李永海，潘菊霞

(兰州财经大学 财税与公共管理学院，甘肃 兰州 730020)

党的十九大报告提出“确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，坚决打赢脱贫攻坚战，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕”。同时十九大报告又提出“三农”问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略，并且我国现阶段的主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。农民生活问题、农村经济发展不均衡问题始终是我们所关注的重点与焦点，近年来我国政府提出工业反哺农业，各类政策倾向农村发展的方略，使农村经济发展、居民收入都有了大幅度改善，但城乡居民收入差距问题仍比较严重。均衡居民发展问题一般有两种方式，一种是通过市场经济“看不见的手”调节，另一种是通过政府政策“看得见的手”宏观调控，但市场经济注重效率，偏向城镇经济发展，调节不当反而会扩大居民收入差距，所以更为有效的方式是政府干预。财政转移支付则是政府调节收入再次分配的重要手段之一，均衡地区经济发展，缩小城乡居民收入差距，尤其对经济发展落后的地区，政策效果更加明显。

甘肃省地处西北地区，受历史、区位及自然环境等因素影响，经济发展相比其他地区依旧缓慢，仍属于我国经济欠发达地区。2010-2019年间甘肃省财政收入占全国财政收入的均值仅为0.463%，而财政支出占全国财政支出均值却达到了1.658%(1)数据来源：国家数据库，甘肃省财政支出与财政收入的比值从2010年的4.153倍增加到2019年的4.654倍。由此可见，甘肃省财政支出主要依赖中央财政转移支付，弥补财政缺口。财政部数据显示，中央对地方财政转移支付(不包含税收返还)2013年达4.30万亿，2018年增长为6.16万亿，其中对甘肃省财政转移支付总量(不包含税收返还)2013-2018年从0.16万亿增加到0.2万亿；2016-2018年间，一般性转移支付由0.115万亿增加0.142万亿，专项转移支付由0.0776万亿增加到0.0906万亿(2)数据来源：国家财政数据库，这两类转移支付增长速度基本相等。财政转移支付使甘肃省经济发展、居民收入都有了明显提升，2013-2019年，甘肃省城镇居民人均可支配收入从19873.44元增加到29957元，农村人均可支配收入从5588.78元增加到9628.9元(3)数据来源：甘肃省统计局。尽管居民收入有大幅度提升，但对比甘肃省近7年城乡居民收入比，其差距缩小却不明显，从2013年3.556倍缩小到2019年3.357倍，而此期间全国城乡居民收入差距是从2.807倍缩小到2.464倍，可知甘肃省城乡居民收入差距问题仍很严重。这一方面说明甘肃省城乡居民收入差距问题还需进一步改善，另一方面说明我们应重视甘肃省财政转移支付对城乡居民收入差距的影响，并且不能忽视转移支付结构对居民收入的影响。中共中央国务院《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》中提出中央财政继续增加一般性转移支付和各领域专项转移支付资金分配系数。因此，准确、合理地分析甘肃省财政转移支付及其结构对城乡居民收入差距的影响，可以为甘肃省经济可持续发展、进一步缩小城乡居民收入差距提供优化路径，为实现国家治理能力、治理体系现代化做出一定的贡献。

1 文献综述

梳理国内文献来看，学者们在财政转移支付制度对居民收入的影响研究上既有财政转移支付总量层面的影响研究，也有财政转移支付结构层面的影响研究。财政转移支付总量对居民收入影响的研究主要有三种观点，一是财政转移支付缩小居民收入差距。如赵常恒、郭晓蕾[1]分别对全国与地区层面做了实证分析，研究发现财政转移性支出可以缩小全国城乡人均收入比，且明显提高城乡居民收入，对地区层面研究发现对西部地区效果更加明显。汪昊和娄峰[2]分析财政再分配效应，研究得出财政转移支付使得基尼系数下降3%；赵桂芝与寇铁军[3]认为财政转移支付对农村居民收入分配福利的综合效应为正；马海涛与汪昊[4]通过测算发现财政转移支付使得农村居民收入差距缩小2%，城镇居民收入差距缩小0.1%；赵桂芝与郭丽英[5]研究发现财政对居民转移支付规模的提高会使得农村居民收入增加。二是财政转移支付扩大居民收入差距。如赵玉红[6]分析财政转移支付对居民收入差距的影响，研究发现财政转移支付的增加没有缩小居民收入差距，反而有扩大趋势。雷根强等[7]运用模糊断点回归分析的方法研究了我国2000-2007年15个省份县域财政转移支付数据，发现城乡居民收入差距没有缩小反而扩大20%。三是财政转移支付对居民收入差距无影响。如赵为民、李光龙[8]通过格兰因果检验数据分析得出中央财政转移支付不是城乡居民收入差距缩小的原因。

财政转移支付结构对居民收入影响：学者们普遍认为财政转移支付结构对均衡区域经济的影响程度是不同的，同样对增加居民收入、缩小居民收入差距的影响也有差异。如吴强和李楠[9]实证分析我国三项转移支付对地方财力均等化的影响，研究发现一般性转移支付对地方财力均等化效果最明显，而专项转移支付有扩大区际财力差距的趋势，一定程度上甚至会部分抵消一般性转移支付的效果，税收返还在2004年以前是区际财力差距扩大的主因。同样王瑞民与陶然[10]通过测算对比发现三项转移支付对辖区人口公共服务的均等化效应有不同效果。韩一多与付文林[11]认为在一般性转移支付的门槛效应中，垂直财政不对称提高会降低收入不平等；在专项转移支付的门槛效应中，垂直财政不对称对收入不平等的影响呈现“U型”关系。詹新宇、白晨曦[12]认为一般性转移支付显著降低经济发展不平衡指数，税收返还会扩大其指数，专项转移支付对其影响因地区不同而有所差异。

总体而言，学者们对财政转移总量对居民收入差距影响效果的研究结果存在分歧，其原因可能是因为地区不同，经济发展程度也有所不同，而且利用总量分析过于笼统。所以单用财政转移支付总量来测定其对城乡居民收入差距的影响存在一定缺陷，应从总量与结构两方面分析财政转移支付对居民收入差距的影响。所以本文在分析甘肃省财政转移支付总量对城乡居民收入差距影响的基础上，将转移支付结构对居民收入差距的影响也分别做了理论分析与实证检验。

2 财政转移支付对居民收入差距影响的理论分析

从不同角度看财政转移支付，可以是政府无偿的支付也可以是有偿的支付。基于资金流动方向看，是上级政府向下级政府单方向无偿转移；但从政府与社会公众、不同层级政府间的关系看，是有偿转移，纳税人向政府纳税，政府根据地区经济发展程度而进行实质课税，然后通过再分配方式弥补或调节因公共产品和公共服务提供不均衡而产生的差异。2015年初国务院发布了《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》(4)http://www.gov.cn/xinwen/2015-02/03/content_2813590.htm，表明财政转移支付制度对缩小地区间的财力差距，促进基本公共服务均等化起到了重要作用，有效保障居民生活，改善民生。

2.1 财政转移支付总量对居民收入差距的影响

财政转移支付总量对居民收入差距的影响分为两方面：一方面是政府增加对居民转移性收入(包括养老金、社会救济收入等)，以及农村税费改革等固定数额补助来直接增加居民收入，根据财政转移支付有偿性的特点，通过对高收入人群进行征税来补贴低收入人群，而高收入人群集中在城镇，低收入人群主要集中在农村；另一方面是政府通过财政转移支付增加对公共服务的投入，注重农村经济发展，引导资金流向落后地区，改善公共产品质量，这种投入提高了居民的生活质量，客观上间接增加了农村居民收入。并且李丹等[13]通过实证分析财政转移支付对贫困地区居民生活的影响，发现财政转移支付既有“输血”能力也有“造血”能力，可以提升贫困地区农户的机械总动力，对极度贫困地区财政转移支付更偏向“输血”。由此可以提出假设：

假设1：财政转移支付可以缩小甘肃省居民收入差距。

2.2 财政转移支付结构对居民收入差距的影响

一般性转移支付是地方财力的重要组成部分，主要包括均衡性转移支付、老少边穷地区转移支付、基本养老金转移支付等。均衡性转移支付又包括县级基本财力保障机制奖补资金、城乡义务教育补助经费、固定数额补助等，是根据相应的公式计算而得，占一般性转移支付的60%左右，偏向经济落后的地区且不限用途。一般性转移支付的其他项目带有一定的专项性，但也是以保障城乡居民基本公共服务均等化为目标，更倾向于较贫困地区。

专项转移支付是带有专项性质的有条件补助，是对特定事项的转移支付，因地区发展水平不一样，下级政府向上级政府所申请到的专项转移支付也不一样，主要涉及基础设施建设、科教文卫等民生方面，以及用于预防一些突发自然灾害和处理部分紧急情况。根据专项支出项目的支出金额看，占比较大的主要是困难群众救助补助资金、农业生产发展资金、中央财政城镇保障性安居工程专项资金、基建支出、公共卫生服务补助资金、水利发展资金、车辆购置税收入补助地方这几项。这些项目偏向公共产品提供以及农村居民发展，有利于缩小城乡居民的收入差距。但是专项转移支付带有不确定性，没有固定的分配制度而且是下级向上级层层而得，对地方政府官员议价能力、综合水平提出了高要求，一定程度上也可能出现寻租等不良情况。

中央对地方的税收返还包括增值税返还、消费税返还、所得税基数返还等。税收返还是中央与地方对税收分成的体现，是一种固定利益的分配，经济越发达的地区所得到的税收返还越多，对于甘肃省来说，经济发展相对落后，税收收入少，所以得到的税收返还也很少，对缩小城乡差距基本不构成影响。所以根据以上分析可提出假设：

假设2：一般性转移支付可以缩小甘肃省居民收入差距。

假设3：专项转移支付可以缩小甘肃省居民收入差距。

假设4：税收返还对甘肃省居民收入差距的影响不显著。

3 甘肃省财政转移支付对居民收入差距影响的实证检验

3.1 模型设定与变量选择

为定量研究甘肃省财政转移支付对居民收入差距的影响，本文设定如下模型：

Gapit=ci+α1Tfit+γControlit+eit

(1)

Gapit=ci+β1Ybit+β2Zxit+β3Sfhit+γControlit+eit

(2)

上式中i、t分别表示市(i=1，…，14)和年份(2016-2018年)。其中，ci、eit分别表示常数项、随机扰动项；通过查阅资料和阅读文献，并且考虑数据的可得性，本文选择甘肃省14个市的城乡居民收入差距(Gapit)作为被解释变量，采用城乡居民人均可支配收入比表示；解释变量Tfit、Ybit、Zxit、Sfhit分别表示甘肃省各市级财政转移支付总量、一般性转移支付量、专项转移支付量、税收返还量。Control表示与城乡居民收入差距有关的一组控制变量，分别是第二产业占比(Seit)、GDP增长率(Rgdpit)两个控制变量：

(1)产业结构：采用甘肃省各市第二产业与整个产业结构比作为衡量指标。随着经济的不断发展，我国产业结构由原来第一产业占比最多，重心逐渐转移到二、三产业上，由之前的农业反哺工业逐渐成为现在的工业反哺农业。但是相比较其他重工业城市，甘肃省第二产业发展并不理想，且偏向城镇居民发展，所以影响城乡居民收入差距。

假设5：第二产业占比可以扩大甘肃省居民收入差距。

(2)经济发展：采用甘肃省各市的GDP增长率作为衡量指标。GDP增长率直观反映地区经济发展状态，经济增长率的大小意味着人民生活水平提高的程度，所以GDP增长率是影响城乡居民收入差距的一个重要因素。

假设6：GDP增长率会缩小甘肃省居民收入差距。

表1 各变量的描述性统计

3.2 实证估计结果

依照前述设定的计量模型，我们使用STATA15.0统计软件，先是利用甘肃省14个市2016-2018年转移支付数据，对模型进行面板回归，然后对各模型做Hausman检验，选出合理的模型，结果如表2模型1-6所示。

表2 实证估计结果

从结果来看，各模型的估计效果较好，各变量符号与理论预期一致，其中转移支付总量与城乡居民收入差距显著为负，表明财政转移支付能够明显缩小甘肃省城乡居民的收入差距。从财政转移支付结构模型的估计效果来看，引起城乡居民收入差距变化的主要原因是一般性转移支付与专项转移支付，其中一般性转移支付与城乡收入差距显著为负，表明一般性转移支付可以显著缩小城乡居民收入差距。专项转移支付也能够缩小城乡居民收入差距，但是相比较一般性转移支付，其效果较弱，表明专项转移支付项目的不确定性会影响政策效果。税收返还对城乡居民收入差距影响不显著。

加入控制变量后各变量估计值和显著性水平虽有变化，但各解释变量系数符号方向并没有发生改变，表明模型具有稳健性。模型2表明第二产业占比与城乡居民收入差距显著为正，从模型6的结果来看第二产业对城乡居民收入差距影响不显著，但呈现正向关系。结合甘肃省的实际情况看，省内经济发展状况不理想，农民务工工资较低且离城市距离较远，在当地打工会增加打工成本，所以大多农村居民选择去外省务工，每年人口流动量较大，第二产业就业偏向城市人群，一定程度上扩大了城乡收入差距。GDP增长率与城乡居民地收入差距显著为负，表明地区经济发展越好越显著缩小城乡居民收入差距，因为本地区经济发展良好时，大多居民会选择在当地发展，不仅增加城乡居民收入，而且促进当地经济发展。加入控制变量后使得专项转移支付更加显著，说明政策“组合拳”更有利于缩小城乡居民收入差距，同时也提醒我们今后在实行财政支出政策的时候，要考虑多方面因素，与地区经济发展、产业结构调整等政策相互配合，相辅相成，加强各自的政策效果，而不能各自为政，抑制政策效果。

① 甘肃省嘉峪关市、金昌市2016-2018年税收返还数为负，所以可认定为无税收返还，取值为0。

4 结论及政策建议

本文利用甘肃省2016-2018年14个地级市面板数据，分别从理论与实证层面进行了研究，得到的主要结论为：(1)对甘肃省来说，财政转移支付政策会显著缩小城乡居民收入差距。(2)转移支付结构中一般性转移支付与专项转移支付使得城乡居民收入差距缩小，并且一般性转移支付的作用效果更明显。税收返还对城乡居民收入差距影响不显著。(3)本文研究还发现，甘肃省第二产业的发展会扩大城乡居民收入差距，GDP增长率与城乡居民收入差距显著为负。

根据以上结论，结合甘肃省人民政府贯彻落实中央《关于新时代推进西部大开发形成新格局决策部署的实施意见》提出如下建议：

(1)积极争取增加财政转移支付总量。甘肃省的地理环境特殊，不同市县经济状况各有差异，所擅长的产业也不同，比如定西市中药材产业、临夏回族自治州的旅游产业等，但是规模、经济效益并不是很理想，所以我们应该积极争取中央加大对我省转移支付支持力度，继续增加对各市县以及重点产业的财政转移支付力度。因地制宜，对有擅长产业发展的市县增加资金投入，技术引进等辅助其更好地发展；对于产业特色不明显的市县要增加投资，引导其建立适合的发展路线。合理利用资源设计适合农村发展的产业路线，为农村居民提供就业机会，使其可以有机会主动增加劳动收入，城乡居民共同促进地区经济发展，缩小居民收入差距。

(2)调整财政转移支付结构。提高一般性转移支付比重，厘清专项转移支付对居民收入差距的影响，并对其做出相关调整，完善转移支付制度办法及转移支付结构；及时调整政府间转移支付方向和力度，均衡城乡教育发展，加强对农村建设的投入以及对医疗、卫生、教育等民生方向的转移支付力度，重视城乡居民发展差距。

(3)提高财政转移支付资金使用效率，并且加强资金使用监督。财政转移支付资金的使用效率越高越能发挥财政转移支付的效果，所以应准确衡量政府财力状况，精准有效地使用财政转移支付资金，通过改变省级核算分配模式，实施中央直接核算分配资金到地级市这种全覆盖式转移支付模式，提升资金运转效率；为避免寻租、资金缺位错位使用的情况，我们应该建立完善的监督机制，对每一项财政转移支付资金的去向严格监控，准确评价财政资金的效果，及时审查，促进资金按规定用途使用，确保资金使用效率最大化。