黄文芳，任恺，彭世昕，邹吉昊鸣，胡喜超

（1.复旦大学环境科学与工程系，上海200438；2.上海睿斯科环保技术有限公司，上海201199；3.上海田强环保科技股份有限公司，上海201402）

随着垃圾分类制度的实施，“禁废令”、“限塑令”及其升级版（2020年1月国家发改委、生态环境部颁布《关于进一步加强塑料污染治理的意见》，相对于2007年的《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》（“限塑令”），此为“限塑令”升级版。）的颁布与实施，全产业链视角构建可回收废弃物减量、分类回收和资源化利用体系处于发展之中。其中两网融合较能有效地促进了可回收废弃物分类回收资源化利用，然而干垃圾中近40%的低值可回收废弃物占比以及占主体地位的废纸和废塑料，说明分类回收体系构建和资源化利用面临着低值可回收物分类回收比例提升的难题[1]。

伴随着新一轮垃圾分类的推进，我国已有一批学者对低值可回收物分类回收资源化利用进行了较为系统的研究。低值可回收物指的是虽然有回收利用价值，但回收利用成本高，在传统市场机制的作用下不愿对其回收的可回收废弃物，具有垃圾和资源双重属性，又因其品种多，涉及玻璃、纸基复合包装（利乐包）、废塑料、废旧织物、金属等多个品类，具有分散性和多样性，以及因经济发展水平的提升、劳动力成本的上升、居民混合扔垃圾的惰性导致更多的可回收废弃物成为潜在的低值可回收物，呈现出动态发展的特性[2-3]。目前，低值可回收物呈现出产生量不断上升的趋势，它的不合理处置不仅会带来环境污染，而且还会降低资源的再生利用率[3]。又有学者指出低值废塑料回收和资源化利用具有公共物品属性，其在回收环节面临着价值链断裂的威胁，尽管有城市对低值可回收物给予一定的财政补贴，但由于补贴低于其分类回收运输成本导致现实中的回收意愿低不愿回收，提出政府应为此埋单，提供相应的财税等政策支持[4]。此外，还有学者指出我国可回收废弃物资源化利用产业发展速度较慢，存在规模小，技术水平不高，处于起步阶段，缺少相应政策支持[5-6]。

相比较，发达国家颁布实施差别化垃圾收费制度、生产者责任延伸制度和焚烧填埋税费制度[7-9]，从而在市场机制作用下能够调动市场主体的科技创新动力，较能有效地拉动了可回收物分类回收和资源化利用比率。这从发达国家较高的回收比例可见一斑。

综上产生的问题是，我国在当前未全面实施垃圾收费制度、EPR 制度和垃圾处置税费制度下，又需要怎样的政策去引导激励低值可回收物分类回收和资源化利用？政府政策支持应该在哪个环节作用才具有有效性？

事实上，随着我国生产者责任延伸制在4 大行业试点推进，以及企业社会责任使然，低值可回收物正在形成闭环资源化利用态势。为此，试通过对利乐包的生产者责任试点、软塑包装的企业社会责任实施和废塑料市场化资源化利用3 种模式进行调研、比较分析的基础上，就其运行的物质链、价值链和产业链融合程度、影响运行的关键环节、机制等识别分析，提出优化低值可回收物回收和资源化利用的对策建议。

1 低值可回收物高值化利用三案例及其对比分析

1.1 市场化全产业链运作模式

A 公司成立于1999年，是再生塑料国家标准制定者及行业白皮书发布者，是集研发、服务、生产为一体的国家高新技术企业。目前，其产业涉及垃圾分类的“两网融合”、再生资源回收、废塑分类高值化利用等产业链的各个环节，已成为中国再生塑料行业的领军企业，业内知名的再生资源循环经济全产业链运营服务商。

A 公司最初主业是再生塑料生产企业，是对来源于企业废塑或按要求分类回收营销公司的废塑加工成塑料粒子，提供再生塑料原料的企业。随着企业的成长，企业进行了产业链延伸，向前拓展至生活垃圾的两网融合可回收物的全品回收，通过政府购买服务介入到区域两网融合的建立中来，创建了可回收废弃物回收的点、站、场模式，实现了源头分类回收、再专业化分类、资源化利用的全产业链覆盖。向后延展到为知名企业再生塑料产品的代加工，提供汽车配件、装修建材、物流托盘、防水卷材等再生塑料产品生产。

就A 企业生活源废塑资源化利用来看，必须具备两个条件：一是必须是干净的废塑料，包括干净的低值塑料包装废弃物、快递塑料袋等；二是这些废塑料进行专业化分工，将其由垃圾转变为潜在资源。

公司介入到源头可回收废弃物分类回收的动力来自于再生塑料市场需求的提升、国家“禁废令”的颁布实施导致再生原料短缺、垃圾分类两网融合实事工程的推进，以及企业为了保证原料供给的稳定、规模化。因此A 公司对低值废塑料的资源化利用，是市场、政府以及企业做大做强发展的内需共同推进的结果。

也就是说，该公司全产业链运营服务是市场自发推进的，是打造塑料再生行业领军企业的内在发展驱动的，产业链前端拓展是后端资源化利用原料需求稳定的保证驱动的，其规模化发展依赖塑料改性技术的支撑和强大的再生塑料需求市场的存在，总之是企业逐利的内在需求驱动的。其可持续发展建立在产业链各环节都存在价值的增殖，垃圾转变为资源关键要素在于垃圾分类和资源化利用技术的保证。而分类的智能化、自动化、高效化又取决于规模化量的保证。后端再生塑料的需求又来自市场新料的价格，取决于石油等资源的价格，它随市场的波动会影响到再生塑料产业的发展。

1.2 企业社会责任下闭环运作模式

B 企业作为软塑包装的巨头企业，是最早承诺2025年包装物100%可回收或者可以重复使用的包装企业。随着我国限塑令升级版的颁布与实施，减少塑料使用以及实现废塑料回收再利用，成为企业践行可持续发展、承担社会责任的重要任务。为此，B 企业在加大研发投入，在设计端减少产品塑料使用含量，生产端可回收、再利用产品的同时，与回收企业C、废弃物资源化利用企业D 建立合作伙伴关系，对B 企业生产的软塑包装废弃物进行回收及资源化再利用。

该合作于2020年启动，由C 负责回收消费者产生的软塑包装废弃物，交由D 进行再生利用，生产出塑化桌椅。为此，D 以市场价格购买C 回收的软塑料包装废弃物，同时实验利用软塑包装废弃物生产塑化产品的研发，对于因软塑使用而增加的再生利用成本，B 企业给予一定的补贴，并承担回收的运费，同时回购再生的桌椅，奖励参与软塑包装分类回收的消费者。

当前该模式面临的问题如下：一是软塑包装废弃物回收量有限。从项目启动后的8 个月中，共回收了超过20 t 软塑类低值可回收物，但是因为居民的认知度、推广的力度等问题，回收量并没有随着时间推移呈显著的上升；二是D 在测试中发现，软塑包装品类繁杂，复合方式多样化。不同类别、不同复合方式的软塑包装，其熔点、流动性都不一样。而且，消费后的软塑包装更杂、更脏、杂质很多，给再生利用增加了很大的成本。即使有试验补贴的情况下，D 也没有很强的回收动力。三是再生课桌椅、垃圾桶属于降级回收，且这些再生品的市场属于小众产品，无法大范围推广。

综上可见，试点中的再生技术已经跑通，回收物可以回收并加以利用。但价值链存在断裂，未形成闭环。因此合作仍在以试点形式推进，需寻找修补价值链的优化方式。试点阶段，C 在收集时的成本，如人工、宣传、运输等，全部累加并转移到了末端处置，先让回收阶段能够达成运行，而D 在末端处置的时候，将原料成本、人工、水电、辅料等加上后，发现最终成品价格太高，在市场上跟同类产品并无太大的竞争力，即使B愿意接受一定程度的“环保溢价”，也很难大批量、长时间地购买现有的再生制品。这是当前试点初级阶段，遇到的成本高运行受阻的根本原因。

1.3 EPR 试点推进模式

利乐包是纸基复合包装，以250 mL 的标准包为例，材料中75%成分是纸浆，剩下的20%和5%分别是塑料和铝箔，其发展为牛奶饮料的无菌包装提供了支持。利乐包鉴于其成分，生产源废料已经拥有成熟的再生利用技术，用于生产诸如牛皮纸、生活用纸、垃圾桶、围栏、环保长椅、户外地板等再生制品，然而由于生活源利乐包回收体系的不健全，导致其末端资源化利用受限，多通过垃圾焚烧填埋处置。

对此，居民鉴于其再利用的可能性，历史上曾出现多种回收利乐包的模式，如上海绿主妇的梅陇三村就发动居民回收利乐包，要求居民洗净压平后按月回收，对回收者给予一定的环保积分奖励。尽管当时利乐包回收量稳定，但量小。

2011年，上海开启了新一轮垃圾分类，利乐包作为纸基复合材料列入可回收废弃物的行列，由此通过两网融合，初步建立了利乐包的分类回收体系。2016年国办发文，2020年发改委出台政策，利乐包作为纸基复合材料，被国家列为EPR 试点对象，要求利乐包生产企业联合应对其回收和资源化利用。

对此，占市场近90%的五家利乐等纸基复合包装企业形成联盟，探讨利乐包的回收和资源化利用。联盟出台了一系列推进政策，制定了相关标准，对于再生利用企业进行认证，并对通过认证的再生企业给与一定的帮扶政策。并与B 这样的回收企业尝试纸基复合包装的回收模式探索，持续寻找推进和提高回收率的办法。

通过比较，认为三模式存在以下几个方面的差异（表1）。

表1 低值可回收物资源化利用三模式比较

1.3.1 企业推进废弃物资源化利用的动力不同

A 公司作为再生塑料企业，其生产规模的扩大，持续增长的订单需求，都要求要有一个稳定的、成规模的废塑回收来保证。因此，基于企业逐利的内在动力，其回收网络基于市场机制在长三角、广州等地布点，同时，结合上海垃圾分类、两网融合，构建稳定的生活源废塑回收。该体系可持续发展取决于生产链各环节价值增殖的实现。

利乐公司在国家未立法的时候就积极推进纸基复合包装的回收利用，包括固定资产、回收网络建设、宣传引导、夯实再生产业链。当国家出台EPR 试点之后，又在行业内形成联盟，共同制定标准，形成制度，坚实推进纸基复合包装的回收和再生利用，以迎接EPR的正式实施。

相比较，B 企业与C、D 企业闭合的软塑包装废弃物回收资源化利用，更多是企业在承担起社会责任的需要，属于内因驱动，而非强制立法、舆论压力等外因。当前其仍处于初级阶段，属于回收及再生利用的模式探索，其再生产业链尚未完全形成。

1.3.2 拉动废弃物回收资源化利用的效果不同

A 公司出于稳定的原料供给目的建立的两网融合点站场模式有逐渐扩大的趋势，三年来的回收量稳步提升，由2017年的6 000 t 提升到2018年的1.5 万t和2019年的2 万t，究其原因在于末端资源化利用需求拉动的。

利乐作为勇于承担企业社会责任的跨国公司，积极推进消费后包装废弃物的回收再生利用率，即便在没有国家立法的情况下，也有企业自身的回收率目标。当国家进行EPR 试点后，还积极联系产业链上下游及同行业，一同形成协作体，努力推进回收利用率。力争2025年达成EPR 要求的40%资源化利用率。

相比较，B 企业基于企业社会责任的使然，试点推进软塑包装的回收和资源化利用的同时，将更多的精力和投资用于产品的研发，减少生产中塑料的使用，通过绿色设计实现软塑的回收再生利用。同时探求废塑多元再利用技术的合作试验，不断推进产业链的闭环运作。

1.3.3 废塑资源化利用技术支撑力度不同

A 企业拥有50 多项专利，擅长于塑料改性，可根据客户对产品强度、韧性要求进行塑料改性生产再生塑料和制品，这是其不断扩大再生塑料产量的技术保证。纸基复合包装的再生利用技术也日趋成熟，与其再生利用相关的专利技术已超过100 多项，分别有纸浆、造纸、设备、彩乐板、塑木生产等。而软塑包装的再生技术刚刚起步，由于其成分复杂，回收料更是无法保证稳定的原料品质，对物理再生造成了很大的挑战。仍然期待有更好的化学回收方式解决这一难题。

1.3.4 政府扶持力度不同

A 公司基于其循环经济的高新科技企业获利国家50%退税的财税支持，同时，基于两网融合的政府实事工程，通过政府购买垃圾减量一揽子服务来推进生活源废塑料对资源化利用产业的对接，能获得合作政府给予的场地和硬件、资金支持。

政府试点EPR 制度推动利乐加大投入，提升其回收资源化利用力度，更多的是通过对未来法律的颁布和行业自治保证其实施，是政策强制和企业社会责任承担的有力融合推进的，有较强的来自企业的资金保证。

相比较，B 企业涉及废弃软塑包装回收完全是企业行为，没有得到政府的政策支持和法律强制，再加上其再生产品市场需求小，回收压力大，因此面临闭环价值链断裂，进而导致物质链断裂的可能。可以说，现在的B 企业就是15年前的利乐，作为行业的领头羊先行先试，艰难前行，更需要政府的政策予以扶持，让其带动行业绿色发展。

2 低值可回收物高值化路径探讨

通过上述三案例对比分析，静脉产业发展的共性瓶颈包括以下几个方面。

2.1 持续的资金支持

不管企业逐利本性使然的A 公司，还是未来政府法律强制推进EPR 的纸基复合包装联盟，均推动低值可回收物资源化利用资金的可持续供给，进而不断提升资源化利用效率。相比较，B 企业的资金供给在没有利润空间、制度干预下提供资金的动力不足，这是导致软塑包装量小、成本高、技术不成熟、再生产业化受阻的根本原因。因此，如何保证低值可回收物资源化利用持续的资金支持，是其可持续发展的根本。

2.2 可行的技术支撑

前文提及的A 公司和纸基复合包装联盟，其低值可回收物的资源化利用是在多元的技术支撑下推进的。相比较，B 企业的软塑包装废弃物由于成分复杂、品类繁多、杂质含量高等，面临资源化利用成本高难题，目前B 企业一直在寻找多种资源化技术支撑，如低温裂解为原油、再生塑料膜等化学技术支持，试建立新的可能合作试点，努力践行企业的社会责任。

2.3 不断扩大的再生产品市场的构建与完善

从经济学角度来看，再生制品市场需求是拉动再生制品生产的关键，然而再生制品由于其再生以及再生产过程的环境保护，与新生料产品相比，往往在品质上、价格上不具有优势。对此，可行的对策有三：一是对于低值可回收物而言，能源化利用成本低于再生利用成本，因此，在技术成本高，难以规模化当下，以能源化为第一再生利用选择。二是对低值可回收物实施政策性补贴，对再生利用企业予以政策扶持，如政府绿色采购制度、税收优惠制度、技术研发支持、适度的补贴制度等，均能促进再生制品市场的建立。三是从长期看，通过EPR 立法强制实施强调处置成本、资源化再利用成本的生产商、消费者、政府等利益相关方共同承担，消化高昂的处置成本的同时，推进其规模化处置，进而通过静脉产业发展提升规模，从而降低再生利用成本。

3 结论与建议

首先，低值可回收物由垃圾转变为资源需在市场化机制下实现其可持续，末端资源化利用力度决定着前端分类是实现转化的关键点。政策的着力点在于源头低值可回收物的回收、企业研发投入的保证，如优惠的财税政策保证企业有较多资金投入到技术研发，再生制品需求的保证以及新料资源税收保证再生制品具有价格优势。对于地方政府来说，低值可回收物由垃圾转变为资源的关键在于做好地区可回收废弃物的专业化分类，只有按资源化利用企业要求的分类、有一定规模的量，才能实现向资源的转变。

其次，企业出于社会责任推进资源化利用面临初期公众参与有限、回收价值链断裂、资源化技术支撑薄弱难题，可行的路径是制度优化修复价值链，保证企业持续拥有绿色发展的内生动力。政府扶持循环经济发展的路径在于3 个方面：一是颁布法规政策，调动责任主体参与低值可回收物分类回收资源化利用，如对干垃圾征收垃圾费、EPR 制度、焚烧和填埋的差别化处置税费等。二是识别低值可回收物回收再利用行为的经济属性，对具有公益的低值可回收物的静脉产业链环节给予一定补贴或资金支持，修复价值链，进而保证物质流向和产业化发展。三是政府培育再生制品的消费市场，从而拉动低值可回收物的回收再生利用，促进市场机制在低值可回收物分类回收资源化利用中发挥作用。四是规范市场，充分发挥市场准入机制、竞争机制、价格机制，从而为市场的可持续发展提供基础。五是结合“双碳目标”利用碳市场，核算并实现低值可回收物资源化利用的碳减排贡献价值。