实施全面两孩政策，促进人口均衡发展

2017-03-01韩玥吴闫

中国经贸 2016年23期

韩玥+吴闫

【摘要】全面两孩政策是中央依据人口经济社会发展新形势作出的重大战略举措，对于促进人口均衡发展具有重要意义。本文聚焦于全面两孩政策的落地实施，系统论述了全面两孩政策的精神实质和基本内涵、分析了全面两孩政策实施中可能面临的困难及不足，并在此基础上提出了相应的对策建议。

【关键词】两孩政策、人口战略、全面实施

党的十八届五中全会作出了“促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动”的决策部署。2015年12月27日，十二届全国人大常委会第十八次会议表决通过了关于修改《人口与计划生育法》的决定，修改后的《人口与计划生育法》明确，全国统一实施全面两孩政策，提倡一对夫妻生育两个子女，新法将于2016年1月1日起施行。同时，要求各地尽快修改相关地方法规，地方可以结合实际对允许再生育子女的情形制定具体办法，依法启动“全面两孩”政策。这是中央根据人口发展的新趋势、经济发展的新常态及社会发展的新趋势而不断完善生育政策的重大决策部署，积极加强相关研究，改革与完善计划生育服务管理，确保政策实施达到预期目标，具有重大的现实意义。

一、准确理解“全面两孩”政策的精神实质与基本内涵

新形势下，实施全面两孩政策，是顺应群众意愿、促进人口均衡发展的重大举措，是协调深刻理解、准确把握全面两孩政策的精神实质与基本内涵，是切实把这件惠民生、利长远的政策落实好，促进人口均衡发展，实现人口与经济社会协调可持续发展的根本前提。

1.人口经济社会发展新形势是“全面两孩”政策的现实基础

自上世纪80年代全面推进“计划生育”基本国策以来，我国人口快速增长的势头得到有效控制，有利缓解了人口与资源环境的紧张关系，对我国经济社会全面协调可持续发展起到了重要支撑作用。但进入21世纪特别是“十二五”时期以来，我国人口发展的内在动力及外部条件发生了重大转折性变化，具体表现在：一是人口总量增长势头明显减弱，育龄妇女特别是20-29岁生育旺盛期妇女的数量下降较快，群众生育观念发生重大变化，少生优生成为生育观念的主流，社会生育率长期处于低位；二是人口结构性问题日益突出，出生人口性别比长期持续偏高，劳动年龄人口开始减少，人口老龄化趋势加快，人口红利逐步减弱；三是家庭规模缩小，养老抚幼、互助互济等传统功能弱化。这些变化给人口经济社会发展带来了严峻挑战，而今后几年，我国劳动力资源比较丰富，社会抚养负担较轻，是调整完善计划生育政策的有利时机。

2.坚持计划生育基本国策是全面实施两孩政策的根本前提

人口经济社会发展的新形势、计划生育政策不断调整与完善，赋予了计划生育国策新内涵。“全面两孩”政策是继“单独两孩”政策之后我国计划生育政策的进一步调整与完善，有利于优化人口结构，延缓老龄化进程，对经济社会发展具有重要积极意义。但同时我们也应当清醒地看到，到本世纪中叶，我国人口总量仍将保持在13亿以上，“人口众多的基本国情不会根本改变，人口对经济社会发展的压力不会根本改变，人口与资源环境的紧张关系不会根本改变”。在新的发展形势下，我们必须充分认识计划生育基本国策的重要性和长期性，坚持计划生育基本国策不动摇，正确处理当前与长远、总量与结构、人口与资源环境的关系，优化人口结构，促进人口均衡发展，推动我国由人力资源大国转为人力资源强国。当前，坚持计划生育基本国策就是要实施“全面两孩”政策，做好相关配套政策改革，确保符合政策条件的妇女“想生、敢生、生得出”，与此同时，也要加大计划生育服务管理改革，引导家庭有计划地安排生育，加大对违规生育的处罚力度，确保政策不走样，确保人口总量处于可控状态。

3.促进人口均衡发展是“全面两孩”政策的总体目标

作为世界上人口最多的发展中国家，人口问题是制约我国全面、协调、可持续发展的重大问题。实施全面两孩政策，是我国生育政策的重大调整，是遵循人口发展规律、顺应人民群众期盼的重大举措，也是改革完善计划生育服务管理、促进人口长期均衡发展的重大举措。有利于提高社会生育水平，增加劳动力供给，保障人口安全；有利于优化人口结构，保持合理的劳动力规模，延缓老龄化压力；有利于更好地落实计划生育基本国策，促进人口与经济、社会、资源、环境的协调发展，促进人口均衡发展；有利于增进家庭幸福，增强家庭抵御风险和养老照料能力，促进社会和谐。

二、科学研判“全面两孩”政策实施中面临的挑战及不足

当前，我国人口和计划生育事业发展进入到逐步调整完善生育政策、促进人口长期均衡发展的新阶段，与过去相比，当前我国人口和计划生育服务管理工作具有“基本国策赋予新内涵、经济社会发展提出新要求、群众有了新期待、工作环境面临新挑战”等新特点，这就需要我们科学研判人口经济社会发展对人口政策提出的新形势、新任务和新要求，保持定力，沉重应对，确保“全面两孩”政策平稳落地实施。这就为全面两孩政策敲响了警钟，我们应当高度警惕并科学研判政策实施中可能面临的困难及不足，只有这样，才能制定正确、有效的应对措施，从而提高政策价值，推动政策实现预期目标。

1.社会对人口与计划生育服务提出了更高的要求

一是服务需求持续增长。我国总人口继续保持增长态势，育龄妇女数量居高不下，流动人口仍将保持庞大规模，出生缺陷发生率和出生性别比持续偏高，客观上要求增加服务供给。二是服务任务更加繁重。服务内容由基本四项服务向出生缺陷预防、信息咨询、育龄妇女随访及生殖健康普查等综合服务发展，国家免费孕前优生健康检查的全面开展，都将进一步增加工作量。三是服务要求明显提高。随着以人为本理念日益深入人心，需要不断改进服务方式和技术手段，提供更为高效、便捷、优质的服务。

2.全面两孩政策预期目标实现面临众多不利因素

自2014年1月起，全国各地陆续实施单独两孩政策，按照政策预期，2015年出生人口应會持续增加，但实际情况是，2015年出生人口总数为1655万人，比2014年减少32万人。这表明，符合政策申请生育二孩的实际数量远低于预期，单独两孩政策遇冷已经成为不争的事实。由此可见，全面两孩政策预期目标的实现也面临着较大压力。一方面，优生优育已经成为社会生育观念的主流，社会生育意愿不足，高昂的生活成本、高强度的生活节奏及压力，生育子女后面临的高额抚养成本，以及保障新生儿童的教育、医疗以及其他公共服务尚未健全等因素，都使得家庭在是否生育第二个子女这一问题前犹豫不决，处于观望状态；另一方面，大孩面临的负面心理影响也不容小觑，全面两孩政策出台后，关于“大孩”反对父母生“二孩”的报道屡见报端，部分家庭夫妇缺乏相应引导能力，在“大孩”以死相逼的状况下不得不放弃生育第二个子女的计划。

3.妇幼保健、托幼、教育等公共服务压力增大

在“全面两孩”政策实施前，我国就已存在教育、托幼、医疗等资源短缺、不均衡的矛盾及问题，政策实施后，出生人口的增加和叠加将使原本就已短缺的公共服务资源雪上加霜。以产科资源为例，从总量而言，我国产科资源完全可以应对由生育政策调整导致的出生人口增加，但我国产科医疗资源长期处于使用不均衡的状态，优质产科机构长期超负荷运转，其医务人员疲于应付正常及低危孕产妇，使得资源无法集中于高危孕产妇的预防与诊治，孕产妇数量居高不下又加剧了建档难、分娩难等矛盾。而与此同时，一些一级、二级产科机构却由于收治孕产妇数量不足而长期处于资源闲置状态。由于各公立产科机构在价格方面差距不明显、孕妇可自由选择产科机构，全面两孩政策实施后，大量孕产妇将进一步向优质产科机构集聚，在客观上将进一步加剧产科资源的不均衡。

4.维护女性合法权利面临的形势更加严峻

全面两孩政策实施后，将对女性合法权益产生一定的不利影响。一是女性就业难度可能加重。一方面，对于企业而言，出于成本考虑，部分用人单位特别是中小型民营企业对全面两孩政策已经涌现出顾虑与不安，对于他们而言，符合“二孩”政策的女性无论是否有生育意愿都会被默认为可能生育二胎，这就在无形中进一步抬高了女性入职门槛；另一方面，对于职业女性而言，全面两孩政策可能使其陷入选择生育二孩还是选择事业的两难境地。由于生育期与职业上升期相重合，部分女性在选择生育二孩后，可能会在产假期间遭遇所在单位聘用他人或调用他人替代其职位甚至撤销其岗位的情况，在一定程度上影响其职业规划、职场发展乃至整个职业生涯。二是女性生育权保护形势严峻。部分育龄妇女比例比较高的用工单位，为避免生育扎堆而影响正常的生产工作秩序，根据每个人的实际情况，制定了“员工生育时间表”，要求符合政策且有生育意愿的女性职工提出申请，依计划分批次安排生育指标。介于付出的时间成本、机会成本的增加，部分女性可能被迫推迟或放弃生育二孩的权利，客观上侵害了其生育权。

三、全面实施两孩政策，促进人口均衡发展

全面两孩政策不仅仅是一个孤立的政策问题，涉及到教育、医疗、户籍、养老、住房等诸多领域，这就需要我们采取系统性战略思维，用创新的精神、法治的思维和务实的作风，在落实措施、体制建设、机制完善、配套改革等问题，完善计划生育利益导向政策体系。改革完善计划生育服务管理，推动人口和计划生育工作由控制人口数量为主向调控总量、提升素质和优化结构并举转变，由管理为主向更加注重服务家庭转变，由主要依靠政府力量向政府、社会和公民多元共治转变，促进人口均衡发展。

1.认真扎实做好全面两孩政策落实工作

一是认真做好摸底调查，科学制定实施方案。加强出生人口监测和风险防控，在完整掌握目标人群底数、生育意愿、生育计划、高龄孕产妇、妇幼保健服务资源等信息的基础上，准确预测出生人口变动情况，科学制定实施方案及风险防控方案，确保全面两孩政策平稳落地实施，避免人口扎堆生育。

二是切实加强舆论引导，提高风险防控能力。加强正面宣传，做好政策解读，及时主动回应社会关切，防止负面炒作，为政策落实和改革创新营造良好的舆论氛围。要大力宣传计划生育所取得的历史性成就，明确新形势下进一步坚持计划生育基本国策的重要性和必要性，准确、完整阐释计划生育基本国策的新内涵、新任务、新要求，不断增强社会公众的国情和国策意识，提高政策的社会认同度。要及时总结宣传各地区、各部门涌现出的好经验、好做法，积极推动社会各地创新改革力度。

三是完善相关配套制度，发挥政策叠加效应。照“老人老办法、新人新办法”的原则，切实做好政策调整前后的衔接，做好政策调整前后各项生育政策的衔接工作。进一步完善与计划生育有关的社会保障制度，加大对计划生育特殊家庭扶助保障力度，妥善解决他们的生活照料、养老保障、大病治疗和精神慰藉等问题，统一城乡特别扶助金标准并实现动态调整，维护女职工孕产期的合法权益，探索建立鼓励政策内生育的生育津贴制度，适当延长男性的陪产假，鼓励男性参与承担家庭子女养育责任。

四是强化政策评估监督，防控政策实施风险。各部门、各地区要按照中央精神及决策部署制定本单位具体落实方案，建立并强化目标责任考评制度，明确措施、明确责任、明确期限，提高执行力，确保政策目标和任务落到实处。要进一步强化政策实施情况的评估和监督，严格实行政策实施责任追究制度，加大对违法违规行为的责任追究和处罚力度，加强对政策实施的事中事后监管，建立政策动态调整机制，管控政策落实过程中可能出现的波动和风险。

2.建立健全人口与计划生育服务管理体制

一是构建人口与计划生育多元共治格局。要高度重视并充分发挥妇联、工会、共青团及计划生育协会等群团组织的作用，引导社会力量广泛参与到人口与计划生育服务管理中来，加快形成“政府依法履行职责、社会广泛参与、群众诚信自律”的人口与计划生育多元共治格局，提升人口与计划生育服务管理水平。

二是建立健全人口与计划生育服务体系。人口与计划生育服务体系是我国基本公共服务体系的重要组成部分，承担着优生指导、技术服务、宣传教育、生殖健康、药具发放、信息咨询、人员培训、随访服务等任务。要加快“覆盖城乡、布局合理、功能完备、便捷高效”的人口与计划生育服务体系，按照“属地化管理、市民化服务”的原则，逐步把流动人口计划生育管理纳入经常性工作范围；以县乡服务机构为依托，流动服务车为纽带，以功能齐全、布局科学、技术先进、服务优良为目标，加快形成多層次的计划生育服务网络。

三是改革完善人口与计划生育管理体制。改革完善计划生育服务管理，更加注重服务关怀、政策引导和依法行政。巩固完善依法管理、宣传倡导、优质服务、综合治理的人口与计划生育服务管理工作机制，建立“分级负责、权责一致、有效协同、运转高效”的人口与计划生育服务管理体制。推动服务管理向基层延伸，强化县乡（镇）两级服务机构协作分工、共同发展的管理模式，在试点经验的基础上，逐步探索推广乡站县管，实现计划生育资源的统筹配置与高效利用，提高服务效率和服务质量。为人口计划生育工作提供坚实的思想、组织和投入保障，坚持和完善计划生育目标管理责任制，严格执行计划生育“一票否决”制，确保责任到位，措施到位。

3.加强与创新计划生育服务管理工作

一是推进简政放权、放管结合、优化服务。深入推进人口与计划生育服务管理体制改革，实行生育登记服务制度，全面取消两孩以内生育审批，由家庭自主安排生育。进一步简化办事环节、优化办事流程，全面推行网上办理，落实首接责任、一站式服务和承诺制，进一步简化特殊情形再生育审批流程，推动将计划生育登记服务证与母子健康手册、预防接种证等有机整合，一证多用。进一步改进服务理念及方式，以提升群众满意度为目标，在计划生育、优生优育、生殖健康等方面为群众提供更加优质的服务，做到管理规范公正、服务高效便捷。

二是切实提升人口与计划生育管理能力。加快推进国家人口基础信息库建设，充分发挥互联网、大数据等现代信息技术在人口与计划生育服务管理中的作用，大力推动政府部门数据共享，明确数据开放的范围边界与使用方式，明确数据管理及共享的义务和权利，依托政府数据统一共享交换平台，实现计划生育信息与孕产期保健、住院分娩、出生医学证明、预防接种等信息的互联互通与跨部门、跨区域共享。运用大数据技术提升人口服务管理水平，完善人口相关数据的采集和利用机制，探索建立国家人口宏观调控决策支持、风险预警和执行监督大数据应用体系，提升人口宏观调控科学化、精准化水平。结合新型城镇化、智慧城市和信息惠民建设，以优化提升人口服务为重点，引导、鼓励、支持企业和社会机构在健康医疗、劳动就业、社会保障等领域开展大数据应用示范，开发各类便民应用，提升人口管理服务水平。

三是加强基层计划生育服务管理建设。基层计划生育服务管理是我国人口事业的根基，要把完善基层计划生育行政管理、技术服务和服务网络作为改革的着力点，加大财政投入，加强资源整合，夯实基层基础。要加强基层计划生育基础设施建设，基本实现县县都有标准化的计划生育服务设施，基本配齐县级服务站孕前优生健康检查，为部分县配置流动服务车。要依托人口和计划生育服务体系科技支撑平台，充分利用县级医院、乡镇卫生院、村卫生室开展相关服务，落实对基层医疗卫生机构的补助政策，努力实现共建共享。进一步改革人事制度，充实基层卫生计生部门计划生育工作力量，完善绩效考核分配办法，最大限度地调动基层的积极性和创造性。

4.统筹推进相关配套体制机制改革

一是全面提升妇幼保健服务综合能力和水平。加大新生儿缺陷综合防治力度，切实做好健康教育、优生咨询、孕前筛查等服务工作，促进优生优育。推广分级诊疗模式，建立完善应急转诊、双向转诊机制，推进急慢分治格局的形成，实现资源的优化配置与合理使用。强化孕妇与新生儿危急重症救治能力建设，大力开展产科和儿科医护人员培训，在住院医师规范化培训中加大儿科等紧缺专业的招生规模，进一步开展助产士、儿科医师的转岗培训，鼓励相关专业的医护人员在助产士和儿科等方面进行继续医学教育，切实解决相关人才短缺的问题，保障母婴安全。在职称评定、薪酬分配等方面，加强对助产士、产科医师、儿科医师、护士等的倾斜，建立医疗服务价格动态调整机制，特别要向儿科、妇产科等倾斜。

二是加快推进基本公共服务均等化。合理配置托儿所、幼儿园、妇幼保健、义务教育、社会保障等公共服务资源，依据人口增长情况合理增加托幼服务供给，加强学前教育建设，逐步将幼儿教育，特别是学龄前教育优先纳入义务教育体系，确保公共资源满足生育政策调整后增加的需求。加快促进基本公共卫生服务均等化，加大对边远、贫困、少数民族地区以及特殊家庭的扶持力度，全面推进流动人口基本公共卫生计生服务均等化。

三是健全和完善家庭发展政策体系。将家庭建设逐步纳入到决策主流，建立和完善包括生育支持、幼儿养育、青少年发展、老人赡养、病残照料等在内的家庭发展的政策体系、工作体系、服务体系和评估体系。制定和完善相关法律法規，逐步建立和健全具有中国特色的家庭政策体系，加大对特殊困难家庭的政策支持和帮扶力度，促进所有家庭实现良性发展。鼓励、引导、支持社会力量参与兴办、发展家庭服务业，重点在社区建立服务家庭的各类机构，满足人民群众日益增长的多样化、多层次需求。

四是维护女性合法权益。落实男女平等的基本国策，努力消除对妇女的歧视及偏见，创造有利于妇女发展的社会环境，切实提升妇女地位。切实保障妇女各项权益，完善与健全妇女权益保护法律法规体系，加强妇女医疗卫生、劳动保护、扶贫减贫、法律援助、社会福利等工作，重点关注农村妇女、中老年妇女等群体的发展需求。推动妇女事业与经济社会同步发展，确保妇女平等分享发展成果。

总之，推动全面两孩政策的落实既要立足当前又要着眼长远，坚持把群众满意作为推进相关工作的出发点和归宿，更加注重人文关怀、利益导向、宣传倡导和依法行政，以生育政策调整为核心，深化改革创新为动力，以信息化建设为支撑，构建与人口经济社会发展相适应的服务管理体制机制，推进人口与计划生育治理体系和治理能力现代化，引导家庭负责任、有计划地安排生育，调控人口总量、优化人口结构、提升人口素质，促进人口均衡发展。

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