伏 湘

（云南文化艺术职业学院，昆明 650111）

0 引言

2003年随着《中华人民共和国政府采购法》正式实施，我国政府采购制度改革由此步入法治化轨道，规范化成为改革主旋律，政府采购的全国推开取得了突破性进展。2015年，《中华人民共和国政府采购法实施条例》实施，政府采购管理从程序向结果导向性转变。2018年，《深化政府采购制度改革方案》经深改委审核通过，建立了采购主体职责清晰、交易规则科学高效、监管机制健全、政策功能完备、法律制度完善、技术支撑先进的现代化政府采购制度［1］。

为了贯彻落实好《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国政府采购法实施条例》《深化政府采购制度改革方案》，按照《行政事业单位内部控制规范》，建立设计并执行好行政事业单位（以下简称“单位”）政府采购内部控制制度尤为重要。

1 单位层面和业务内外部层面的政府采购流程

1.1 单位层面政府采购工作的流程

根据《中华人民共和国政府采购法》第二条规定，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则与诚实信用原则。

单位内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和 管控［2］。

单位政府采购是单位日常发生频率较高的经济活动，更关键的是政府采购一般具有涉及资金大、完成业务环节多、持续时间长、社会公众关注度高和廉政风险点多等特点［3］，属于一个单位“三重一大”决策事件，所以政府采购对防范一个单位舞弊和政治风险特别重要，决定了单位层面政府采购内部控制建设，受到了单位领导的重视，属于“一把手”工程，其执行水平直接关系到单位的政治生态环境和单位的生存发展。

1.2 单位内外部政府采购控制业务流程

1.2.1 单位内部采购流程

从采购预算到执行采购、资金支付到最后审计监督和绩效评价及评价结果的应用，梳理出单位各个环节的风险点并制定出应对风险的具体措施，如各个环节岗位职责划分是否清晰、不相容岗位是否相分离、授权审批是否获得、决策议事制度是否已制定，需要对不同部门和岗位的现行管理模式进行调整，解决部门设计不合理、岗位冗余等问题。

1.2.2 单位外部业务控制流程

从单位代理招投标机构的选取、委托，招投标中受委托专家的质量控制，数字共享智能化高科技信息手段，公开信息共享等方面进行流程梳理，找出外部各环节中可能存在的风险点并制定好风险应对措施。

2 单位在政府采购业务活动中存在的问题

一是单位领导对政府采购工作的重视程度不够。政府采购工作涉及的业务环节多、法律法规中专业术语多、采购过程周期长及采购方式复杂等特点导致单位领导对于政府采购在舞弊和预防腐败方面的风险认识不到位，对该项工作的重视程度 不够。

二是单位政府采购主体责任不清晰。单位内部由哪个部门承担政府采购工作、具体落实些什么工作、有无必要成立工作领导小组等诸多主体责任不清晰的问题普遍存在。

三是岗位职责没有细化，出现多岗一人、不相容岗位没有分离的情况。单位实际工作中，由于人手不足，多数单位由一人承担了采购计划制订、采购询价、采购实施、签订合同、验收入库等应当由多人完成的工作。

四是采购工作中出现“一言堂”现象，没有遵循“三重一大”决策议事制度，没有分级授权审批。单位政府采购经常涉及金额大的货物、服务及工程，如果单位没有制定“三重一大”议事决策会议制度，没有分级授权审批制度，没有经过集体民主集中决策，出现“一言堂”“一支笔”，会大大增加舞弊、腐败风险。

五是单位政府采购随意性大，没有预算、没有进行充分论证、没有工程造价审计等。单位政府采购内部控制制度缺失导致业务流程不清晰，工作人员具体职责不明确，对于前期能否采购、有预算方能采购、有工程造价审计报告方能施工等前置手续不清楚。

六是委托的第三方招投标代理机构和评标专家服务质量没有进行控制。政府采购工作体现了“专业的人做专业的事”的原则，但委托第三方招投标代理公司和由专家负责工作一般涉及金额非常大，没有内部控制制度，“串标”“围标”和专家服务质量因费用承担方不独立等情况，导致无法控制过程与质量。

七是单位采购项目“化整为零”，采购金额分割分单现象普遍存在。按照政府相关采购规定，政府集中采购目录内每月20万元以内的采购可以在“政采云”平台上的网上超市立即采购，即时到货，方便快捷。如果在审批时，经办人报采购计划环节主体责任意识和法律意识薄弱，很容易导致分割分单“化整为零”现象。

八是因资金紧缺和政府采购业务流程不清晰，单位政府采购内部控制信息系统无法上线。单位政府采购环节多、关键风险点多、过程周期长、资金大、多人参与等特点，决定了仅由人开展政府采购内部控制工作是不可能的，需要建立一套有清晰的工作流程和明确的岗位职责，具有授权审批、风险点控制与应对措施、风险预警、监督评价、结果应用等功能且数据能共享的信息系统。

3 单位政府采购内部控制设计要完成的目标

（1）内部控制为现代政府采购“保驾护航”。单位建立政府采购内部控制制度，是加快建立和实施现代政府采购制度、实现优质优价采购的重要保障机制。

（2）强化政府采购政策落实，防控廉政风险和法律风险。政府采购政策执行中，与之相关的机构、管理、机制等都应纳入内控范围，对政府采购全流程、全环节、全要素实行内部控制，以防控廉政和法律风险。用内控制度强化制度约束、纪律约束，坚守政治纪律与政治红线。

（3）通过内部控制明确各自职责职权。为确保采购业务合法合规，需要明确采购业务管理的相关部门和岗位的职责权限。

（4）实现物有所值价值导向。通过内部控制，按照花钱必问效原则确保购物有价值。

（5）通过建立内部控制，压实单位主体责任。单位是全方位、全过程实施并运行好政府采购内部控制的主体责任人。

（6）加强信息公开，透明办公。通过采购前30天内采购意向公示和采购招投标公告公示等途径，实现信息公开，充分利用市场经济特点公开公平透明采购。

（7）做好绩效评价及结果应用。政府采购使用的是财政资金，财政资金要做到花钱必问效，无效必追责。单位要进行绩效评价，评价结果与考核挂钩，做好工作评审和结果应用的推广。

4 确保单位政府采购内部控制执行好要注意的几个方面

（1）制定单位政府采购内控制度和管理办法，嵌入政府采购流程信息系统，让政府采购过程信息化，从预算到入库验收、合同备案，实现采购业务表单化、表单信息化、风险矩阵化管理。

（2）将内控理念和方法贯穿到预算编制、执行、财务报告、绩效评价的全过程，对重要控制节点制定单项管理制度。

（3）内控体系的实施是不断循环的动态过程，绩效目标不同，内控策略及要求也就不同。长期目标需分解为当期绩效目标，内部控制策略也要相应地按年度调整。

（4）信息系统是内部控制体系的全面反映，审计监督、项目管理、采购管理、支付管理、绩效评价、预算管理、现金管理、财务资产与报告等都需嵌入政府采购内部控制信息系统。

（5）通过实施人、物归口管理，明确委托代理机构、专家的权利与义务，强化单位内部审计、纪检监督等，明晰相关人员权利和义务。

（6）做到不同岗位不同职责、不相容岗位相分离，相关的业务多人参与，实施定期轮岗时考虑定岗定人是否合理。

（7）完善单位管理机制，完善“三重一大”等决策议事机制，完善单位内部审核制度，考虑内部控制是否能按分级授权来有效运行。

（8）增强采购的计划性和预算性，加强对关键环节风险的控制、明确业务时限要求，强化发生利益时的冲突管理、健全采购档案管理等采购流程。

在单位政府采购内部控制制度实际运行中，要坚持问题导向，针对审计提出的问题和社会公众的疑点，特别是涉及内部权力集中的财政资金的政府采购，应合理配置权责，提高内部控制的针对性和有效性。同时要积极推动共同治理，充分发挥内部控制与其他内部监督机制的相互促进作用，形成监管合力，优化监督管理效果；积极引导和鼓励社会力量参与单位内部控制建设，发挥外部监督作用，形成单位内部控制建设的合力，共同推动单位内部控制建设发展［4］。

最后，以推进信息化建设为契机，进一步推进单位层面信息系统内部控制建设，融合业务财务数据，实现实物流、数据流和信息流的集成汇聚［5］，保证会计数据采集的真实性和完整性，使信息技术内部控制落地实施好，使单位内部控制通过信息化体现业财融合，财务和业务的事后控制变成事前控制，实行真正意义上的业财融合。

5 结语

现代政府采购制度在深化改革中建立和完善，单位内部控制建设一定要与时俱进，严格执行国家政府采购相关法律法规，紧密结合单位具体业务随时完善和优化，要让单位政府采购内部控制有效运行，还要强化单位内部纪检监督审计，也要在单位政府采购绩效评价中充分应用财政资金，全面提升政府采购活动的组织管理水平和单位综合治理能力。