文/中国气象局公共气象服务中心 郭俊萍 李蕊 高义梅

公文是单位最重要的内部资料，公文管理也是单位绝不能忽视的工作。一个单位的重大决策，往往都需要进行记录，并通过公文的形式保存下来，作为执行的依据。而在未来需要对重大决策进行效果评估时，公文又是追寻事件脉络时不可或缺的证据。在计算机普及之前，实行的是纸质公文，并且形成了成熟的公文发布和公文管理模式。随着计算机的出现，特别是互联网的诞生，公文形式发生了革命性的改变，完成了从纸质向无纸化的嬗变，进而带动公文管理呈现出全新范式。

一、无纸化公文的特点及优势

当前，无论是政府机关还是企事业单位，公文都逐渐从纸质化向无纸化发展。随着计算机技术的发达，相关企业以及机关也逐渐采用电子传递技术进行信息的传递。信息技术的储存、传输以及数据处理功能都能够为工作提供巨大帮助。由于无纸化公文有流转方便快捷、不受时间地点限制、可以多介质存储的优势，已经成为各级政府部门和广大企事业单位主要的公文形式。

（一）无纸化公文是科技快速发展下的必然产物。电子公文管理系统、电子邮件管理系统和电子合同管理系统等都属于公文管理系统，其目的是实现电子文档的管理，为行政工作系统提供具有较强价值的电子文档服务机制。正如古人从结绳记事、竹简记事再到纸张记事一样，随着计算机特别是互联网的出现，无纸化公文应运而生，是科学技术发展下的一种必然选择。相较于纸质公文，无纸化公文不但可以通过邮件方式进行发送，还可以直接发送到传阅者的手机上，极大地提升了公文传递的便捷性。对政府部门而言，自我国提出建立电子政府以来，各级政府部门都加强了电子政务建设，与向社会及公众提供的电子政务相比，政府部门内部的电子运作推行得更早，实施得更完善。公文作为政府机关内部的重要文件，也早早地实现了无纸化流转。对企业而言，时效性、便捷性尤为重要。为了在市场竞争中取得优势，更是早已实现了企业内部和商业伙伴之间的电子信息传递。

（二）无纸化公文符合绿色低碳发展的要求。我国是造纸大国，而纸张生产需要大量的木浆。中国造纸协会调查数据显示，2018年我国纸浆消耗总量为9387万吨，其中木浆消耗总量为3303万吨，而在木浆总量中，进口木浆占23%、国产木浆占12%、废纸浆占5474万吨。仅以书写纸为例，2018年我国的书写纸产量为1750万吨，生产一吨书写纸大约需要一立方木材，虽然国产木材只占12%，也高达210万立方米，而进口木浆需要大量宝贵的外汇。此外，造纸工业是高污染产业，不但对树木的需求量巨大，同时还需要大量的电力，而且废水极易造成大面积的水质污染，对空气质量的破坏也非常严重，这也是有些森林资源丰富的国家宁愿出口木浆，也不愿在本国发展造纸工业的一个重要原因。习近平总书记指出，绿水青山就是金山银山。绿色低碳发展已经成为我国的一项重大国策，为此，一方面要从源头上加强对造纸工业的环保治理，另一方面也要借计算机和互联网的东风，通过无纸化来减少对纸张的使用，两头发力，共同促进全社会的绿色低碳发展。

（三）无纸化公文在跨地域、跨时间方面优势明显。政府和事业单位的公文，往往不止发给本部门和下级单位，还可能报送上级单位和其他部门；企业的公文可能涉及公司本部，还可能涉及遍布全国甚至国外的分支机构。纸质化公文受限于地域以及时差约束，传递起来非常麻烦，在时间急迫的情况下甚至无法及时送达。由于办公室部门之间存在空间限制，导致沟通与交流受阻，各办公部门不能及时有效地进行信息交换，造成信息滞后、流程冗余。而无纸化公文完全克服了时间和空间限制，可以保证在同一时间内，让所有需要知晓的人了解公文内容，从而为开展工作提供极大便利。

二、无纸化公文当前存在的问题

相对于纸质公文而言，无纸化公文有着明显优势，但也存在着一些不容忽视的问题，需要引起足够重视。通常而言，无纸化公文发布和管理中存在着如下问题。

（一）无纸化公文存在传阅范围过大、容易泄密的风险。纸质公文的流转发生在人与人之间，各单位会有专职人员负责公文传阅，一些需要保密的公文阅后即被收回，最后由专人进行保管。而无纸化公文属于非接触式流转，既看到公文的人可能超出应看人员的范围，而且一些重要公文很可能会被传阅者私下截图留存。当发现公文内容出现泄漏时，也给排查工作带来很大困难。公文传阅范围过大而导致内容泄密，不仅会给单位带来重要信息泄露的风险，还可能因为一些不宜被外界知晓的信息被传播开来，产生很大的负面作用。为此，要制定相应的公文查阅制度，对文件的调取与查阅工作进行规范，使相关人员的公文调取与查阅资格受到约束和限制。

（二）公文的无纸化，使得假冒公文的风险急剧增加。在公文纸质化时期，公文的流程非常严格，起草、审批、发文的部门和责任人明确。而在无纸化情形下，虽然有专人负责通过网络传递公文，但假如有人出于特殊目的，利用技术手段制作假公文、盖上假公章，并通过网上进行流转，传阅者很难判断真假。如近些年来，一些不法分子在网络上通过制作虚假政府公文，实施诈骗等活动，不仅给人民的财产造成巨大损失，也一定程度上损害了政府形象。

（三）无纸化的便捷性容易导致公文过多过滥。公文是很正式也很重要的文件，通常是一个单位领导集体共同研究后形成的决定才会形成公文，因此表现出相当的严肃性、正式性、权威性。在纸质化时期，各个单位在非必要情形下不会轻易形成公文。但在互联网时代，无纸化的便捷性一定程度上冲淡了公文的严肃性。一些单位为了工作方便，习惯于将大事小情都以公文形式传达。如一些明明可以用简报或通知更合适的事情，也会形成公文。凡此种种，导致了公文过多过滥，严重削弱了公文的严肃性。

三、无纸化公文管理的完善路径

从纸质到无纸化，公文的外在形态改变了，但公文的严肃性、重要性甚至保密性的内在性质并没有改变。因此，在新的公文流转形式下，如何加强无纸化公文的规范管理，成为一项新的课题。

（一）对无纸化公文管理需要制定严格的管理制度。相对于传统纸质公文管理，无纸化公文的介质发生了变化，传阅方式超出了公文管理者的视线范围，公文保管因为存储介质发生了改变，也超出了公文管理者的视线范围。因此，要针对无纸化公文的实际情况，制定更加严格的公文管理制度。1.准确区分公文范围，对非重大决定的事情不要轻易形成公文，同时应根据重要性不同，对公文进行分类管理，尤其对涉及单位机密信息的公文严加管理；2.对公文管理人员进行业务培训，提高责任心，并要掌握一定的计算机和互联网知识，从技术上对无纸化公文要做到传阅留痕、及时储存，而目前很多负责电子文档管理的工作人员仍基于纸质档案的管理经验，对电子文档的管理水平和效率不高；3.对单位管理人员进行公文管理教育，增强保密意识和保密责任，不要将无纸化公文当成普通信息对待，避免出现乱传、乱转的情况发生；4.明晰公文传阅范围，针对重要性程度和公文涉及内容，明确相应的传阅人员；5.对造成公文泄密的责任人，根据相关规定追究责任。

（二）网络安全公司要加强技术开发力度。新兴技术只有在运行过程中，才会逐渐暴露出存在的漏洞，因此，信息安全技术的发展总是滞后于信息传播技术的发展。互联网技术越发展，信息泄密的风险就越大，网络安全技术只能以亡羊补牢的形式来“打补丁”。这种情况对无纸化公文管理造成了潜在威胁，必须加以足够重视。网络安全企业要紧盯技术发展步伐，及时开发安防软件，做到随时“堵后门”“补漏洞”，减少不法分子轻易攻破网络安全防线的机会。脱机储存，是利用软磁、移动硬盘等方式，将一些电子公文存储、传输到指定空间与位置，避免电子公文归档受不良环境因素影响，出现篡改及携带病毒等情况。在条件允许的情况下，甚至应对储存无纸化公文的计算机实行物理隔离，从而避免网络病毒的侵害和黑客的攻击，保证无纸化公文的安全管理。

（三）适时将区块链技术引入到公文管理中。公文是一个单位重大决定的记载，有些决定事后证明是正确的，也有些决定事后证明是错误的；有些决定需要继续深化，有些决定需要及时刹车；有些正确决策需要对决策者进行奖励，有些错误决策需要对决策者进行追责。此时完整准确的公文，就成为重要的奖惩及评估依据。区块链技术因其分布记账式和不可更改性，以及可追溯性，契合了公文管理的需要。有必要在时间和技术成熟时，将区块链技术引入无纸化公文管理中，以确保公文的真实准确。

四、结语

无纸化公文以传阅方便、存储方便、追溯方便的特点，已经成为政府机关和企事业单位公文形式的主流。但正如任何新出现的事物一样，也会不可避免地存在一些弊端。为此，在公文管理过程中，要针对弱项堵塞漏洞，最大限度地发挥无纸化公文的管理与服务效能。