培育

生物质发电逐步向市场化机制发展是趋势和必然，但以国际经验和中国现状来看，包括生物质发电在内的可再生能源发电不宜直接简单市场化，而是借由电价、配额等保障性措施对生物质发电提供配套政策机制。因此，应合理规划生物质发电政策实施节奏、优化补贴退坡方案。在逐渐减少生物质发电价格补贴的过程中，合理调整补贴政策和方式[31]，引入绿证交易、环保税、绿色电价等手段，借助政府和社会资本合作模式(public-private partnership，PPP)、碳交易市场、排污权交易等方式，扩大市场竞争激励的积极作用，实现生物质发电产业环境效益的经济化。不仅减轻政府对于生物质发电持续补贴所产生的财政负担，同时也有效促进产业进一步发展[32]。

探索生物质发电及供热供气有效参与配额制与绿证机制办法，参考可再生能源电力消纳保障机制，构建政府承担配额落实主体责任，供电、供热、供气商承担配额实施责任，用户承担配额消纳责任的生物质供电、供热、供气配额分配管理机制，配额优先采购机制；探索生物质供热、供电市场化交易进程，研究绿证核算、自愿认购折算配额等绿证交易方法；搭建生物质配额分配与绿证交易衔接机制。

积极推动生物质发电企业开展碳排放交易，实现企业减排增收。引导生物质发电企业通过清洁发展机制(CDM)或国内自愿减排项目(CCER)获得相应碳排放权确认，以碳排放权交易的形式为企业提供新的资金支持来源，提高产业效益，从而实现产业的可持续健康发展。