杨在云 张颖婕

深化“放管服”改革、优化营商环境，是激发市场主体活力和发展内生动力的关键之举。①李克强.在全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议上的讲话［EB/OL］.新华网，（2020-09-11）［2021-5-30］.www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-09/11/c-1126484195.htm.依法治企是现代企业的制胜法宝，法治保护为民营企业提供了优质的营商环境。②路晓霞.法治化营商环境建设研究——以华侨试验区为样本［M］．上海：上海人民出版社，2018．玉溪市地处滇中经济发展较好的区域，90%的企业是民营企业。研究玉溪市建设法治化营商环境促进民营企业健康发展，为“创新型玉溪”的建设赢得新一轮驱动战略的地方经济竞争制高点具有重要战略意义。

一、玉溪市法治化营商环境的建设情况

玉溪市于2018年全面实施深化“放管服”优化营商环境的“123456”改革，2019年和2020年继续推进“营商环境提升年”“营商环境提质年”各项工作，力求通过打造法治化、规范化、便利化的营商环境来促进政务服务水平的提升，发展现状主要表现在以下五方面。

（一）在简政放权中推进审批标准化

1.以规范化推进政务服务。一是出台优化玉溪市营商环境政策，贯彻落实营商环境提质年方案，提出2020年营商环境全面提质的工作目标，明确全面提质政务服务能力、市场环境、投资审批环境、综合监管效能、法治保障水平和监督水平等6方面37项主要工作任务。二是对照省行政许可事项、行政权力事项等文件要求，多次组织市级各部门梳理拟调整行政权力事项，并先后印发玉溪市市级行政许可事项目录、决定等文件。截至2020年9月，市级层面行政许可事项情况为：承接3项，取消5项，下放1项，调整6项，通过调整行政权力事项落实和衔接进一步推进简政放权。三是遵守“省级统筹、标准统一、自上而下”的统筹原则，不断完善市、县两级有关部门本地化的要素信息。截至2020年9月，市级层面相关部门已在省政务服务管理平台中规范完善事项实施清单1303项。

2.以标准化推进行政审批。一是市、县两级政务服务以承诺“两个50%”即“承诺1个工作日内办结数量增加50%，承诺5个工作日以上办结数量减少50%”为目标，进一步压缩审批时限。截至2020年9月，市级部门实现“承诺1个工作日内办结数量”增加至581项，占政务服务事项总数的41%，比原来提高了69.88%；“承诺5个工作日以上办结数量”压缩至335项，占政务服务事项总数的24%，比原来压缩了57.86%。二是遵循“分批推进，先行先试”的原则，首批4个县（区）试点，严格按照《“一颗印章管审批”改革实施方案》，成立县（区）行政审批局，实行“一颗印章管审批”。截至2020年9月，澄江市、江川区、峨山县、通海县、易门县5个县（市、区）“一颗印章管审批”的改革工作也开始全面启动了。

（二）在深化制度改革中放宽市场准入

1.全面推进商事制度改革。一是在玉溪高新区“证照分离”改革试点的基础上，出台了《关于全面推开“证照分离”改革的通知》，并在全市范围内首批106项事项开展“证照分离”改革。2019年以来，办理“证照分离”事项涉及企业5618户，涉及业务5699件，其中取消审批12件，审批改备案58件，告知承诺1784件，优化准入服务3845件。二是在“三证合一”“五证合一”“两证整合”和16部门39项涉企证照事项整合基础上，实施“多证合一”改革。2019年以来，发放“多证合一”营业执照62217份，其中企业7563份、个体工商户54384份、农专社270份。三是自2018年6月20日起，市场主体电子营业执照推开使用，实现经营者在手机端即可获取电子营业执照。四是持续放宽市场准入。在市人民政府信息公开门户网站开辟专栏公布《市场准入负面清单（2019年版）》，实现负面清单事项网上公开查询。

2.健全完善企业进退机制。一是实施企业名称全程自主、网上申请，实行“审核合一”的登记制度，简化流程、缩短周期，规范审批服务事项办理。二是推进窗口规范化建设，推广企业开办“一窗通”服务平台，进一步压缩企业开办时限，实现一般性经营企业2个工作日办结，其中企业注册登记1个工作日办结。三是推广应用“云南省企业注销服务专区”，完成市场监管、税务、商务、海关和人设等五部门的注销环节，实现企业注销“一网”服务。截至2020年9月，通过“一网”服务申请注销企业350户。

（三）在创新服务模式中提升审批实效

1.促进线上线下融合。一是推进“只进一扇门”。2020年，按照“应进必进、集中办理、授权到位”的原则，截至2020年9月，39个部门和企业、380名工作人员进驻2万平方米的实体政务服务大厅，另有14个部门采用事项集中方式进驻大厅，全力推进市级审批服务“三集中三到位”，实现部门进驻实体大厅和事项进驻线上线下“四个100%”的目标。二是推动服务流程“线上线下”。玉溪市实体大厅实行的无声叫号，实际为线下取号、线上叫号。一方面企业或群众通过取号机取号后，可由手机短信和“玉溪政务服务”微信公众号接收叫号信息。另一方面办理信息传送至玉溪市“一站式”惠民平台进行线下办件，办件过程、进度可在线上随时随地查询。截至2020年9月，玉溪市已建立首问首办、一次性告知、限时办结、责任追究和服务承诺等制度，进一步明确和细化了政务服务大厅服务规范。

2.深化投资审批改革。一是推进工程建设项目审批制度。对市级权限范围内实施行政核准制或备案制的建设项目，全部纳入系统审批，联审联办。推进规划用地“多审合一、多证合一”改革，进一步压缩工程建设项目审批时限。二是推进投资项目审批服务。建立完善《玉溪市社会投资项目审批服务指南》《玉溪市一般社会投资项目流程图》《玉溪市投资项目审批代办工作实施细则（试行）》等投资项目审批服务运行机制配套制度。出台规范行政审批中介服务实施办法，清理中介服务事项，梳理技术性评估评审，完善投资审批中介超市运行管理，规范中介机构从业行为，开展服务收费专项治理。

（四）在强化主体责任中完善监管机制

1.健全监管工作机制。一是制定监管规划。各级市场监管领域相关部门按照法律法规赋予的职责，认领和编制了市场监管领域统一随机抽查清单1777类5427项。市级联席会议25家单位共编制了市级各类抽查工作计划170个，各县（市、区）共编制抽查计划1270个。二是依法监管涉企信息。各级各部门通过“协同监管平台-云南”录入执法人员共3885名，导入监管对象共203852户，归集涉企信息189482条。三是每月定期通报优化营商工作推进情况，将优化营商环境纳入市对县区的综合考评，加强政策措施的监督检查。

2.强化监督评价。一是因地适宜出台服政务“好差评”机制并深入贯彻落实。从评价范围、评价渠道、回访整改、评价结果运用和评价人保护等方面，对“好差评”工作进行系统全面的部署安排。二是在政务服务中心每个服务窗口配备评价仪，并要求每名工作人员在服务结束后邀请办事群众进行“好差评”评议；在“玉溪政务服务”微信公众号上开通评价功能，方便办事群众通过公众号追评，以“一事一评、一环节一评”的监管方式，主动接受社会大众的监督。三是评价结果纳入每月评优评先和年度综合考评中，并定期梳理评价结果，汇总“差评”数据，制定整改清单，明确责任单位，促使工作人员和审批部门在工作中提质增效。截至2020年9月，共收到评价94345次，满意率高达99.9%。

（五）在发挥审判职能中提升审判效率

1.发挥审判职能，强化审判指导。一是审慎采取保全措施。玉溪市中级人民法院审慎合议研究，结合企业的经营特点决定是否采取以及采取何种强制措施，对必须采取保全措施的，尽量采取“软查封”等方式，对超范围、超标的的申请，及时予以审查调整，必要时要求申请人提供保全财产价值的评估报告，严禁发生超标的保全。准许企业以提供担保或财产置换等方式变更保全措施，尽最大能力保护企业财产的运营价值。二是促进民间资本为实体经济服务，规范借贷行为。对借贷关系中超出司法保护上限的利息、罚息、违约金不予支持；对债权人非法变相提高企业融资成本规避法律的行为，严格按照实际形成的借贷关系确定各方权利义务；对套取银行信用贷款高利转贷以及职业放贷人从事的放贷行为，一律按无效处理。

2.裁判统一，调判结合。一是通过法律培训、审判管理、司法公开、案件评审等机制性、管理型制度促进裁判标准的统一。定期向辖区内各基层法院通报发改案件情况、总结裁判经验、召开法官会议、定期业务调研，进一步统一裁判尺度。二是准确区分民事审判的“调”“判”界限，建立繁简分流、快慢分道的审判执行机制，实现了“简案快审、繁案精审”。

二、玉溪市构建法治化营商环境亟待解决的问题

（一）营商立法“散”

1.营商法规政策制度不健全，体系性、科学性、可操作性不强。营商环境涉及生产生活的方方面面，营商法规政策常见于民法典、公司法、商业法、知识产权法、民事诉讼法等法律制度中，散见于金融、贸易、财税、投资等各类法规之中。虽然目前相继出台了一系列法规、政策、实施意见、措施、办法等制度，但是民营企业营商法规制度散而不全、体系性、科学性不强。例如，各个法规政策相互独立难以形成法治合力，对非公企业和自然人产权保护制度仍亟待健全，担保、物权、贷款等方面的法律法规中还存在一些不利于民营企业的制约因素。民营企业营商环境保障的具体实施规则、条例、办法等文件法律效力位阶较低，缺乏稳定性，民营企业民主参与度不够，立法的民主性、规范化不高。一些规定欠缺可操作性，不能解决实际问题，民营企业的营商法制环境明显劣于国有企业、外资企业等，民营企业的合法权益得不到法规政策的充分保障。

2.地方立、改、释、废工作滞后，营商法规政策落实难。营商法规政策的更新滞后于经济社会发展和改革创新实践，各项改革措施处于法律法规的“模糊地带”“灰色区域”，配套法规“缺位”现象较为突出，缺少明确具体的操作规范。各级地方政府结合实际出台的优化营商环境、建设法治政府的政策措施文件种类繁多，重数量轻质量、整体协调性不强甚至存在冲突，缺乏合法性审查程序，过时的法规政策清理审查不及时。法规政策在层层下达中效力被消减，基层实行较为程序化，职能部门对民营企业发展的相关政策、法规等文件宣传解读不及时，对上级新出台的政策自己不学习、对外不宣传、向上不争取。大部分民营企业缺乏了解政策信息的平台和渠道，进而影响企业对相关政策的掌握和运用。

3.民营企业法规政策获得感不强，对营商法制环境信心不足。建筑业、农产品加工业“营改增”后进项抵扣不足，税率不降反增，税收征管力度加强。受信贷管理体制、抵押担保“门槛”、银行等金融部门采取更加审慎的信贷原则的制约及影响，民营企业贷款门槛高，期限短，续借难，社会融资成本过高。此外，政府、国有企业拖欠民营企业款项清欠行动滞后，进一步加重民营企业资金紧张程度，有些甚至面临资金链断裂破产险境。大部分民营企业从法规政策中受惠较少，法规政策效果不显著，使企业对于经营环境、发展预期和长期投资失去信心。

（二）营商执法“软”

1.行政执法不力。行政执法的“全公开、全记录、全审查”三大制度落实不到位。行政执法主体资格审查不严、未及时公告广泛接受社会监督，行政执法人员执法能力水平参差不齐、常态化业务培训机制未建立。如市、县（区）两级知识产权执法困难，专职人员少、顶层设计不完善难以细化实施；执法过程中违反程序性规定，未持证、亮证执法还存在；难以准确把握和适用行政处罚自由裁量权，“重审批、轻监管”“重处罚、轻督导”“标准就高不就低”；行政执法监督乏力，执法不作为、多头执法、差别化执法等现象时有发生。

2.政务服务水平有待提升。政府职能履行时常出现缺位、越位和错位，公共服务不到位，缺乏主动帮助企业排忧解难的意识。行政审批签章多、环节多、程序多、耗时长“三多一长”问题不同程度存在：企业项目用地难、环评难；通关便利化水平不高；中介服务机构缺乏、管理混乱；个别地方政府失信等问题依然存在。政府部门间信息共享不足，信息资源共享和协作机制不够完善，政务数据资源呈现“纵强横弱”，并且信息系统多，标准不统一，并联审批、“互联网”审批工作实际开展有困难。民营企业在投资准入、资源占有、资金要素使用、财产权保护等领域缺乏平等竞争环境。

（三）营商司法“难”

1.司法裁判职能发挥不充分，营商司法案件“立案难”“执行难”。受经济下行及疫情影响，民营企业发展面临融资难、生产难，违约、诉讼纠纷多的困境，司法机关在发挥司法审判的规范、引导和服务功能，为民营企业长期稳定高质量发展营造良好司法环境方面意识不强、主动性不够。司法实践中“案多人少”、司法资源紧张所导致起诉难、司法效率低下和执行难等问题。司法实践过程对于违反法律的行为还存法外权力和其他法外因素的干扰，“以言代法、以权压法、徇私枉法”现象还时常发生，商事纠纷案件司法解决受政府人为干预、法官办“人情案”等有碍营商司法公正的“短板”依然存在。

2.公共法律服务供给不足，多元化商事纠纷解决机制实施乏力。仲裁院、律师事务所、司法鉴定机构、法律援助中心、公证处等相关机构对民营企业法律服务供给不足，公共法律服务平台建设有待提质增效。公共法律服务资源配置不均，受制于财政经费有限，法律服务水平城乡间、地域间、群体间差异较大，边远、民族、贫困地区公共法律服务匮乏，法律服务工作者紧缺，乡镇村没有专门的公共法律服务人员坐班。涉企公证业务、人民调解、仲裁、法律援助等多元化商事纠纷解决机制在基层停留在纸面，尚未真正发挥效果。

3.司法机关在打击商业犯罪中的权力行使不规范。对待非公企业的司法平等保护、司法救济渠道以及刑事处罚上均存在着一定的认识偏差和实操问题，在保障民营企业家合法的人身和财产权益，保障企业合法经营中存在失当行为。

（四）营商守法“弱”

1.全民学法知法守法用法意识不强、行动缺失。营商守法环境停留在消极守法的状态，积极守法的意识不强，行动缺失。社会对民营经济的长期持不信任和歧视态度，不能运用平等的法治思维对待民营经济，劳动者不愿意就职于民营企业，导致民营经济在获得经营机会和人才机会上长期处于弱势。

2.民营企业管理制度不健全，诚信经营氛围不浓。民营企业以中小微企业为主，企业职能划分不合理，契约意识差，管理制度混乱，管理人员对相关劳动法律、法规了解较少，抗风险能力不强，一旦经营状况不佳，极易引发拖欠工程款、克扣工资、欠缴社保等情形。建设工程施工领域，违反招投标程序、企业间借用资质、违反规划许可、违法转包分包等情形屡禁不止，企业诚信培育及监管机制缺乏，企业诚信体系不健全、监管机制乏力。

三、“放管服”改革背景下玉溪市法治化营商环境的优化路径

（一）优化顶层设计，完善相关法规政策

1.加强地方营商立法建设，提供有力法律保障。一是玉溪市注重结合实际，从执法、审批、融资、缴税、信息公开等政务服务的热点、重点、难点问题入手，深入基层，多层次、全方位、多渠道地掌握第一手资料，广泛了解民情、体察民意、汇集民智，加强营商立法调研、归纳分析，使营商立法工作积极回应社会实际需要和公众呼声，更具科学性、体系性和可操作性。二是搭建民营企业参与立法协商的平台，制定出切实保护民营经济利益的法律，为后续的有效实行提供基础标准。三是健全营商法律法规，因地制宜出台具有地方特色的制度规范，弥补漏洞，完善营商法规制度。

2.大力推进立、改、废、释工作，推动营商法规政策落实。一是全面展开对“放管服”改革措施和营商法规政策的法律审核。二是落实各类企业平等待遇，依法依规清理废止涉及民营经济发展的地方性法规、政府规章等。三是充分发挥总商会民间性，积极参与市委、市政府政策落实督查、市政协民主协商、第三方评估，推动各项政策落地落细落实。四是加大基层对支持民营经济发展政策措施的细化落实力度。

3.拓宽民营企业融资渠道，切实提高政策获得感。一是建立健全适用于民营企业多元化、多层次的发展需求的融资渠道，不断完善各种融资平台，推动银行资金进一步向民营企业倾斜，切实降低融资成本。①吕劲松．关于中小企业融资难、融资贵问题的思考［J］．金融研究，2015（11）．二是提高政府公信力、公职人员诚信履职能力，规范政府招商引资行为。严格履行政府签约的合同的各项义务，依法行使权利，对因政府原因造成的各类历史遗留问题进行全面清理。三是加强顶层制度创新，依法因地制宜、量身制定具有本地特色的营商法规政策，服务于当地营商环境，为民营企业带来政策红利。

（二）坚持依法行政，提升政务服务水平

1.规范行政执法。一是行政执法监督行为前置，以事前监督为主、事后补救为辅，实现法制审核“安全阀”。二是加强行政执法队伍建设，严格执法主体资格审核，进行事权下放与财权人权匹配，规范执法行为，切实提高行政执法质量和效率。②王昌林，赵栩．加快营造国际一流的营商环境——关于当前深化“放管服”改革、优化营商环境的一些思考［J］．中国行政管理，2019（07）.三是组织开展涉民营企业行政执法案件卷宗审查工作。四是组织市级行政执法部门对行政处罚自由裁量权的相关制度进行修订和公布，并将确定的标准作为行政处罚的依据。

2.提高政府服务水平和质量。一是结合玉溪市实际，尽快组织部门公布玉溪市政务服务事项目录。二是强化政务实体大厅等硬件建设，合理设置综合窗口，增强实体大厅“一站式”服务效能，市、县两级全面实现“只进一扇门”。三是建议从省级或更高层面统一规范信息系统标准，完善政府部门涉企信息资源收集目录，深化信息归集工作，为实现“一网通办”奠定基础。

（三）确保司法公正，保护民企合法权益

1.加强司法公正性与透明性，提升司法公信力。一是对民营企业宣告破立清算的要走访调查清楚企业实际负债和经营状况，依法报经省高院批复后慎重立案，最大限度降低对企业正常生产经营活动的不利影响。二是合理使用先予执行，交叉、指定、联合、提级等跨区域及跨行业的执行方式，排除地方及部门保护，保障民营企业正常生产经营和胜诉权益。三是依法运用执行和解、债务重组等司法制度，指导涉案各方积极达成重组、和解协议，建议使用流动质押、分期偿债、收入抵债等方式保证民营企业的生产力。③姜明安.新时代法治政府建设与营商环境改善［J］．中共中央党校（国家行政学院）学报，2019（10）.四是健全产权保护的法律法规，使知识产权审查提质增效，与时俱进加快建设新兴行业及领域产权保护制度，严厉侵权违法惩治。

2.整合法律服务资源，为民营企业提供优质司法服务。一是开展律师与民营企业法律服务结对，提供“一对一”法治体检服务，提出风险预警及防范机制，促进民营经济健康发展。二是积极为企业提供行业合同文本、仲裁示范条款、公证业务等，为市场主体解决纠纷提供一条高效快捷救济渠道。三是积极争取财政经费，为公共法律服务供给提供财力保障。四是建立医疗纠纷、保险纠纷、消费纠纷、道路交通事故、劳动争议、物业管理和商会等专业性、行业性调解组织，及时提供专业调处，为中小民企化解矛盾纠纷。①胡兴东．西南民族地区多元纠纷解决机制研究［J］．中国法学，2012（01）.

3.依法审慎办理民营企业或企业家涉嫌犯罪案件。一是正确把握商事纠纷和刑事犯罪的界限，严格区别涉民营企业单位犯罪与个人犯罪，准确认定罪与非罪、合理量刑，让企业家安心创业、放心投资、安心经营。二是审慎看待民营企业在生产、经营、融资过程中的创新做法，依法依规保护民营企业的合法财产和民营企业家的人身安全。三是大力推进扫黑除恶工作，重点打击民间黑恶势力强行收取“保护费”、强迫交易、欺行霸市、敲诈勒索等不法行为，为民营企业正常生产营造优质的司法环境。

（四）增强法治观念，营造人人守法氛围

1.开展普法系列宣传活动，营造营商守法氛围。一是合理运用中国法治、玉溪法宣在线微信公众号、小程序、玉溪网推送法治化营商环境建设宣传内容，成立普法宣讲团，促进企业对有关法规政策的认知和理解，营造线上线下浓厚的营商宣传氛围。二是推进庭审公开、网上庭审以及各环节信息公开，适时在法院官网、裁判文书网上传发布营商典型案例，统一裁判尺度，营造法治氛围。

2.强化信用建设，健全监管体系。一是加快信用信息查询应用，整合财税、司法、行业协会、商会等机构保存的企业及企业家信息，使普通民众可在玉溪政务网社会法人信用信息系统查询信息。二是实行守信激励和失信惩戒机制，给予诚信经营商家和企业优先办理、诚信通道等待遇和激励办法。三是织密失信企业约束和惩戒法网，同时鼓励失信主体纠错自新进行诚信补救，通过信用修复培训、约谈、签订承诺书等形式开展信用修复。

3.增强企业家法治意识，依法治企。一是引导民营企业在经营中注重诚信，依法维权，增强民营企业依法治企的意识，提高风险防控能力。二是引导民营企业家加强自我学习、自我提升，建诤言、说实情，遵纪守法，老老实实办好企业，促进政商良性互动，构建亲清新型政商关系。②陈海燕．推进法治化营商环境建设的探索与实践——以江苏省启东市为例［J］．创造，2019（07）.三是落实优秀企业家政治待遇，保障企业家参政议政等民主权利，吸收优秀企业家进入党代表、人大代表、政协委员队伍，推进商会党建工作有效覆盖，打造“红色引擎”。③潘玉娟.构建亲清新型政商关系探究［J］．中共云南省委党校学报，2020（06）.

综上，在经济全球化及我国经济保持中高速增长下，良好的营商环境是地方强大的经济生产力。滇中玉溪具有天然的区位优势及重商文化氛围，扬长避短优化营商环境的关键在于构建法治化营商环境。在深化“放管服”改革中，需要从法治视角运用法治思维和理论将营商环境建设规范化、制度化，构建起“系统立法、严正执法、公正司法、全民普法守法”的特色法治化营商环境的玉溪模式。