刘晓敏

【摘  要】电力行业作为国民经济的基础产业，随着经济进入以增速变缓为特征的“新常态”，我国的电力行业正开展一场以增质提效为目标的“供给侧改革”。电力供给侧改革离不开政策的引导和规范。论文从各省电力供给侧改革响应情况、电源与电网供應情况、地区示范项目建设情况以及电力体制改革推进情况等方面对电力供给侧改革政策实施效果进行实践分析，同时针对电力供给侧改革政策存在的问题提出相关发展建议，以实现更好的电力供给侧改革政策效果。

【Abstract】As a basic industry of the national economy， the power industry in China is carrying out a "supply-side reform" aimed at improving quality and efficiency as the economy enters the "new normal" characterized by slower growth. Power supply-side reform can not be separated from policy guidance and norms. This paper analyzes the implementation effect of the power supply-side reform policy from the aspects of the response to the power supply-side reform in various provinces， the supply of power and power grid， the construction of regional demonstration projects and the promotion of the power system reform. At the same time， relevant development suggestions are put forward in view of the problems existing in the power supply-side reform policy， so as to achieve better effect of the power supply-side reform policy.

【关键词】电力行业;供给侧改革;实施效果

【Keywords】power industry; supply-side reform; implementation effect

【中图分类号】F426                                             【文献标志码】A                                                 【文章编号】1673-1069（2021）11-0131-03

1 引言

2015年11月，“供给侧改革”这一专有名词被财经领导小组人员首次提出，随后又被进一步扩充，强调要对供给质量和供给效率进行提升，对供给侧改革实施结构性调整，以此推动我国社会生产力的高速发展。从我国经济发展现状来看，经济运行面临着结构性失衡问题，单纯依靠总需求管理已不能适应经济发展需求，需要从供给侧、结构性改革上想办法，努力实现供求关系新的动态均衡。而电力供给侧改革作为推动电力行业发展的重要航标，对实现产业结构调整、降低能耗、促进环保等目标起着至关重要的作用。对于电力行业自身来说，已经不能再依靠加大“投资”来解决行业发展困境，我国的电力行业，迫切需要开展一场以增质提效为目标的“供给侧改革”，以促进电力结构优化，改变以往粗放式能源发展方式，推动我国电力行业持续健康发展。

2 电力供给侧改革政策

电力供给侧改革的顺利进行离不开政策的引导和规范。目前，中央和地方政府均出台鼓励电力供给侧改革的政策文件。

一方面，国家颁布多项政策来鼓励清洁能源发电项目建设，同时也颁布一些限制性政策推动火力发电企业转型发展，以资源保护为前提，以技术升级为手段来实现促进火电供给的低碳化、绿色化发展。最终实现清洁能源供给与化石能源供给优势互补的局面，进而不断优化电力供给结构。

另一方面，国家为提高电力消纳能力、促进电力资源在全国范围内的合理配置作出了重要部署和决策，对电网技术创新发展进行政策激励，积极进行智能电网和能源互联网建设投资，以示范项目的形式给予技术研发的基础性设施扶持，使其电网技术水平不断提升，扩大电网调度及负荷能力。同时对省区间电力外送通道进行合理规划，积极促进电力供需双方的联络，提高大电网和微型电网间配置电力资源的协调能力。

3 电力供给侧改革政策实施效果

电力供给侧政策是在中央政府宏观政策引导下，各级地方政府逐渐配合，最终共同发力促进电力供给侧改革发展。

3.1 各省电力供给侧改革响应情况

随着一系列顶层配套文件出台，电力供给侧改革以试点省份为重点，向全国范围内推广。其中，湖南省通过不断提高电力供给服务水平，为电力用户提供更为便捷的服务;通过调整电力产业结构，实现电力供给结构性改革;通过成立电力交易中心，为电力市场体系建设作出突出贡献。

山西省在电力供给侧结构性改革中一方面加快优化煤电项目布局，淘汰落后的产能，另一方面积极对可再生能源开发与利用进行引导，加快晋电外送通道的建设。同时也强调创新电力市场化交易模式，促进多类型市场主体的形成，营造良好的电力市场环境、构建完备的电力交易平台，增强电力交易机构的独立性。

广东省在出台的供给侧结构性改革总体方案文件中，强调从两方面调整电价：一方面通过完善煤电价格联动机制，降低电力企业成本;另一方面则要求完善差别电价政策。同时，广东省供给侧方案提出，一要推进电力直接交易，进一步扩大直购电市场规模;二要加快电力市场建设，形成相对稳定的中长期交易机制，逐渐构建交易类型多样、交易功能完备的电力市场;三要推进售电侧改革试点。

陕西省也进行电力市场建设，该省关于电力市场相关环节包括电力直接交易、输配电价改革、售电市场。

湖北省则推出“5+1”配套供给侧改革文件，一方面将燃煤发电的上网电价下调所产生电价空间用于降低企业用电价格;另一方面对淘汰类行业继续实行差别电价和惩罚电价，更是对战略性新兴产业纳入直供电改革试点等优待电价政策范围。湖北省出台的文件也强调促进电力市场交易，但着重促进输配电价改革，强调在全国率先建立规则明晰、科学合理、监督有力、公平透明的獨立省级输配电体系，形成保障湖北电网安全运行、满足湖北电力市场需求的输配电价机制。

贵州省出台了降电价方案，并着重降低工业综合用电价格，使得贵州省成为全国工业电价最低的省份之一。

3.2 电力行业电源与电网供应情况

3.2.1 电源供应结构调整取得新进展

在能源绿色发展的政策引导下，我国逐步调整电力发展结构，侧重对电源侧、电网侧进行改革，降低煤电比重，积极发展清洁能源，提高电力清洁化水平。

电力行业积极推进落后产能淘汰工作，并促进电力产业升级。同时国家严控煤电投资建设取得明显效果，通过建立风险预警机制，采取严控项目建设的举措，规范开工秩序，严格对煤电产能规模实施控制。与煤电投资下行相反，非化石能源发电迎来了蓬勃发展的上升趋势，其中当属太阳能发电发展速度最快，随着光伏扶贫力度逐步加大，涉及范围也更加精准，同时光伏领跑者计划全面启动，“光伏+特色产业”获得快速发展。可再生能源已经进入了规模化发展的新阶段，并且可再生能源的清洁替代作用日益彰显，目前我国清洁能源装机容量都已稳居全球首位。

3.2.2 电网优化配置资源能力大幅度提升

近年来，我国特高压输电线路逐步扩张，电网通道逐渐增多，并且“八交十直”特高压输电通道已经建成。与此同时，我国电网线路长度、电网输送距离以及电网输送电量都在国际居于前列，西电东送的特高压输电线路也逐步完善，使得中东部省份众多电力用户得到切身益处，提高了电力供给的清洁化程度。在政策引导下电网建设进程突飞猛进，此时电力清洁资源有丰富的渠道得以外送，一方面减少了西部地区电力资源消纳不足的问题，另一方面又对中部和东部紧缺的电力需求局面实现了较大程度的缓解。与此同时，主电网之间相互联络，实现了电源与电网的有效匹配。而对于智能电网和配电网这一重要的电力基础设施，国家投入建设的力度较大，相应的政策成果也较为明显，智能电网目前已处于世界领先发展的地位，并且在实践中极大地促进了电力资源的优化配置。

3.3 地区示范项目建设情况

3.3.1 电力项目建设进程加快

在国家的政策引导下，各地区在本地也纷纷支持光电供给，多个省市均通过制定规划和相关政策支持当地光电的发展。河北省整合资源促进产业发展，并完善知识产权和人才政策;北京实施“金色阳光”工程，根据不同项目特点给予财政补贴，并实施阳光科技振兴计划，加强技术创新体系，开辟多元投资渠道;上海市则对引进的龙头企业设立产业发展专项资金，并将新能源高新技术重点项目纳入“绿色通道”;江苏省也开展省级光伏发电项目资金扶持，并对光电上网及并网给予补贴;浙江省提出对光伏发电价格给予一定的补贴，将土地等资源配置向光伏发电项目倾斜，并鼓励社会投资，加大金融支持;江西省则落实税收减免及收费减免政策，提供贷款担保、成立光伏产业发展基金，并建设国家级硅材料与太阳电池工程研究所;辽宁省将光伏产业纳入重点发展领域，同时设置光伏发电上网电价的财政补贴资金，支持太阳能光伏发电产业健康快速发展。

3.3.2 电力项目地区布局逐步优化

电力建设项目受到国家宏观调控，在政府区域差别化激励政策下，电力项目布局逐步优化，总体来讲，电力项目布局从一开始主要集中于西北、西南部资源丰富地区，造成项目冗余、市场饱和等现象，但随着国家政策导向的转变，中东部地区也迎来了光伏发电项目的建设高峰，此时就地发电、就地消纳的分布式项目逐渐增多。电力项目地区规划趋于完善，不再是集中化发展，而是采取多地共同发展的局面。具体而言，我国电力大力推进风电资源开发，青海、江西、广西3个盲区省份风电项目实现突破，重点区域项目布局持续优化，项目发展质量效益更加突出。随着国家电力对风电盲区开发力度的加大，风电规划也进入更加完备的阶段，并重点规划建设了酒泉、山东、吉林、哈密等几个区域大型的风电项目基地以及相关的配套外送工程。此外，国家以中东部以及南部地区作为建设重点，积极发展海上风电项目，推动分散式风电的发展。

针对发电供应调节能力严重不足、影响新能源更大规模消纳的情况，应不断加快核准、加大新开工抽水蓄能电站规模，并主要布局在辽宁、江苏、福建、陕西、新疆等核电、火电、新能源发电比重较高地区，不断提高我国调峰能力。与此同时，在西南地区周边，以北、以西、以南设置多项电源发电项目。同时，西南区域电力资源外送提振了当地经济发展，更缓解了电力供给能力不足的问题，特别是丰水期能够以较为低廉的价格出售水电电量，枯水期可通过适当接受邻省电网火电电量、光电电量等，形成“水火风光”优势互补模式。而为促进光电发展，将分布式光伏重点建设在中东部地区的城郊工业区、大型公共设施等建筑屋顶，地面光伏电站重点建设在西北太阳资源丰富地区，以及华北、东北的部分适宜地区，光伏发电空间布局的规划趋于完善。

3.4 电力市场化改革推进情况

国家有关部门围绕全面深化电力体制改革不断出台相应的政策和措施进行引导和支持，其中包含对输配电价进行核定、逐步放开关于增量配电网的业务、在售电侧实行试点、规范电力交易行为等。

各省市相继获得电力改革综合试点的资格，电力体制改革综合试点已经形成全面覆盖有条件省市区的局面，而输配电价改革试点已经扩展到全国多数省市，输配电价体系也从起初的破冰，逐步形成省级全面启动模式，同时对于输配电价的监管也逐渐具备科学性和规范性。增量配网改变了过去电网投资建设的模式，社会资本将参与配网建设运营市场，使得增量配网成为电力领域改革的关键突破口。东北区域还开展电力辅助服务市场专项改革试点。按照“管住中间、放开两头”的政策思想，自然垄断的输配电环节改革已全面完成，电力市场链条中的竞争性环节逐步放开。配售电业务的加速放开有效激发了市场活力，市场主体更为多元。

4 存在的问题及建议

我国大多数省份积极落实了电力供给侧改革政策，并呈现出较好的政策效果，电力供应结构实现了新的突破，最终电力供给侧改革中对电力供应实现了合理性调整，不断促进电力供应的合理化发展，使得企业能够降低用能成本，同时也达到电力行业可持续发展的目标，达到资源环境低碳化、绿色化发展的要求。

然而在实际过程中，仍存在一些问题：一是供给侧改革政策中出现补贴政策“苦乐不均”问题，我国针对电力的扶持政策大多集中在光伏、风电等领域，政策对行业的推动效果明显，在其他新能源领域则存在政策缺位和不足的问题;二是部分地区行政干预较多，出现省间壁垒问题，目前电力供给侧改革以省市为单位，但当本省电力供给与全网规划之间存在矛盾时，各地政府不乏存在以行政干预手段来维护省内利益的行为，造成严重的省间壁垒，使得电力资源无法实现更大区域的消纳;三是审批核准存在权力下放不同步、审批流程不到位问题，加之部分审批权下放后缺乏相应的事中事后监管，导致电力监管主体不明晰，对接机制还不通畅，主管部门与其分支机构、各个规制部门与其派出执行部门、各个省级能源机构部门之间缺乏上下联动、横向配合，真正的监管联动机制的形成与运用还任重道远。

针对上述存在的问题，建议一是优化电力供给的财政制度，加大财政科技投入的科学性，为不同发展阶段的电力企业提供多样化的资金扶持;二是完善制度建设，加强监管研究，创新电力规制模式，通过完善政府市场监管体系、提高政府监管部门规制能力、创新监管制度建设、加强放管同步推进等途径革新政府监管职能;三是政府及相关机构需进一步完善电力统一规划，进一步推进技术研发战略部署，优化电力供给结构，加强电力基础设施，提高电力供给保障，最终实现优化电力战略布局的目标。

5 结语

各省市电力供给侧改革中对电力供应结构实现了合理性调整，不断促进电力供应的合理化发展，但实践中电力供给侧改革政策仍存在不少问题，而政府作为制度的载体和基本存在形式，应在电力供给侧改革中发挥主体性作用，提高制度供给质量和制度供给水平，促进电力行业可持续发展。

【参考文献】

【1】国家行政学院经济学教研部.中国供给侧结构性改革[M].北京：人民出版社，2016.

【2】吴敬琏.供给侧改革引领“十三五”[M].北京：中信出版社，2016.

【3】曾鸣，王永利，张硕，等.“十四五”能源规划与“30·60”双碳目标实现过程中的12个关键问题[J].中国电力企业管理，2021（01）：41-43.

【4】王軍林.供给侧改革视角下电力市场供需矛盾及对策研究——以甘肃省为例[J].行政事业资产与财务，2020（22）：43-44.

【5】杜成龙.供给侧结构性改革背景下煤电企业转型发展对策研究[J].现代工业经济和信息化，2020，10（06）：8-10.

【6】张国良.浅谈电力行业供给侧改革[J].经济研究导刊，2019（19）：3-4.

【7】贾康.“十三五”时期的供给侧改革[J].国家行政学院学报，2015（06）：12-21.