赵 菁

（辽宁大学 法学院，辽宁 沈阳 110136）

一、问题的提出

作为一种特殊的财政工具，政府性基金制度的实践纠偏及理论深研对我国财政制度实践及理论发展有巨大的推动作用。“在最纯粹和最完善的法律见诸实现的社会秩序中，私人及政府滥用权力的可能性是降到最小限度的。”［1］我国在法治建设中面临着政府权威控制两难：一方面，顺利推行法制现代化亟须强化政府权威及扩大政府权力，另一方面却必须想方设法约束政府的权力［2］。从泛滥征收到整治清理，政府性基金制度的不断探索始终围绕着“赋权—限权”循环往复。

政府性基金设定，事关政府性基金的产生，是其征收、使用、监督的逻辑前提。政府性基金设定的法律体系，则是其法治实践的核心。政府性基金“赋权—限权”的实践起点，应当首先是“设定权”的赋权与限权。在我国实践语境中，具体表现为不同于税收法治单一进路的两种规制进路——行政审批与立法的选择，并直接影响到设定权的分权模式、具体规范、程序要求。因此，政府性基金法治首先必须对设定权属性予以厘清，并在此基础上，处理好各国家机关、中央与地方之间设定权的合理配置，最后形成一个完善的设定法律体系。

二、政府性基金设定权的属性界定

政府财政收入大部分源于私人财产权让渡，由于让渡的方式不同，从而诞生了两种不同的法律规制路径，一种是以税收为代表的立法设定制，一种是以行政事业性收费为代表的审批设定制。……