市政工程项目全过程控制研究

2021-10-19谢士强张红梅

安徽冶金科技职业学院学报 2021年3期

谢士强，张红梅

(马鞍山市重点工程建设管理处安徽省马鞍山 243000)

市政工程建设以政府投资为主体，在公共服务、基础设施建设领域加大投资，为国民经济建设，提高人民生活水平，城乡人居环境改善，加快融入长江经济带，发挥重要作用。针对建设过程中，普遍出现投资预算超概算等“三超”现象，重施工，轻前期，项目建设久拖难结，资源浪费现象，剖析成因，如何优化全过程控制，推进民生工程建设，实现城市路网的配置和完善，满足人民日益增长对美好生活的向往，是目前工程建设领域需要迫切解决的课题。

1 市政工程特征

市政工程是城市基础设施建设重要组成部分，目前马鞍山市政重点工程建设模式主要是“代建制”，“代建制”的起源是美国的CM项目管理模式，即Construction Manager，为项目业主提供工程管理的服务。后演变为多种形式，现马鞍山市代建制主要以事业单位为责任主体，承担工程实施阶段的专业化管理主要任务，资金筹措、前期征迁等由其他部门实施。该体制下市政工程特征主要体现以下三点。

1.1 专业化管理

事业单位代建制模式下，其集中了政府对城市基础设施项目投资的财力、物力和人力，实现了投资控制的最大集约化，使整个工程项目管理服务更趋专业化。

1.2 统一协调复杂

代建制下组织承建的市政工程任务，主要从施工图设计到组织招投标、施工建设、竣工验收及移交使用的部分阶段，负责市政工程开工前衔接及施工阶段建设与管理，工程建设过程中涉及众多政府十几个职能部门，以及市、区、街道办事处、辖区等各级政府、多个相关部门、单位。

1.3 过程影响因素多

市政工程主要是线形施工，前期的项目的决策、设计、征迁、审批等，分别由发改委、财政、规划环境、住建等不同的部门实施，建设内容涉及城市主次干路、桥梁、立交、自来水、煤气、绿化、路灯、交通设施等综合管线改造迁移，投资规模大。

2 问题成因(图1)

2.1 前期决策科学论证不足

2017年以来马鞍山市江东大道四期建设、九华东路、霍里山大道南延工程、慈湖河路、红旗南路桥等近30项工程建设，通过现场调研、问卷调查，以及访谈等形式，针对工程全过程周期分析，影响全过程控制因素主要体现，如图1所示，项目立项阶段环节缺乏现场和科学、客观的分析研究，投资估算未深入调研，重施工、轻决策的投资控制思想长期存在。可行性研究科学论证不足。缺少深入的市场分析与调研，工程量不明确，对工艺流程和方案缺乏认真研究，前瞻性全过程科学分析不足，造成投资概算准确性较差，不能满足工程建设的要求。

图1 市政工程各阶段控制影响因素成因分析图

2.2 设计深度不够

市政工程组织建设过程中，仍然发现设计阶段深度不足等原因，造成后期组织实施中，“边设计、边施工、边变更”的三边现象，造成工程总投资超过概算，工期拖延，资源浪费，影响综合效益的发挥，无法实现工程建设预期的整体目标。如：城市某小区污水管网工程及综合客运中心智能化工程概算批复均与实际测算费用差距较大，需按程序调整概算，但根据相关文件要求，概算已批复过的项目需完成工程进度的80%方可予以调整，而这2个项目尚未开工，无法办理调概，导致项目进度停滞。

2.3 评标办法有待完善

招投标阶段存在招标文件编制质量不高，抄袭现象普遍存在：技术文件制定不规范，缺乏适合根据本项目特性的目标性，无法真实反映项目的施工难度、技术特点；商务文件缺乏科学性和针对性，低价中标问题突出。招标文件中的合同条款不完善、合同纠纷和违约行为，不断出现状况。2017年底-2018年初的马鞍山市对全市建设项目检查巡访， 23个公益性重点工程中，有15个项目因前期审批、征迁手续、过程变更等因素，未如期完工，其中市政工程就占了1/2。

2.4 施工过程干扰多

主要是组织施工的开工难、过程协调难、竣工移交难，分别体现在以下几点：征迁管线制约工程如期开工。工程开工前的征迁净地是否能如期交付，成为影响项目总体目标的主要矛盾，经常出现因征迁不到位造成“肠梗阻”现象。管线改造产权单位多属行业垄断经营，协商、谈判、协调问题的难度很大，难以提前预计并纳入投资预算,导致管线迁移滞后，常常造成“拉链工程”，无形中增加工程成本。

同时，施工阶段变更影响过程控制。前期设计方案粗略，招标文件控制价制定不准确，或未实施审查制度，造成项目经过概算批准后，漏项、缺项频发，导致变更频繁，且变更周期长，影响了项目推进。

3 加强全过程控制具体措施

项目前期的决策和初步设计阶段费用只占不10%，但对整个建设过程影响达到60%-95%；其中,施工阶段人材机投入最多的阶段，占整个项目40%，但影响投资控制程度10%-15%。工程项目的前期控制的成功与否，决定了市政工程的目标能否如期实现。因此，应遵循工程建设管理的科学规律，重视前期，实施动态、全过程投资控制。

3.1 优化设计方案

积极推进价值工程法在设计过程中运用，从发现问题-剖析问题-解决问题这个过程中，有组织的活动，通过头脑风暴法等，对项目进行功能分析，使其实现最低成本，最优功能。例如在马鞍山市景观大道的改造过程中，项目战线长、内容多、工期紧，且涉及20多家施工单位交叉作业，现场组织协调难度极大的局面，通过平行组织、组织交叉作业，全线勘察现场，记录标示，协作联动，面对五大难题，如全线更换侧平石增加建设成本、石材紧缺、采购时间无法保障、拆除和安装用时较长影响其他工序进度、拆除时会破坏紧贴的绿化带或人行道等因素，进行综合分析研判，确定了对原混凝土路面破损低于20%的板块，实施酸洗方式破解难题，仅一项就节约建设成本约150万元,避免了全程大面积破除路面影响工期。

3.2 施工现场精细化管理(注：精细化管理的评价指标构成图略)

本阶段是人力、资金、物力全面投入阶段。工程变更、工期、索赔和其它干扰因素影响多，过程控制难度大，因此，应全面考虑建设成本、安全成本、质量成本、工期成本等，有效进行投资控制。

施工现场的精细化管理表现为施工过程中，有序、计划、全面推进工程建设。传统的管理带来了很多弊端，如各施工分包企业交叉作业，衔接与统筹难，交通组织与安全管理与协调难度大，常发生交通事故，或违规闯入施工现场造成第三方伤害等事件，直接影响工程质量、工程进度，增加工程投资成本，造成失控局面，因此，通过在市政工程中推行施工阶段精细化管理，工程全过程控制实现从经验型转向规范型。例如马鞍山市主城区城建路道路改造配套工程建设任务，位于马鞍山市商业十字路口，是城市核心地段，地下管线错综复杂，综合协调、交通组织难度大，市民关注度高。通过过程控制，推行施工阶段精细化管理。

首先是开工前进一步完善施工组织设计，制定进度、投资、质量、文明施工等各方面精细化管理方案，确保技术上可行，经济合理。其次，在施工过程中，通过建立横向从建设单位分管负责人、科室负责人、甲方项目负责人，纵向从建设单位到现场监理及施工企业项目负责人、班组长的“三横四纵”的工程管理网络监管，使精细化管理融入设计-施工-监理整个控制流程，仅土方工程节约工程资金63万元，50天就完成城建路工程主体建设，从粗放到精细化的演变，实现社会效益、经济效益、环境效益综合统一。

3.3 工程变更管理

根据分析，在组织市政工程建设中，工程变更与索赔是造成后期工程结算大幅上升的主要因素，其中工程量签证问题引起的变更，造成工程结算价上浮达到15%-25%。严格控制工程变更，规范流程管理，应重视以下几点：其一，严格控制的设计阶段变更，变更发生得越早损失就越小，严格控制通过设计变更扩大建设规模，提高建设标准的设计变更。其二，严格控制过程变更。通过施工前的建设单位组织的施工图会审，及时修正，规范工程签证手续，确保签证内容、工程量与现场实际情况吻合。其三，严格把关变更内容，通过对额外工程量签证及其单价审核，包括工程计量及变更单价的审核，避免施工方采取多报、虚报来增加工程投资。对变更费用高的，必须经设计方、建设方现场代表、监理单位、施工单位等四方现场确认，避免工程完工阶段的纠纷。工程量清单计价模式下，针对于暂定项目、材料、变更等产生的工程价款确定变更，要发挥监理工程师、跟踪审核等第三方服务对投资控制的作用。

3.4 工程结算管理

重视送审资料的审核。主要是各类合同、审批文件、竣工图、工程量签证、工程量变更单等，要求资料完整，手续齐全，组织审前合同解读、廉政集体约谈等活动，推进结算管理关口前移。加强对第三方造价咨询单位考核。做好审核报告成果利用。通过对工程的控制价、合同价、送审价、审定价等数据进行科学分析、开展投资偏差分析工作，评价项目的经济投资效益，发现的偏差，及时纠偏。

如表1所示，部分市政工程全过程投资偏差分析中，其中核减额超10%以上项目占83.3%，超合同价偏差超10%以上占66.7%，通过充分对审核报告的成果利用，分析成因，采取有针对性地纠偏措施，实现动态控制，形成对整个项目的投资控制闭合体系，对后面的项目提高投资决策的科学性和可靠性，起到重要的分析与参考作用。