易永喆

2020年中央一号文件明确提出“破解乡村发展用地难题，开展乡村全域土地综合整治试点”。土地是乡村振兴的底线和关键，实施乡村振兴战略要充分利用和发挥土地要素的兜底保障作用。实施乡村振兴战略对村庄土地综合整治提出了新要求，更加强调其复合性、生态性和可持续属性。本文根据江西省萍乡市紫溪村土地综合整治的村庄实际情况，通过查阅相关文献资料、实地开展走访、调研为主要研究方法，在分析总结其主要做法的基础上，着重探讨其在土地综合整治过程中遇到的困难和挑战，并提出相应的土地综合整治工作可持续发展的思考与建议。

一、乡村振兴战略与村庄土地综合整治的内在逻辑

乡村要振兴，农民要富裕，必须要激活土地这一乡村最关键的要素。一方面，乡村振兴对土地综合整治的内容与形式提出了与时俱进的新要求，通过协调调动各方资源为村庄土地综合整治发展提供崭新历史机遇，为土地综合整治带来新发展理念的前进指引。另一方面，土地综合整治通过调整土地利用结构，重塑生产、生活、生态空间，提高了土地利用效率，激活了乡村振兴发展部分要素，为乡村振兴提供高品质的适配支撑。

（一）乡村振兴对土地综合整治提出了新要求

我国村庄土地综合整治最初是基于国家粮食安全，为实现耕地占补平衡目标而提出的，因此，在过去相当长一段时间内，各地的土地整治工作以解决补充因建设占用的耕地数量为目的，忽视了因耕地分割细碎从而影响村庄土地整治综合性功能发挥的问题。乡村振兴战略作为新时代统揽乡村规划布局强有力的总抓手，对土地整治提出了与时俱进、更加全面的要求。整治目标从原来仅要求改善用地条件转变为追求社会效益、经济效益和生态效益的多维统一，推进生产、生活、生态空间的秩序重构，加强与现代农业、民宿经营和旅游观光等乡村多元业态的有机融合。同时，要求土地综合整治兼顾统筹物质空间振兴与精神内核提升，在盘活村庄土地资源的基础上，兼顾保护村庄传统风貌、传承乡土文化、延续聚落肌理，维护村庄独特的魅力。

（二）乡村振兴为村庄土地综合整治提供了新机遇

乡村振兴的内在需求是土地综合整治的关键动力。乡村振兴以产业兴旺为基石，不再只重视数量产量的增减，更加强调通过产业融合，实现产业高质量发展。为推动土地综合整治的子项目与多元化农业、乡村旅游等业态的紧密耦合，政府拨付大量财政资金予以支持，为土地综合整治提供物质资源保障；乡村振兴要求对村庄的山水林田湖草进行系统治理，构建人与自然和谐共生的新发展格局，为实现优化村庄生态，全域布局农业建设空间的土地综合整治目标创造了新的发展机遇和条件。在乡村振兴战略新发展理念的指引下，土地综合整治充分利用新机遇为村庄社会经济、人地关系与空间格局带去深刻变革，更好地服务和支撑乡村振兴战略实施。

（三）土地综合整治激活乡村振兴部分要素

开展土地综合整治，是对人地关系的再调适，是促进人与自然协调发展的活动，是助推乡村持续发展的重要手段，高度契合了乡村振兴的发展需求。首先，开展土地综合整治有利于实现村庄产业兴旺。村庄实现产业兴旺离不开批量产业用地的高效配置，整治验收后腾退的建设用地，在保障试点乡镇农民安置、农村基础设施建设、公益事业等用地的前提下，可重点支持村庄一二三产业融合发展，促进土地要素合理流动。其次，土地综合整治的开展有利于改善村庄人居环境。土地综合整治在解决村庄建设用地“散、乱、空”等问题的基础上，促进耕地保护和土地集约节约利用，进一步配齐水电路网等基础设施，引导财政资金和社会资本流入村庄，为乡村振兴提供高品质的适配空间支撑。最后，土地综合整治的开展能有效增加当地农民的收入，为保障当地农户优先就业，土地整治项目在规划和实施时，就会明确劳务用工的指向，同等条件下优先雇佣当地农户，为当地农户提供就业机会。

二、紫溪村土地综合整治的主要做法

江西省紫溪村地处萍乡市芦溪县银河镇中部，全村总面积9.6平方公里，耕地面积3124亩，林地面积7000亩，总人口1213户、5274人。紫溪村属丘陵地带，山清水秀，环境优美，气候宜人。紫溪村三年来共修建村组路27公里，自来水主管网改造7400米，太阳能路灯安装167盏，新建山沙塘等12个休闲广场及白石塘文化大舞台，新建山西、三眼塘等10个新农村建设点、3个污水处理池及1个游客中心、1个农村党员培训学院即芦溪乡村振兴学院等，奠定了紫溪村田园综合体的发展基础。近年来，江西省紫溪村乘着土地综合整治的东风，通过科学规划、周密部署，对“山、水、林、田、路、房”进行整体改造，集中打造了紫溪田园综合体，使紫溪村一跃成为“明星村”，成了名副其实的乡村振兴示范区。

为全面贯彻全域土地综合整治工作，鸣响乡村振兴的号角，紫溪村积极探索符合当地特色，能够彰显当地优势的土地整治办法。在实践中逐渐摸索出一系列方案，主要采取将土地综合整治与多元化农业、乡村旅游相结合、加大土地规范流转的力度、积极引导群众参与土地综合整治的方式，推进乡村振兴更快更好发展。紫溪村土地综合整治的实践证明，全域土地综合整治可以有效治理村庄土地碎片化、无序化、低效化问题，为拓展“三农”发展空间、传承优秀农耕文化、释放村庄土地资产价值、推动乡村自然资本增值增添强劲动力。

（一）推进土地综合整治与多元化农业发展相结合

农业作为我国第一产业，是农村社会发展的压舱石，伴随新时期社会多元化需求的更迭，需盘活土地资源，不断延伸链接出其除农产品生产外的其他功能。紫溪村在土地综合整治的具体实践中，将其与现代农业相结合，大力发展高品质绿色农业，建设以农作物种植为核心、以生态农业体验为特色的现代休闲农业基地，着力打造“一园两场多基地”，即智慧农业产业园、紫峰茶场、大庆家庭农场，蔬菜、脐橙、油茶、猕猴桃等基地，建成500亩蔬菜、2000亩脐橙、320亩油茶、260亩猕猴桃、200亩安福蚕子、100亩杨梅、200亩蜜桔等产业基地群，吸引社会投资5000余万元，近5000亩荒山荒地变身成片的果蔬产业基地群，以生态农业、有机农业为支撑，积极改造传统农田，开展田水路湖林的综合整治与生态修复，积极推进乡村振兴，全面提升当地的经济和生态效益。

（二）推进土地综合整治与乡村旅游发展相结合

紫溪村充分利用自身的自然景观、融合传统文化、古建筑等资源优势，以全域土地综合整治为平台，开发农旅体验区、休闲度假区等乡村旅游新业态。紫溪村在2019年投入4000多万元努力打造田园综合体，规划面积达3.5平方公里，延长第一产业链条，发展第二第三产业，集综合性农旅互动园，农耕体验区、农具展示区、开心农场采摘区、自助烧烤区、稻谷包餐厅、现代化农耕体验区、垂钓区、特色农家乐于一体。紫溪村致力打造成江西省乡村农旅休闲度假知名地、土地综合整治成功试点地、可复制的乡村振兴样板地。

（三）整治后土地优先本村村民承包经营，增加村民经营性收入

土地综合整治是以土地为纽带，把原先分散、低效、无序的土地流转变为有组织、有秩序、有条件的流转。紫溪村通过对村民承包地确权确利，将复垦整理的连片土地优先让本地村民承包经营、优先在承包产业内打工，不仅有效解决了村民自身的就业问题，而且增强了村民承包经营土地的积极性，使得产出效益成倍增加，村民的经营性收入和工资性收入也稳步提高。

（四）积极引导群众参与土地综合整治

紫溪村始终坚持“政府引导、农户主体、乡村组织、市场运作”的方式实施土地综合整治，对当地村民进行带动和帮助，从而使他们成为全域土地综合整治的支持者、参与者和受益者，最终成为推动乡村振兴发展的内生力量。在土地综合整治“干不干、怎么干、何时干”等环节充分考虑基层诉求，广泛听取群众意愿，真正把群众的知情权、选择权、参与权和监督权落到实处。近五年，紫溪村先后召开了570余场夜会，140余场党员组长会，党群同心携手创造出1天半流转71户260亩土地、5天拆除114栋空心房的“紫溪速度”；按照公开、公平、公正原则，利用多种方式将有关政策文件及主要建设内容、建设目标、意见反馈渠道等事项在涉及的乡镇、村庄公示，公示期满且无异议方可开展后续工作。群众自筹资金和投工投劳价值达90多万元，建设新农村示范点10个、污水处理厂2座、文化小广场12个、主干道绿化带200余亩，扮靓了秀美乡村新颜值，充分发挥了群众的主体作用，确保土地综合整治的政策入户入心。

三、紫溪村土地综合整治的困难与挑战

紫溪村虽然探索出以田园综合体为代表具有鲜明地方特色的全域土地综合整治模式，但随着实践的深入，不可避免地出现一定阻力和挑战。特别是伴随着工业化、城镇化和农业现代化的加快推进，紫溪村土地综合整治规划编制不够深入、后期管护不到位、专业人才储备不足、生态效益不明显、资金来源渠道有限等困难亟待解决。

（一）土地综合整治规划编制不够细致深入

土地综合整治的初衷是促进乡村振兴和生态文明建设，在实施过程中明确了要以调整永久基本农田“不动是常态、动是例外”的导向，但是从目前实际情况看，紫溪村在实际规划操作中缺少科学谋划，对全域整治项目的长远规划特别是对子项目的规划谋划还不够细致、深入，没有完全打破重量轻质的旧观念，并且对本地规划欠明确。在调研过程中发现，紫溪村土地综合整治项目的规划是以浙江省“千村示范、万村整治”工程为样本，借鉴浙江鲁家村“田园综合体”的发展模式，虽然取得了一定经济效益，但未因地制宜地结合紫溪村人多地少，土地调整变化无法长期稳定的实际情况，从而衍生出人地矛盾。

（二）土地综合整治后期管护不到位

后期管护工作是土地综合整治工作持久发挥效益的保证，是土地整治的重中之重。虽然紫溪村前期的土地综合整治工作取得了一定经济效益，但项目建后的管护工作还不尽理想。部分新增耕地项目在完工后因“无人管、无人种”而抛荒、撂荒，或为单纯追求经济效益最大化而改变用途种植经果林等。虽然大部分项目在开工前签署了工程后期管护合同，但在实际工作中，后期管护存在较多问题，部分农民难以负担较高的机械费用，而土地不连片又增加了许多隐性成本。部分村小组由于地势较低，存在房屋发霉，水道难以疏通等问题，严重影响了村民的生活质量，也在一定程度上制约了土地综合整治工作的可持续发展。土地整治项目建设与后期维护并重是可持续发展的必然趋势，目前的土地整治项目建设只是阶段性任务，而项目建后的管理与维护工作则更具长期性，发挥土地整治项目的最大效益离不开后期的良好维护。

（三）土地综合整治专业人才储备不足

人才是畅通城乡经济循环的三要素之一，随着工业化、城镇化的推进，青壮劳动力倾向进城寻求高收入的工作机会，农民“老龄化、兼业化、低文化”现象日趋普遍，高素质农民队伍发展基础不牢、人员不稳等问题成为紫溪村土地综合整治工作的梗阻。在开展土地综合整治过程中村民难以适应新的管理模式，对于新技术新发展思路吸收缓慢等问题突出。虽然紫溪村于2020年创办了全省首家乡村振兴学院，面向村庄党员干部开展乡村振兴人才的培训，为助推乡村发展提供了平台。但这些干部和专业技术人员每次在紫溪村停留的时间不长，对紫溪村的了解停留于表面，无法给出针对性的专业意见。目前，紫溪村现有的土地综合整治工作对治理土地污染、修复土地生态功能、全域规划土地等方面有了更全面的需求，为打赢土地综合整治持久战，需要部分专业素养过硬、能够实地驻扎在村的专业人才对其工作进行长期指导与监督。

（四）土地综合整治生态效益不明显

科学发展，绿色发展是土地综合整治的主旋律，“天上的空气，地上的森林，地下的宝藏，都是建设社会主义所需要的重要因素”。但在紫溪村土地综合整治实践中发现，土地进行整治往往需要对灌溉排水设备进行建造，还要修建农村道路。这些措施虽然方便了人们生活，但会直接影响生物栖息地，使其生存环境恶化，不利于生态环境保护。长期下去，将严重影响土地整理地区中整体生态系统结构，进而降低生物多样性，打破土地生态平衡。此外，在整治过程中大比例采用砂石混凝土等材料，致使区域生态系统被简化，极大地影响了生态系统稳定性。

（五）土地综合整治资金来源渠道有限

目前，紫溪村土地综合整治的资金来源主要是土地整治项目政策的中央及地方新增财政拨款费用及耕地开垦和土地复垦的土地出让所得费用，资金筹集途径单一，且资金来源较为依赖政府财政拨款，项目对社会资本的吸引力有限，社会资本未形成可循环利用的规模。从目前情况来看，一旦政府减少投入，紫溪村土地综合整治项目将运行困难，陷入被动。而土地综合整治作为一项资金使用量大、投资回收期长的项目，从长远来看，只依赖财政有限的资金远远不足，也不可持续，亟须寻找有效完备、可供推广的资金筹集模式。

四、思考与建议

为谱写好乡村振兴这篇大文章，应坚持问题导向、效果导向、群众满意导向，进一步完善土地综合整治规划，健全土地综合整治的后期管护工作，培育村庄土地综合整治领域人才，将农村土地综合整治与生态文明建设进行统筹考虑，构建村庄土地综合整治的多元化筹措机制，助力乡村振兴。

（一）进一步完善村庄土地综合整治规划

实现土地综合整治是一个艰难漫长的过程，需要长远细致的规划，不是简单整理农用地、无序堆砌建设用地、草率修复乡村生态的形式整治，而是需要经过系统思忖各要素之间的内在关联性，把整治区域的“山、水、林、田、湖、草”作为有机生命共同体，进行综合规划，整体设计的优化和重构。

在乡村振兴的背景下，土地综合整治规划应坚持科学性和分类指导为原则，统筹考虑田、水、路、林、村等各项内容的建设，作好全域土地规划工作。紫溪村要建立“分级分类”的综合整治规划体系，在充分尊重农民意愿的情况下，用规划正确引导村民集中建房，科学布局村庄产业结构；清晰规划各级定位，全面了解掌握拟整治项目区域内土地利用基本情况，研究分析村庄土地综合整治的基础条件和潜力，综合评估整治项目经济技术的可行性；在此基础上，合理确定土地综合整治项目规模，明确“田、水、路、林、村、居”综合整治的总体部署和安排，形成村庄土地综合整治项目有序有效的建设之路。

（二）健全村庄土地综合整治后期管护机制

遵循项目周期“闭环”的思路，加强对土地综合整治工程的后期管护，是实现土地综合整治工程长远效益可持续发挥的保证，也是对稳定农民增收、农业增效、保持农村经济稳步向前发展的有效举措。首先，紫溪村要从“集体管护，守土有责，筹措资金，落实奖惩”四个方面入手健全村庄土地综合整治从工程建设到监督管理等环节的闭环后期管护机制，保障民生工程落到实处。如紫溪村土地整治项目实施的生产路、田间道、机耕桥、人行桥、水池、堰塘等一些涉及重要民生的工程，必须安装安全防护和采取警示措施，在完善农业生产基础设施的同时，把打造好的合格工程，安全地交给老百姓放心使用，坚持以人为本，做到安全生产无小事。其次，应把村庄土地综合整治纳入各级政府年度工作目标责任考核，加强督促检查和绩效考核评价。最后，紫溪村应建立每周督查例会制度，做到每周有重点监督、有问题反馈，每月有问题整改落实“回头看”确保工程建设后期的质量安全。

（三）培育村庄土地综合整治领域人才

乡村振兴关键在人，首先紫溪村要关注培育本土化人才。即重视农民，增强农民使用新生产要素的本领，对农民进行教育投资，教授相关基本土地应用技术知识。其次，要善于引进并留住土地综合整治领域的高精尖人才。鼓励支持大专院校、科研院所开设土地整治专业和建设重点实验室。全力引进、本土培养、层级选拔土地专业管理和技术人才，合理建立人才评价、流动和激励机制，加强土地整治业务国内外交流与合作，充分利用紫溪村现有的乡村振兴学院交流平台。同时，要结合紫溪村实际情况，对土地综合整治人才做好跟踪指导与服务，围绕特色项目、产业周期进行分段式、交替式培训，强化实践教学，提高培训的针对性、时效性。

（四）将村庄土地综合整治与生态文明建设统筹考虑

习近平总书记在2018年召开的全国生态环境保护大会上指出，生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题。实施土地综合整治项目是践行习近平生态文明思想的具体行动，是全域优化紫溪村生态生产生活空间布局、推动乡村全面振兴的有力抓手，是造福子孙后代的民生工程、民心工程。紫溪村应以“生态优先、科学修复、合理利用、持续发展”为原则，按照打造“山水林田湖草”人与自然和谐共生的理念，加强防治原有耕地的重金属污染和有机化肥污染，促进村庄发展由过度依赖资源消耗、主要满足“量”的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足“质”的需求转变。将清洁田园、治水剿劣等生态修复工作纳入全域整治范围，矫正地方政府在村庄土地综合整治中的短视行为。

（五）构建村庄土地综合整治的多元化筹措机制

目前来看，以政府财政作为土地整治的单一资金来源显然是不够的，也不可持续。因此，创新土地工程项目运营机制，拓宽土地整治资金渠道，探索由政府投入持续加大、鼓励金融机构开展创业小额贷款、林权抵押贷款和信用担保贷款等多种信贷业务，为农村土地综合整治提供信贷支持，通过耕地占补平衡市场化运作机制，鼓励企业和个人参与投资建设。在此模式下，紫溪村应按照“渠道不乱、用途不变、专账管理、统筹安排、各计其功”的原则，把村庄土地开发整理复垦与村庄整治、扶贫开发、村庄饮用水、村庄联网公路、村庄电气化、农民健康工程等有机结合起来，有效整合相关项目资金。各级政府也要制定相应的资金扶持政策，保障农村土地综合整治项目的资金投入。在拓宽资金筹措渠道方面，完善市场运作机制，加大市场配置力度，筹措落实整治资金。