包海娟

（新疆交通建设集团股份有限公司，乌鲁木齐 830016）

引 言

国有企业在国家经济社会发展中具有相当重要的战略、经济和社会意义。从财政角度看，国有企业虽不属于一般政府部门，但其从政府预算中获得资源，进行准财政业务。国有企业由中央或地方政府所有或部分所有，体制的特殊性导致其财政风险的来源多、纪检监察的难度大。本文通过阐述国企监察管理在经济战略和社会方面的重要性，评估其带来的财政风险，讨论如何通过将国有企业纳入一个全面、健全的法律和监管框架，通过加强外部治理和监督安排来减轻管理风险。

一、国有企业的管理监察风险

国有企业是指国家通过完全所有制、多数所有制或重大少数所有制实施重大控制的企业。这一定义包括了中央或地方政府拥有的国有企业。尽管在过去的几十年中我们国家的经济结构发展越来越多样化，但是国有企业仍然对国家的经济增长做出了重大贡献。国有企业经常参与大型基础设施建设项目，如公路、铁路、电信、电力和天然气。国有企业与私营企业的不同之处在于，它们往往得到补贴、债务减免、优惠贷款等优惠待遇及破产保护，因此，国有企业还具有向国家公民提供关键的公共产品和服务的社会责任，而这些产品和服务在财政上往往是无利可图的。然而，政府作为监管机构、法规的执行者和国有企业资产的所有者，其三重角色必须进行统筹管理和规划。有时，内部腐败、管理不善和员工的落后技术会削弱国有企业的竞争力和效率。事实上，尽管国有企业具有重要的社会经济意义，但与私营企业相比，近些年来部分国有企业不仅大量消耗稀缺资源，而且从某种程度上排挤私人投资，影响国内金融市场。因此，在新形势下加强国企纪检监察工作，寻求改革国有企业的管理和治理结构，以提高其效能成了国企发展问题的重点。

国有企业具有特定特征和内在竞争优势，关于针对国有企业进行监察的法律众多，《国际经济法》和我国的《中华人民共和国监察法》《中华人民共和国民法典》等现行法律条文中，对国有企业进行监管的问题在职能划分中存在着界定不清、范围不清、责任划分不明确、执行难等问题。如何依据外部监察体制审查国有企业，并将监察内容与不同的现行条例要求结合起来，以纠正国有企业潜在的贸易和投资扭曲行为，需要专业人士花费大量时间和精力完成。这一问题的解决时间长、任务重、难度高、范围广，需要与国有企业内部监管部门互相打好“配合战”。

通过建立更好的管理国有企业的体制框架，来提高国有企业的绩效。这一举措对国企纪检监察工作造成一定的影响。体制框架改革包括允许国有企业管理层在经营活动中拥有更大的自主权，加强事后监督和激励机制。然而，这些改革的结果基本上喜忧参半。例如，2003年我国成立国务院国有资产监督管理委员会，通过优化国有企业的部门配置和提高国有资产价值来改革国有企业。一些关键的国有企业改革如行政和业务分离，后者委托给负责向股东报告国有企业业绩的董事会。此后，大量国有企业公开上市，其现在的治理结构包括作为少数股东或大股东的私营和外国企业，因此政府不再参与大多数国有企业的日常运营。到2010年，我国大约一半的大型国有企业拥有某种形式的多元化所有权结构，涉及公私合营，而上市国有企业占国有企业总收入的60%、利润总额的80%。这些改革似乎将国有企业的股本回报率从1998年的2%以下提高到2010年的15%左右。然而，通过显性和隐性的政府补贴，包括低有效税、低股息支付、少量资源开采费用或零成本特许权使用费，以保护“具有战略重要性”的国有企业免受竞争，在纪检监察工作中，对这一点进行有效判定变成了难点中的难点。

虽然很多法律为国有企业管理和监督提供了法律框架，但国有企业的多重或不协调职能，以及相关政府机构缺乏适当的监督和管理阻碍了国有企业的绩效效率。政府无法明确界定现实、有时限和可量化的结果，无法更好地指导和评估国有企业管理监察。数据信息的收集制度目前仍处在空白期，这导致了对国有企业财务进行纪检监察时缺乏一定的来源。例如，若国家铁路运营商无法定期报告股本回报率、利息覆盖率和最低负债与股本比率的行业标准，政府就无法通过建立透明、详细的成本申报机制来防止资金管理不善，也无法通过实施惩罚措施防止贪污腐败，从而定期监督国有企业管理。

二、纪检监察工作的开展

财务管理是国有企业在市场经济中生存和发展的重要保障，财务管理制度对国有企业具有重要意义。在国企纪检监察过程中，要特别重视监管体制改革，要突出管理改革与制度创新的结合，这可以理解为两个方面：一是管理责任的落实，二是制度建设的创新。国有企业应借鉴优秀非国有企业的监管模式，结合自身特点和历史背景，将其落实到各个方面。①可以将其落实到财务监督中，确保财务管理的高效透明。②可以将其应用到国有企业绩效评价平台的建设中，提高国有企业管理效率。③可以引进现代发达的信息技术，促进国有企业管理技术的不断提高。在进行纪检监察工作时，不能“一个部门说了算”，对其监管内容和证据要进行来源收集、信息回溯确认。利用信息技术，将实地调查意见和线下民众调查证据进行整合，同时加强QQ、微信、短信等多平台廉政文化宣传活动的建设。忽视信息制度建立会使国有企业经营者忽视在反腐倡廉中进行成本支出的必要性，抑制内部监督的效果，纵容腐败。

在实践中，必须加大内部监督力度，完善国有企业自身监督体制，减少经营者腐败的操作可能性。中国国有企业海外资产监督管理的实质是海外子公司的内部控制能力，内部控制一体化框架提供了一个系统工具。中国国有企业应提升公司治理水平，完善员工选拔机制，控制环境因素方面的海外高管团队培训与激励机制；制定明确的跨国经营战略，在风险评估要素方面实现董事会多元化；平衡活动控制与财务控制，在控制活动要素方面建立权力制约机制，把腐败扼杀在摇篮里；利用计算机网络建立境外实时远程监控系统，确保信息及时、准确，信息和通信要素齐全，依托新型信息技术更高效地完成纪检监察工作；通过内部审计确保内部控制制度的实施，通过外部审计制度评价和优化内部控制制度，在监督要素方面通过政府审计改善境外国有资产管理；将内部监管治理与外部监管治理有机结合，纪检监察作为外部监管治理体制的核心，在工作推行的过程中需与内部监管治理部门进行无缝配合，以高效完成监管职能。

结 语

对于发展中国家来说，国有企业仍然是就业、公共服务提供和社会经济发展的基石。然而，大多数发展中国家政府的所有权和管理职能重叠，加上大多数国有企业的任务不明确，几十年来严重损害了国有企业的经营效能。一些国家缺乏一个集中可靠的国有企业数据库，这使得纪检监察工作的推进变得更加困难。因此，要提高发展中国家的国有企业绩效，加强国企纪检监察力度，就必须制定明确、可量化的短期和长期目标，并任命自主、称职的管理人员来制定并实现这些目标策略。国有企业管理层必须建立透明和独立的监督和评估机制，与所有主要股东分享国有企业的定期业绩报告，并在需要时提出改进建议。内部管理制度必须层层递进、奖罚分明，并对应相应的管理规章，针对认真遵守的执法人员和举报者进行奖励，对违反工作的人员进行处罚，杜绝包庇现象。一些公司若经营不善，在处罚时应该根据实际情况进行调整。工作的进行应以改正问题为目的，而非单纯惩罚。