陈诗思，倪 丹，殷 峰，胡 杰

（1.国网浙江省电力有限公司，杭州 310000； 2.国网浙江省电力有限公司富阳供电公司，浙江 富阳 311400； 3.国网浙江省电力有限公司绍兴供电公司，浙江 绍兴 312099； 4.国网浙江省电力有限公司湖州供电公司，浙江 湖州 313099）

1 国有企业治理能力内涵界定与解构

经过对相关研究文献与政策文件的梳理解读，当前国家尚无对国有企业治理能力的准确界定及解构，因此文章拟从企业治理三大机制（决策机制、监督机制、激励机制）出发，尝试解构国有企业治理能力。

当前《国企改革三年行动方案》已经出台实施，国资国企改革也已到了“抓行动、见成效”的阶段，而关键的目标就在于提高国企的核心竞争力［1］。而做强、做优、做大国有资本，推进国企改革的目的就在于增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力。国有企业的核心竞争力直接决定了国有经济的这“五力”［2］。文章认为，核心竞争力就是企业治理能力的外在表现，以及提升公司治理能力的根本目的。

企业核心竞争力是企业独有的、长期形成并融于企业内质中、支撑企业竞争优势的、使企业能在竞争中取得可持续生存与发展的根本能力；其形成源自企业自身具有的能力及其内部资源。国有企业核心竞争力的主要影响因素有组织结构、企业文化和知识共享机制［3］。企业核心竞争力无论是表现为制度、流程、商业模式还是其他各类企业行为，归根结底还是来自人［4］。

企业治理就是让人能够做出科学决策、让人得到合理的激励与约束的一整套制度安排，而其中的“人”就是企业中的各个利益相关者，包括股东、债权人、经理、员工、供应商、政府、社区等。一般来说，企业治理机制包括了决策机制、监督机制、激励机制三大机制［5］。这三大机制运转得顺畅与否直接决定了企业治理能力。

一是决策机制。决策机制解决的就是企业权力如何合理配置并做出科学决策的问题，是企业治理机制的核心。一般来说，企业治理架构中股东大会是企业最高权力机构，董事会是企业决策机构，经理层执行由董事会制定的决策，监事会对董事会和经理层进行监督。而在国有企业特别是国有独资企业中，一方面不存在股东会治理问题，另一方面党组织在国有企业中发挥着决策方面的政治核心作用、人才建设方面的指导作用、文化建设方面的导向作用、维护群众利益方面的保障作用等重要作用，特别是党组织的领导核心与政治核心作用，直接关系到国有企业决策过程与成效；而董事会是公司法中规定的企业法定决策机构，要将党委决策意志与企业法定决策流程结合起来。故而，国有企业特别是国有独资公司的决策能力的重点就是党委和董事会的决策能力。

二是监督机制。监督机制是企业利益相关者对企业经营成果、经营行为及经营决策所进行的一系列客观而及时的审核、监察与督导行动。在企业治理的权力制衡原则下，企业内部的监督机制包括股东大会和董事会对经理层的监督制约、监事会对董事会与经理层的监督制约，还包括这些机构之间的相互制衡监督。对于国有企业来说，监事会监督是公司法所规定的，其监督能力直接决定了企业的监督能力；党组织中的纪委是通过监督、教育、惩处、保护等职能保障党委决策（特别是党的路线方针政策和决议）的执行，纪委的监督执纪能力是国有企业治理能力特别是监督能力的重要方面；防止国有资产流失、抵御防范各类风险是国有企业监督机制落地的重要体现，直接反映出监督能力。国有企业监督能力的重点体现在纪委监督执纪能力、监事会监督能力和企业风险管控能力。

三是激励机制。激励机制旨在使各类代理人（被激励者）获取一个其为企业所付出的努力与其承担的风险相对应的收益，并且使其承担相应的风险与约束，旨在最大限度挖掘经营者的潜力和效能，实现企业经营效益的最大化。国有企业的激励问题是个长期存在的难题，难就难在国有企业的人员身份复杂而所能提供的激励方式不足，且往往会出现人员身份与激励方式不匹配。一般而言，企业治理激励机制主要针对经理层高管，对于普通员工的激励属于人力资源管理范畴；但鉴于国有企业的特殊性（员工也是企业重要利益相关者），文章也将员工的激励部分纳入其中。因此，国有企业激励能力的重点包括对经理层和员工的激励能力。

文章将国有企业治理能力定义为，国有企业在长期经营过程中积累形成的不易被学习与模仿、决定企业核心竞争力与根本内生制度性的能力，其现代化的关键在于建立起符合国有企业现代化发展要求、能够完成国家使命、积极参与市场竞争的决策能力、监督能力、激励能力，以实现企业科学决策、实现国有资产增值保值、激发市场主体活力。

2 国有企业治理能力现代化建设的必要性

《国企改革三年行动方案》对国企改革的速度与力度提出了更加迫切的要求，加之其处于体制改革深化的关键时期，加快推进国有企业治理能力现代化建设显得更加必要。

2.1 适应现代企业发展的客观需要

通过前文对国企改革相关政策文件、企业治理能力相关研究的梳理分析，提升企业治理能力、推进治理能力现代化是现代企业发展的客观要求。国有企业治理能力作为在长期经营过程中积累形成的不易被学习与模仿、决定公司核心竞争力与根本内生制度性的能力，直接关系到提高核心竞争力这一国企改革的目标，是国有企业做强做优做大的根本保障，也是国有企业迈向现代化的重要标志。国有企业在加快深化改革的新时期，必须以企业治理能力提升及现代化建设作为首要工作，履行国有企业使命、应对各种风险挑战。

2.2 放大国有资本的职能要求

习近平总书记指出，“国有企业是壮大国家综合实力、保障人民共同利益的重要力量，必须理直气壮做强做优做大，不断增强活力、影响力、抗风险能力，实现国有资产保值增值”。根据笔者对国有企业治理能力的理解，推进国有企业治理能力现代化就是放大国有资本，做强、做优、做大国有企业的职能要求；国有企业只有通过治理能力提升，才能实现以国有资本撬动社会资本、控制国民经济命脉的职能，并发挥好国资的引领作用。国有企业要围绕主责主业，将国有资本更多投向关系国计民生和国家经济命脉领域，做强、做优、做大，增强国有经济对于国民经济的竞争力、控制力和影响力。

2.3 提升创新活力的制度保障

国有企业改革的思路和目标就是要使国有企业真正成为自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体，将同其他所有制企业一样依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。而无论是国有企业改革的政策要求，还是各行业体制改革的要求，都提出了对国有企业坚持市场化改革的原则，给出了健全市场化经营机制的任务。文章可以从两方面来理解：一方面，国有企业参与到市场竞争，就要面临市场竞争的风险挑战，增强抗风险能力；另一方面，国有企业还要通过市场竞争，增强其活力、影响力，提升核心竞争力。对此，国有企业要充分做好走向市场的准备，提前修炼好治理能力“内功”、保障市场化经营体制的建立健全，抓住提升创新力和活力这两个实现市场化经营的要点。

3 国有企业治理能力现代化建设的基本原则

习近平总书记在2016年12月中央经济工作会议上指出，混合所有制改革是国企改革的重要突破口，要按照“完善治理、强化激励、突出主业、提高效率”的要求，在各领域迈出实质性步伐；这十六字，在2018年全国国有企业改革座谈会上进一步被确立为国有企业深化改革的方针。在这一总方针指引下，为了进一步锤炼核心竞争能力，激发经营活力，强化风险防控化解能力，形成现代国企文化塑造能力，必须将国有资产经营好、将国有资本运营好。文章结合国有企业治理改革所面临的相关情况、通过实地调研了解到的情况、国企治理改革相关成功案例等，确立了推进国有企业治理能力现代化建设的4个基本原则。

3.1 专注主业，做强存量

国有企业涉及行业众多，企业治理能力及其现代化建设首先要保证国有企业能够做好投资、建设、运营核心业务。在此框架下，按照国家各部门要求做好与当前主业相匹配的企业治理相关制度，并以此保障国有企业主业的“降本增效”。

3.2 混改先行，做大增量

“伤其十指不如断其一指”，体现了党中央推进国企改革的坚定决心，要以混合所有制改革为突破口，特别是子公司层面的混改，做大增量，推进相应竞争性业务发展、导入市场化机制、全面提升效率质量等一系列改革，以实现健全现代企业制度、提升企业治理能力、推进企业治理现代化的企业治理改革目标。

3.3 市场推动，强化激励

导入市场化机制是推进企业治理能力现代化的必由之路。可由混改子公司开始逐步推进至整个企业，采用市场化激励措施、加快竞争性业务发展，既是对现有绩效管理的有效补充，也是全面调动员工工作积极性、激发内生动力、提高管理效能、盘活和稳定人力资源、充分发挥和释放劳动生产率的有效手段，更是企业在规模不断扩张的同时、实现瘦身健体和降本增效目标的必然选择。

3.4 上市引领，全面提质

资本运作是企业发展的加速器，不但能加速企业业务规模不断扩大，还能够通过上市建立起更加规范的企业治理结构与机制，倒逼企业治理能力提升及其现代化；而子公司的上市规范运作，也会倒逼母公司及集团其他成员的规范化，全面提升集团的治理质量与治理效率。因此，有必要推动子公司先行混改的“升级版”——上市，带动集团的质量效率提升。

4 国有企业治理能力现代化建设的着力点

在上述国有企业治理能力现代化建设的3个必要性、4个基本原则的基础上，文章进一步提出了5个着力点。

4.1 子公司先行做好混改，打造“双百行动”标杆

混合所有制改革是国有企业改革的突破口，但混改也不是“一混就灵”，不仅要在股权结构上“混”，更要在治理结构上“混”，才能在治理能力提升上“灵”。文章认为，集团层面混改牵一发而动全身，特别是对于一些处在关系国民经济命脉和国家安全重要领域的骨干企业，集团层面要审慎推进；需要通过子公司混改试点先行、积累经验，并由此倒逼集团的治理能力提升，是推进混改所能达到的目标。入选国务院国资委国企改革“双百行动”的企业，既属子公司，也处于竞争性行业，正是国有企业以子公司混改倒逼集团企业改革的最佳试点。

当前，国有企业在推进混改过程中主要面临的问题有：一是混改后治理结构特别是决策权分配还不够清晰合理，拟引入投资者所要求的董事会席位大于其投入股权，容易引起决策问题；二是自我经营能力不够，拟引入的投资者也不能带来较多新增业务；三是用工及薪酬方面，“大锅饭”问题依然存在，基本没有建立起市场化薪酬考核体系。

文章认为提升国有企业治理能力现代化，可以从以下两方面入手：一是要用好用足“双百行动”带来的东风契机，“胆子再大一些，步子再大一些”，多多争取相关政策支持，打破以往体制机制的障碍，争取打造成集团内的标杆；二是完善治理是所有工作先导任务，中心是决策机制的完善，无论是通过混改引入外部股东董事、设计有效制衡的董事会决策方式，还是通过建立外部董事占多数的董事会进行规范运作，都是先从决策机制、从提升决策能力入手，从头理顺整个企业的相关制度 建设。

4.2 以子公司上市为目标，带动集团治理能力提升

子公司混改是推动集团治理能力现代化的一个突破口，可以通过引入多元化股权、进行股权制衡提升公司治理能力特别是决策能力；而子公司上市则是进一步将这个突破口扩大的重要方式，从而带来整个企业质的飞跃。

实现企业上市并不是最终目的，而是以企业上市为契机，全面规范企业治理结构与机制，完善企业内部管理，优化企业盈利模式，提升每个上市企业在各自产业领域的市场影响力和核心竞争力。通过大力培育后备企业梯队，对于优秀的后备企业、按照“一企一策”的原则，给予一定的资源协调和业务指导，对照上市企业规范运行的标准进行严格要求，达到不断改进和完善企业治理结构与内部管理机制、加速打造一批对标上市优秀企业集群的最终目的。

4.3 导入市场化激励模式，用好储备相关专业人才

参与市场竞争性业务必须导入相应市场化激励模式，并且提前储备好相关专业人才，才能应对未来各类风险挑战，做到未雨绸缪，“手中有粮、心里不慌”。当前各类国企都在纷纷试水市场化激励，国有企业身处民营经济高度发达的省份，更需要加快市场化激励模式的建立步伐。破除国有企业人员流动低效，才能解决好缺乏市场化竞争动力的问题。

4.4 积极做好预先研究工作，应对未来风险变化挑战

提前进行系统谋划是治理改革成功的重要基础，制度改革虽然看似是形式“简单”的制度条文出台，却涉及面甚广、影响面甚大，所以必须提前进行谋划，做好战略布局，充分考虑各方面利益、预演各类型情况，做到有备无患。

只有通过预先研究搭建好改革的总体框架，确立战略目标，做好目标的层层分解，才能为后续的改革推进明确方向，找到发力点，做好控制监督。为了保障预先研究更加有效，文章提出以下3个建议：一是少设“禁区”，大胆假设，对于未来的风险挑战尽可能多想一点、应对办法多找一些；二是研究工作要坚持内外脑相结合，通过案例借鉴，结合内部企业实际匹配的方式，多做研究，做深研究；三是研究工作要坚持长期化、动态化，特别是对于宏观政策把握、市场环境变化、竞争对手状况等，要形成长时间的跟踪研究。

4.5 坚持强化党的领导，保障治理能力现代化建设顺利推进

推进国有企业治理能力现代化的最终目标在于建设中国特色现代国有企业制度，其本质在于党的领导，要将加强党的领导与企业治理机构同步谋划、同步设置，实现机制、制度、工作全面对接，充分发挥出党组织的领导核心和政治核心作用。通过将加强党的领导与企业治理相统一、加强企业党建工作两方面任务，国有企业在推进企业治理能力现代化建设过程中，必然会得到党的领导和党建工作带来的赋能。