张焱 国资委轻工机关服务中心

引言

党的十九大报告中明确提出了“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”的要求，2018年9月国务院下发了《中共中央国务院关于全面实施绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）文件，接着财政部下发了《财政部关于贯彻落实〈中共中央国务院关于全面实施绩效管理的意见〉的通知》（财预〔2018〕167号）文件。为贯彻落实全面实施预算绩效管理的要求，加强对国资委所属事业单位的预算绩效管理，提高财政资源的配置效率和资金使用效益，2019年国务院国有资产监督管理委员会也下发了《关于全面实施预算绩效管理有关事项的通知》（国资管理〔2019〕236号），并要求把全面实施预算绩效管理作为国资委所属事业单位当前和今后一段时期的财政预算工作重点，确保落到实处，力争到2022年底，在国资委系统所属的事业单位基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，做到“花钱必问责，无效必问责”。

一、财政部门预算和绩效管理存在的问题

（一）绩效管理观念薄弱，对财政资金使用绩效不够重视

从2000年到现在，经过20多年的财政部门预算管理，部门预算的理念越来越渗透，部门预算的编报、审核、批复也形成了完整的管理制度，同时也作为重大事项，形成了预算资金的底线思维和红线思维。部门预算重点突出在预算的申报和资金的使用方面，在预算绩效方面的关注相对较少，存在“钱与事不匹配”和“权与责不对等”的情况，形成好不容易争取到的财政资源不能发挥最大效用，随着财政资金每年不同程度的压缩，对财政资金越来越纠结，对财政资金使用比较迷惘。

一是国资委直接管理的单位形式多样化，有行政单位、参公管理事业单位和事业单位（包括全额拨款事业单位、差额拨款事业单位、自收自支事业单位、企业化管理事业单位），对于行政单位和参公管理事业单位均为全额财政资金，事业单位的财政资金一直采用“历史切块资金（人员经费+公用经费）+专项项目经费”模式，行政单位和参公管理事业单位已实施绩效管理，主要是事业单位未真正实现“绩效拨款”的模式，还没有把预算的绩效评价作为合理配置事业单位发展资源的依据。事业单位更多的关注单位自有资金的投入和使用，忽略了财政资金的使用效果。二是国务院、财政部发布全面实施预算绩效管理后响应速度较慢，大多数单位还没有吃透全面预算管理的政策，也未能在单位内部控制制度上将预算绩效管理提升到一个较高的地位，没有与单位行政手段形成一个合力。

（二）绩效管理和预算管理尚未有机融合，绩效管理和预算管理存在“两张皮”

在国资委系统要求全面绩效管理后，首先是规范项目预算管理上实行绩效管理，对所属单位的项目预算设定了规范的指标库和对应的指标值，防止绩效目标设置的随意性或指标设置的过于笼统和宽泛，导致可操作性低。二是预算编制都是在每年10月—11月间编制完成，各单位下年的任务、工作要点还没有形成，从而导致绩效管理与预算管理在编制时脱节。三是注重了预算编制的完整性和准确性，绩效目标的编制只是项目预算的“附属品”，重点是项目预算的立项依据和项目资金数额，预算执行进度、报销的规范性，对事前和事中的管理比较薄弱，没有将绩效管理嵌入到预算管理全流程中。

（三）单位管理机制和单位职责划分不清晰

目前，部门决算、部门预算都在各单位的财务部门，所以各单位领导理所当然的将绩效管理工作布置到财务部门，但在实际工作中，预算的绩效管理和单位的经营规划、人事、基建、资产管理甚至房产部门等完全分不开，需要单位内部各部门的互相配合才能完成。由于职责划分不明确，有的部门沟通协调较困难，习惯性地认为只要是涉及预算的都是财务的工作，有的部门甚至以不懂财务为理由进行推诿扯皮，实际上“资金使用者就是绩效的责任者”的职责不能落实，从而导致预算绩效管理工作在实施过程中达不到财政资金的使用效果。

（四）单位的规划导向和绩效不能发挥引领作用

一是预算编制时由于单位职责不清，财务部门理所当然的成为编制预算的主导与管理职责脱节，造成了预算编制没有围绕“资金使用方向、风险控制、责任落实”的要求进行，只是按照上级部门的预算编制指南和各部门自己的资金需求编制预算，没有统筹考虑单位经营发展规划和年度的重点工作、任务。二是没有按照“规划—绩效—预算”的流程安排预算和绩效工作，单位的经营发展规划和绩效管理的关系不密切。三是绩效的引领作用不能发挥，绩效管理没有参与到预算的申报、编制、执行、评价中，不能对绩效目标形成刚性约束，绩效指标的可操作性差，绩效目标的调整在预算执行过程中也难以执行。

二、构建预算管理和绩效管理的工作实施体系

预算管理和绩效管理在实施过程中是相互融合相互嵌入的，将绩效管理的实施融入到预算管理的全过程，使绩效管理的制度设计、工作任务和预算管理“同部署、双监控、共评价”，才能提升资金的使用效益。

（一）建立全覆盖的预算绩效管理体系

单位资金的全部收支均纳入绩效管理，围绕单位的主要职责、工作规划，推动绩效管理从单一项目支出绩效向单位整体支出绩效拓展，以预算资金管理为主线，综合衡量预算资金使用效果，对重大政策和项目实行全过程追踪问效，不留死角。

（二）以一体化管理实现预算管理与绩效管理的相互融合

首先，在“过紧日子”常态化和“减钱不减事”的新环境下，加强单位的统一管理，围绕单位的事业发展规划，重新梳理和优化预算管理流程，将预算资金用在“刀刃”上。做到有目标有规划，才有指标，有预算。将绩效目标贯穿于预算执行的全过程。二是要明确责任，各业务部门和项目负责人承担预算资金的主体责任，负责绩效目标的制定、预算申报、前期论证、预算执行问题整改和落实评价结果的整改。

（三）突出绩效评估导向作用

要结合预算评审、项目审批等情况，开展事前绩效评估，评估结果作为申请预算的必要条件，防止“拍脑袋决策”，从源头上提高预算编制的科学性、准确性。逐步建立通用指标和专用指标库，绩效指标要充分的量化、清晰、可行、易考核，指标值与年度和中期工作计划、工作任务之间要相匹配。只有对绩效目标的适当性、可行性、完整性和相关性审核通过后，才允许编入预算。绩效评价要有实效，要有考核奖惩，真正实现评价反馈的联动效果。

（四）实施“预算执行+绩效”双监控

要建立项目绩效的跟踪机制，实施预算执行进度和绩效目标“双监控”，要严格按照批复的部门预算和设置的绩效目标进行实施。首先是进行初始预算设置，包括收支总预算、支出经济分类、支出标准等，同时，项目预算应根据申报的项目内容，明确初始的绩效目标，包括产出指标和效益指标，其中产出指标应包括数量指标、质量指标、实效指标、成本指标。效益指标应包括经济效益、社会效益、环境效益。满意度指标应包括服务对象满意度指标。二是要加强预算和绩效的适时跟踪监控，包含预算执行监控、绩效目标实现监控和项目开展过程监控。其中：预算执行监控包括预算执行进度、预算调整、预算执行的规范性和预算剩余资金支付的可能性等；绩效目标实现监控主要是分析和对照年初设立的绩效目标、纠正绩效目标实现过程中出现的问题、绩效目标的实现程度等；项目开展过程监控包括项目管理制度完备、项目实施计划方案可行、政府采购执行、资产管理合规等。三是对发现存在严重问题的预算项目，要暂缓或停止执行，要进行重新论证并进行整改，对确实无法执行的预算项目，应及时和上级沟通，及时核减预算资金，避免浪费。

（五）要强化绩效评价结果的刚性约束

强化对预算绩效的考核力度，建立健全绩效评价结果反馈制度和绩效问题整改责任制，强化绩效评价结果的应用，形成反馈、整改、提升绩效的良性循环。根据需要适时引入第三方机构参与绩效评价，提升评价结果的客观性与实用性，提高单位履职效能和公共服务质量。制定可行的预算绩效评价指标，包括共性指标和个性指标，共性指标适用于所有评价对象的指标，由单位内部相关业务部门共同制定。主要是预算编制情况和执行进度、财务管理状况、资产管理、动态监控发现的问题、审计、内控监督发现的问题等。个性指标是针对项目归口管理单位或具体项目特点设定的，适用于不同归口管理单位管理需要，由项目归口单位评价制定。并建立绩效评价结果和行政业绩考核挂钩机制，将绩效评价结果与行政业绩考核的下一年度考核指标分配相结合，同时与年底考核奖励挂钩，真正发挥绩效评价结果的震慑作用，促进财务和业务管理的良性循环。

（六）探索建立绩效信息公开机制

预算公开后，要探索建立预算整体绩效报告制度，促使资金使用部门从“要我有绩效”向“我要有绩效”转变，提高预算绩效信息的透明度，完善绩效公开机制，推进绩效信息公开。