闫兆祺 首都经济贸易大学财政税务学院

一、国家治理与预算制度的内在联系

预算是国家治理的核心，我国预算制度经历了改革与变迁，始终配合着国家整体改革的步伐，为政治、经济改革提供配套的财政资金平台，也内在推动着整个财税体制的发展。2013年《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理能力和治理体系现代化”的改革总目标，将国家治理的内涵上升到了新的高度，同时也为预算制度明确了从“控制取向”到“绩效导向”的改革方向，肯定了我国现代公共预算管理理念从预算管理到预算治理的研究探索。

在国家治理体系的覆盖下，国家需要通过政府从社会经济，政治文化等各个方面入手来对多种社会活动进行渗透和调节，这离不开国家财政预算对于公共资源的合理配置和安排。所以说财政是国家治理的基础和重要支柱，而预算制度改革则是推进财税制度不断发展的关键点，承担着“聚天下之人，用天下之才”的重要职责[1]。这里的前提基础指出了现代公共预算体制对于规范政府行为，保证公共资源使用效率的重要性，重要支柱则体现出预算作为国家治理的一种工具，为其向现代化迈进提供了强大支撑。

进一步讲，国家治理与预算制度互动关系以财税体制改革为桥梁。财税体制改革推动了了与国家治理目标相契合制度的建立，而切实发挥财税改革“主引擎”作用的突破口便是预算[2]。美国前参议院院长金里奇曾指出，预算改革是政府改革的先决条件[3]。从我国最新修订《预算法》来看，我国的预算管理制度改革是在国家治理顶层设计下的改革，与预算的法制化要求相衔接。不难看出，对于近现代国家来说，预算制度的改革是各国实现国家治理现代化的起始，也将伴随现代化改革的全过程。

二、国家治理视角下预算制度的艰难探索：从管理到治理

(一)西方国家预算制度的演变

最早在19世纪，西方国家便出现了预算制度的原型，这个时候的预算模式被称为传统预算模式，其制度特征偏向于控制，表现为由议会进行政治控制，由政府内部设立的权威机构进行行政控制，有效改善了当时政府预算在体制外部难以实现公共资源的合理配置，在内部无法进行有效的行政问责的治理状况，这也标志着现代预算制度的开端。

在控制取向的理念影响之下，西方预算模式开始出现一些新特点。一是具有非连续性，预算每年需要重新编制以保证议会对政府资金限制；二是所有政府收支均纳入预算，防止税收被侵占，进一步加强控制；三是集中处理所有的资源和决策，收支同等对待。这样对预算的层层把控，在有效规范政府行为的同时也造成了一些问题：预算过于关注控制能力，过分地注重了财政资金的投入是否合规，而没有关注资金投入后产生了哪些公共产品，即缺少对产出的把控，一定程度上使公共资源的配置出现了无效率，国家治理产生缺口。

为了改善资源配置效率，真正解决国家治理的基本问题，20世纪西方各国付出了艰苦卓绝的努力，包括1950年之后出现的绩效预算、计划项目预算、零基预算和新绩效预算等改革。这个时期西方预算体制的改革都期望将完全理性引入预算模式，关注预算绩效以强化政府的公共责任。这种理念很大程度上提高了公共资源的使用效率，有力地解决了公共问题，对如今不少预算理论都产生了深远的影响。

(二)我国预算制度的改革探索

相比于西方各国，我国预算体系和理论的起步稍晚，从建国初期到改革开放之前还处于预算体系的探索阶段。在计划经济特点鲜明的行政管制下，形成了一种以计划为中心的功能预算，由计划委员会作为核心预算机构对预算进行总额控制[4]。这一阶段我国的预算管理制度尚未成形，治理能力难以构建。1992年以后，计划主导衰落，公共资金的分配权逐渐零碎化，呈现出前预算时代缺乏控制的特征。在预算管理上表现为财政资金收支的分散和内外部监督的缺失，在收支体系上各部门都分别开设账户，难以集中管理。

1999年起部门预算改革等一系列改革相继开启，建立起了控制导向的预算管理模式，改革重点也逐渐向支出管理转移，公共资源的配置变得更加经济效率，国家治理建设有所突破。但我国在这个时期所建立的控制取向预算还不完整，缺少政治控制，改革多着眼于资源配置效率和行政管理效率，而落实政府公共责任在改革文件中却少有提及，尤其是人大预算监督此时还未规范化，系统化。这一时期，有效监督体制和管理制度的缺位导致我国预算信息较为分散，碎片化现象严重[5]。各部门长期处于一种相对较弱的预算约束中，预算信息收集和分析能力都不达要求，难以引入需要大量信息复杂运算的理性预算模式。

为了实现控制取向到绩效导向的转变，我国在预算改革领域引入了绩效评价。在21世纪初，我国已有多个地方开始了绩效评价的试点实践，2013年预算绩效评价共性指标体系框架出台，标志着我国开始进入了现代化预算制度建设阶段。2018年《关于全面实施预算绩效管理的意见》出台，在中央与全国各个地方的配合推进下，相关改革开始在全国如火如荼地展开，绩效理念逐步深入实践工作，使我国在预算体制改革推动下的国家治理效能向“满足公共服务和公共产品需求，保障公民权利”这一基本要求迈出了重要一步。

三、中国预算制度的改革前景

(一)追求预算的民主和法制

预算民主和预算法治是推进现代化公共预算不断升级的“双轮驱动”[6]，也是现代化预算治理的终极目标。对于我国来说，现代化公共预算不仅仅是聚集分配公共资源的机制，更是落实公共责任，实现民主治理的有效手段。这就要求我们要以人大为主体，充分调动社会公众参与到预算中来[7]，与各级党委政府一同建立一种相互合作相互监督的预算治理格局。因此，在预算改革的进程中更加重视人大预算监督，使其走向规范化，法制化，系统化，加快预算体制的民主政治进程。对此，2014年修订《预算法》以及2020年预算法实施条例已经做出了全面细致的部署。而今当务之急是继续加快推动预算法的全面实施，在地方层面应探索并出台强化人大监督和预算绩效管理规范的地方性法规，为持续推进有关改革提供更有力的法律保障。

(二)通过预算绩效管理改革实现预算治理

从21世纪初将绩效评价理念引入预算以来，我国预算管理改革初见成效。但还未实现管好政府钱袋子的重大目标。根据十九大报告“建立全面规范透明标准，科学约束有力的预算制度”的要求，新阶段的预算改革要在空间上联通纳入各级政府预算，时间上接续形成全方位、全过程全要素的预算管理体系。这就要求我们在传统的行政组织中培养行政文化，各级政府之间相互合作相互制约，同时在预算法的指导下继续深化绩效管理理念，突出绩效原则。解决好这些问题，才能推进绩效预算的实施，从而加快预算治理改革进程。

(三)进一步推进预算公开，强化财政问责

公开是现代预算的本质特征，让各级政府的预算都在阳光下进行。在全国和地方各级政府的积极探索和改革下，我国预算公开的进程不断加快，《政府信息公开条例》和《预算法》搭建起了预算公开的制度框架，部门预决算公开等方面取得了阶段性成果。但简单地诉诸公开结果和听取社会各界意见还远不能满足现代化预算管理和国家治理的要求。从实践的角度来看，建立预算公开的实体制度还有不少问题尚待解决。首先，全国各级政府部门预算尚未建立统一口径的保存使用格式和可比较数据，部门之间的预算信息难以进行深度统筹和分析。其次，对于公开的预算信息缺少一种有效的反馈机制，公民没有切实参与当中，进而无法从根本上落实财政问责，单纯的公开预算信息也就失去了意义[8]。因此，预算公开的逻辑和作用的真正实现，任重而道远。

预算制度经历了共和国70年的演变，与国家的整体改革息息相关，现代公共预算制度不仅是财政体制现代化的关键，更是强化治理体系和能力、实现治理效能的破冰之举。目前我国在预算管理的道路上已取得一定成绩，随着研究探索的深入，预算改革的新挑战，新问题也会不断涌现，相信在我国人大与各级政府部门的协同推进下，预算改革会为国家治理现代化开辟出一条具有“中国特色”的创新之路。