李思颖

党的十八大以来，生态文明发展被提到“五位一体”高度。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中也将“生态文明建设实现新进步”作为“十四五”时期我国经济社会发展主要目标之一，全社会对美好生态环境的期盼越来越高。“河长制”这一水环境管理制度应运而生。河长制最根本的目的是河湖治理，由多部门职能交叉的河道管理模式演变而来。国内学者从公共管理、社会治理等不同视角对“河长制”开展研究，关注点逐步从对观察制度本身转化为对制度运行效果的分析，但河长制在基层政府如何运行维系仍是亟待探索和研究的问题。本文以上海市新江湾城河长制为案例，运用新制度主义理论分析新江湾城这一组织场域内河长制的运作实际，以期为河长制的探索实践提供支撑。

一、制度运行的基本途径

河长制是一项新的制度安排。制度研究者认为，制度剖析中的重要问题是政治制度生成之后如何随着时间的变化和制度背景的影响而保持其存在及功能发挥。一个制度或者制度体系得以维系，至少需要表现出制度是真实存在的且具有稳定的形式并发挥稳定的影响，此外还应是有效的。新制度主义者沃尔特·W·鲍威尔认为，解释“制度再生产”的实现途径，主要通过权力的实施、复杂的相互依赖、被接受三个层面。国内学者受其启示，研究制度运行主要通过三方面途径：一是政治权力的强制实施；二是制度环境的密切契合；三是观念因素的必要支持。这是制度运行中“建立-环境-保障”的基本逻辑。

（一）制度建立

河长制在大力倡导生态文明建设的背景下被推出，最根本的目的是河道管理。河长制的起源是江苏省为了应对治理太湖蓝藻爆发的公共事件，将太湖支流的治理任务分解至沿线政府，并首次提出“河长制”的管理方式，因河长制制度运行在江苏太湖治理中成功且有效，2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》（以下简称《意见》），在全国范围内推行河长制，至此“河长制”正式由政治权威运用法令自上而下地推动实施，这种强制性力量客观上为河长制的制度运行提供了有效动力保障。

（二）制度环境

河长制是一种行政责任制，将河道管理的权力与责任明确到河长的身份之上，但河长制的推出并不否定原制度框架下各涉水职能部门对于河道的管理权限。例如，《意见》规定河长是辖区内的党政负责人，“河长”这一身份实则是原行政职务中嵌入的新身份，仍处于体制原有制度框架之内，且河长可充分运用原制度框架赋予其的行政权力，统筹职能部门有的放矢地开展河道管理。此外，各级政府都想方设法在政府机构设置框架内以增设或改制的方式将河长机构嵌入科层体制，与当前制度环境密切契合，保障河长制稳定运行。

（三）制度保障

经济文明发展到一定阶段，人们对美好生态环境，尤其是对水环境改善需求和愿望提升到了前所未有的高度，群众对河道水环境治理观念的主动转变为河长制制度的运行维系提供了支撑，此外，政府机构对生态文明工作的观念转变也会对河长制运行予以正向保障。

综上，强制性制度形成、合法化的制度环境、自觉演进的生态文明观是河长制制度运行的三个要素。本文通过分析以上三个要素探究河长制在基层运行维系的现状。

二、河长制案例概况

新江湾城街道地处上海中心城区东北部，隶属上海市杨浦区，辖区总面积约9.45平方公里，街道范围内有10条独立的河道，水域总面积约50万平方米。新江湾城河道水系格局和自然资源禀赋在上海市中心城区街道中较为特殊，相较于上海市其他街道仅有一条河道中的某一河段而言，新江湾城街道河长制作为河长制管理模式研究的具体实例更具代表性。

2017年新江湾城街道河长制成立，由两位主要领导担任街道河长，全面负责街道河道管理与保护工作的协调和推进。组建新江湾城街道河长制办公室，由街道分管领导担任办公室主任，街道管理办主任担任副主任，各部门负责人任街道河长制办公室组员。河长制办公室全面履行上海市、杨浦区规定的各类河道管理责任。

新江湾城河长制组织体系分为四个模块：第一是协调层，由河长、新江湾城河长制办公室组成的协调层，负责牵头组织协调辖区范围内的河道管理事宜。第二是职能层，由新江湾城街道管理办、党政办、平安办、宣文办组成，负责街道河长制的正常运行，党政办负责河长制工作监督、会议及后勤保障，管理办负责河长制河道管理，平安办负责河长制社会稳定，宣文办负责河长制意识形态。第三是执法层，由市场监管所、城管中队、新江湾城派出所、交警六大队等执法部门组成，根据各自职责分别开展河道的管理违规问题执法。第四是执行层，由新江湾城综合管理所、街道网格化中心组成，综合市政管理所具体负责辖区河道的专业面的管养，网格化中心负责辖区社会面的管理（见图）。

三、河长制运行分析

（一）强制推动：驱动河长制在基层落实

图 新江湾城河长制组织体系

2017年河长制在上海市杨浦区全面推行，杨浦区第一总河长、总河长高度重视，要求全区所有街道尽快落实河长制体系建设，并将河长制基层体系建设作为街道党政领导班子落实上级指示的重要因素。新江湾城街道作为杨浦区基层街道之一，迅速建立起河长制体系，并将河道管理作为街道重点工作之一。在目前河长制高位推动的形势下，对河道污染问题解决、工作推动有力。此外，新江湾城街道在2017-2020年依托“河长制”开展了水污染防治攻坚战、中小河道整治攻坚战、黑臭水体治理攻坚战等各项运动式整治任务，在一定时间内对新江湾城辖区内的河道环境提升成效显著。

由此可见，河长制由上至下的“强制推动”在新江湾城河长制的运行中发挥了举足轻重的作用。自从《意见》要求“全面建立省、市、县、乡四级河长体系”，直至上海市、杨浦区各级政府全面落实河长制的要求，这种逐级传递的信号不断激发基层政府承担起基层河长、基层河长办承担起辖区内河道保护管理的责任，实施并推动河长制的运行。

（二）制度嵌植：河长制嵌入科层体制

由新江湾城街道两位主要领导担任街道河长，全力推动街道河长制的运行；由街道分管建设的副主任（副处级）担任河长办主任，由街道管理办主任（正科级）担任河长办副主任，河长办的实体运作则由街道管理办的工作人员承担。制度运行中，一方面由河长（即党政主要领导）借助自身在街道党工委、街道办事处组织场域中的行政权力，指令街道各部门行动起来，配合河长办完成河道保护管理的工作，避免部门间协同配合不力、履职积极性不强的问题；另一方面河长作为上级领导，可督促各部门负责人履行河长制的工作情况，必要时发挥上级领导的调解、协调职能作用，从而将河长制嵌入了“党政主要领导-部门负责人-基层科员”的传统科层体制中，借由科层制的体制土壤使河长制的制度安排获得更多资源。

（三）意识强化：广泛培植生态文明观念

新江湾城街道以河道水系为依托的生态环境是社区环境的一部分，是社区居民可共享的自然资源。新江湾城河长办注重生态文明意识形态的培养和宣传，以“民间河长”为特色，增强全民参与河湖治理理念，利用基层政府优势，发动通过辖区党员带群众、团员带青年、企业带员工等方式，促进社会参与，变“政府治水”为“全民治水”。通过公众参与，不断发扬、宣传保护生态环境的理念，让保护河道、协同参与成为社会的风尚。人人参与河湖治理，共享水环境保护成果，是河长制得以在新江湾城孕育发展的良好舆论氛围，也是对制度运行的正向保障。

四、成效与结论

（一）运行成效

通过河长制在新江湾城地区的不断完善，新江湾城水系的水环境质量持续向好。新江湾城街道依托河长制的制度安排，协同各成员单位寻找问题、综合施策。一方面针对水体流动性不强问题，街道河长办积极向杨浦区水务部门申请，加快辖区内河道水系打通，近年来建设完成了纬一河、纬二河、纬三河等开河工程，通过实施原有河道疏拓，整治护岸及两岸绿化等，新增水域面积6万平方米，有效改善了新江湾城水系整体流动性，水环境进一步提升。据2018-2020年三年新江湾城水质指标数据显示，河道水环境质量得到了明显改善。

（二）结论

本文从制度建立、制度环境、制度保障三个维度，分析上海市新江湾城河长制运行情况，得出强制性制度实施形成政治势能，制度嵌植制度环境形成密切契合、组织场域内意识形态促进制度强化是新江湾城河长制得以健康运行的三个要点，既保证了新的制度安排在基层“落得了地”，又支撑新的制度安排在基层政府发挥效用，通过强制推动、制度嵌植、意识强化的方式，链接了顶层设计与基层落实，有力提高了国家治理能力与基层治理的水平。