王亚丰

（山东大学政治学与公共管理学院，山东青岛 266100）

一、问题缘起：乡村“法治失灵”现象形成的现实背景

法治是衡量一个社会现代化程度的核心指标之一，法治不仅能够塑造良好的社会秩序，更能让人们获得公平正义可以期待的安全感。加强法治建设是实现国家治理体系与治理能力现代化的重点任务，党的十九届四中全会明确指出：建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是坚持和发展中国特色社会主义的内在要求[1]。乡村治理是我国社会治理的关键场域，而乡村法治秩序的构建则是乡村治理体系与治理能力现代化的根本基石。改革开放以来，随着乡村社会结构的逐渐改变，乡村发展建设与村民生产生活的法治需求日益凸显。为了满足新时期乡村地区的现实需求、实现乡村治理模式的现代化转变，党的十八大以来国家出台了一系列方针政策来推进乡村地区的法治进程(表1)。需要重点指出的是，2018 年中共中央、国务院发布的《关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出了“法治乡村”的概念，并将其作为构建乡村治理新体系的关键组成部分。其后，法治乡村建设活动在全国范围内得到全面、大力展开。

表1 党的十八大以来有关法治乡村建设的主要政策文件梳理

中国的法治道路因中国的现实国情而具有独特性，基于漫长的乡土礼治社会历程，礼治与法治将在相当长时期内呈现即共生又紧张的关系[2]。因此，从传统礼治社会转向现代法治社会的过程必须新旧兼顾、循序渐进。坚持依法治国和以德治国相结合是当下中国特色法治进路的重要原则，法治强调他律，德治体现自律。这一内外结合的方式自然可以缓解社会治理方式转型中的诸多矛盾，但宏观政策理论上的融洽，并不必然完美地实现现实社会的和谐。在迅速发展的现代都市里，较高的市场经济水平、健全的民主政治制度以及陌生人社会环境下日益增强的契约精神，为法治的推行奠定了坚实的社会基础，法治也因此带来了普遍的正义秩序。而在未完全脱离乡土礼治传统、处于“半熟人社会”环境①“半熟人社会”的概念由贺雪峰在2000 年发表的《论半熟人社会——理解村委会选举的一个视角》一文中提出，指在由多个自然村组成的行政村中熟人关系与非熟人关系并存的社会结构。随着经济社会不断发展，包括行政村、自然村在内的整个乡村地区的社会环境都发生了重要变迁，严格意义上的“熟人社会”已经不复存在。下的乡村地区，“政府推进型”的法治建设在提升乡村规范化治理水平的同时，也出现了明显的“法治失灵”现象。

二、问题界定：乡村场景中“法治失灵”的内涵与表现

（一）乡村“法治失灵”的理论内涵

“失灵”的最初含义是机器零件、身体器官等变得不灵敏或完全失去作用。在学术研究中，学者们用“失灵”来描述特定主体、机制、措施、方法等无法正常发挥作用。例如，“市场失灵”是指市场在资源配置中的效率降低，不能保持国民经济的综合平衡和稳定协调的发展[3]。关于“法治失灵”的研究还未像政府与市场失灵那样引起学者们的广泛关注，仅有部分学者就“环境法治失灵”进行了探讨。例如，汪劲最先使用“环境法治失灵”概念来指代环境法治体系不断完善、力度不断加强与环保质量状况却日益恶化的“奇怪”现象[4]。近些年，随着理论界对乡村法治、乡村司法有关议题认识的不断深入，开始有学者就全面依法治国背景下乡村民间纠纷的化解困境展开研究。其中，陆益龙在基于一起普通邻里纠纷分析乡村民间纠纷的“异化”现象时，提出了乡村法治机制的失灵问题，并将其描述为法律与乡村的距离虽越来越近，人们“依法纷争”越来越多，但民间纠纷也越来越难化解[5]。结合前面对“失灵”及相关概念的阐释，可以将法治乡村建设进程中的“法治失灵”理解为法治维护社会公平正义、保障公民正当权益，促进乡村现代化治理的功能不能彰显或不能完全彰显。具体到实践层面，乡村“法治失灵”主要呈现了我国法治乡村建设力度不断增强、法治体系日益完善，但乡村地区依法治理水平并未随之明显改善的“窘况”。

（二）乡村“法治失灵”的现实表现

根据“法治失灵”发生阶段与表现形式的不同，可以将其分为两个层次：第一个层次，在一些事务的处理中民众倾向于选择其他手段，法治途径被“选择性的遗弃”，即法治在特定情况下完全失去作用。比较突出的例证是一些宗族村落经常通过“械斗”来解决村落间或不同村落成员间的矛盾与冲突。此外，向鹏等2019 年在贵州省的实践调查结果显示，当权益受到侵害时，仅有4.6%的村民选择用法律途径来维护自己的合法途径，而选择使用暴力的比例则占到5%[6]。第二个层次，虽然民众选择进入法治途径，但受多种因素的影响，法治不仅未能带来公平的结果，还破坏了乡村原生的正义秩序，即法治不能有效发挥作用。具言之，立法不完善、执法不健全、司法不公正导致基层特别是乡村地区的法治建设与依法治国的目标还存在明显差距[7]，法治不能带来应有的公正与和谐。民众的认可、信任与积极参与是法治推进的基础力量，因此无论是民众对法治途径的“选择性遗弃”，还是法治不能实现预期效果所引发的民众对法治尤其是司法的质疑与抵触，都对法治乡村建设进程的推进造成了严重阻碍。

三、乡村“法治失灵”现象的成因：思维脱节与规范间冲突

法治得以有效实施的基础条件是具备法律体系赖以形成并有序运行的基本社会环境或条件，即法律体系要与社会环境具有良好契合性[8]。在乡村地区，国家自上而下强制推进的现代法治与乡土社会历经几千年自发生成的传统礼治依然存在明显的断裂与鸿沟，法律体系与社会环境未能良好契合，这是乡村“法治失灵”现象出现的根源。具体而言，“法治失灵”现象形成的原因体现为村民传统礼治思维与法治思维脱节、现代法规范与传统风俗习惯间存在冲突两个方面。下面将结合具体案例对这两方面的成因进行具体阐述。①本文案例均为笔者在河南乡村地区调研走访时所获真实材料。

（一）村民传统礼治思维与现代法治思维的脱节

法律应当被信仰，否则它形同虚设[9]，伯尔曼的这句名言说明了法治秩序的构建需要民众像信仰宗教一样信仰法律，在内心深处敬畏法律，在行动上严格遵循法律的规范。法律信仰的形成必须依赖理解法律、信任法律并敢于运用法律维护自身权益的法治思维。乡村民众法律知识的缺乏、害怕与公家打交道更害怕与法律打交道的真实心态使得法律无法获得民众的认可与信任，乡土社会中的传统礼治思维依旧主导着乡村民众处理矛盾纠纷及其他各项事务的行为逻辑。

案例简述1：李某驾驶拖拉机将骑电动车正常行驶的原告王某撞进乡村公路旁的水沟里，王某受伤住院并花去巨额医疗费。事故发生后，王某未报警，李某积极到医院看望并提出想要“私了”此事。由于对赔偿的金额产生纠纷，王某不得已将李某诉至法庭。法庭之上，李某一口否认自己造成事故的事实，王某因拿不出有效证据而败诉。原本还主动看望王某的李某，到了法庭之上，却连自己撞车伤人的事实都不愿承认了。而相信“私了”的王某由于前期未有效保存相关证据，无法证明事故事实，只能无奈地接受法律所规定的不利结果。

此案例体现的是，村民传统礼治思维与现代法治思维的脱节，在交通事故纠纷中本该“最先到场”的法治途径被村民忽略（第一层次的“法治失灵”）、司法程序之中善良村民承受了不公正的待遇（第二层次的“法治失灵”）。所谓礼治思维，是指遇到需要解决的纠纷时，在各主体间发挥主要作用的是道德与情面。有错一方基于自己内心道德上的不安和对周围民众指责与嘲讽的担心，会积极寻求与受害一方进行良好沟通，妥善处理纠纷。而受害一方自然也不愿做“蛮不讲理、铁石心肠”的人，通常都会接受“私了”的方式。在中国几千年的传统乡土社会中，冲突与纠纷大多通过私下调解，民众不愿涉于公家官司之中。而当下法治社会要求民众具有法治意识和维权意识，在权利受到侵害或与他人产生纠纷时，要积极寻求法律的帮助并主动保存相关证据。从“躲避”官方的法律程序到主动“寻求”法律帮助，绝大多数村民难以完成这种跳跃式的思维转变，思维脱节现象由此产生。单纯善良的乡村民众因为欠缺运用法律维护自己权益的意识与能力而在法治进程中处于十分不利的地位，并最终造成自身合法权益无法得到司法的保护。而那些敢于跳出传统思维、借用法律工具的人，却往往能因相对方的法治思维缺位而收获“意外的惊喜”。司法的不公正直接冲击了法院与法律的权威，进一步消减了乡村民众法治思维生成的可能性。费孝通先生在《乡土中国》里也提到过，乡土社会中率先去寻求司法帮助的，往往是那些突破传统礼治的“败类”，若这败类再得到法院的支持，民众心中法院便会成了“包庇作恶”的机构了[10]。

（二）传统乡土风俗习惯与现代法规范的冲突

明确的规范依据是法治得以推行的重要保障，法律规范必须与具体的社会环境相匹配才能发挥其积极作用。我国法律规范的制定是基于国家、社会发展的整体情况，统一性与权威性是其根本特征，这就导致一些法律规范在乡村地区出现了“水土不服”的情况。同时，我国法律规范制定的背后，不仅蕴涵着西方的法律思想，而且要求在治理社会的思维上发生根本性的转变，因此国家法律必然会与民间传统规范（风俗习惯）产生冲突[11]。

案例简述2：男方和女方订婚之后，因自己求学、工作等原因，向女方提出解除婚约并要求退还所有已支付的礼金、红包、礼品等。女方基于“男方悔婚，女方不退礼金或退部分礼金”的风俗习惯拒绝了男方的请求，只愿退回部分礼金。男方将女方诉至法庭，法院依据《婚姻法解释（二）》第十条的规定①《婚姻法解释（二）》第十条：当事人请求返还按照习俗给付的彩礼的，如果查明属于以下情形，人民法院应当予以支持：（一）双方未办理结婚登记手续的；（二）双方办理结婚登记手续但确未共同生活的；（三）婚前给付并导致给付人生活困难的。，作出支持男方请求的判决。女方败了官司，在坊间引起了“轩然大波”，村民们纷纷表达了对女方的同情、对男方的憎恶以及对法院的质疑与声讨。

这一案例主要体现了法治进程中，现代法律规范与乡土风俗习惯的冲突破坏了乡村原生的正义秩序（第二层次的“法治失灵”），使得民众产生了有关公平与正义的诸多“困惑”。风俗习惯是乡土居民经过漫长的生活交往所形成的具有地方性的、不成文的规范。在传统礼治社会，人们靠内心的道德进行自我约束，而风俗习惯是在共同道德感基础上形成的一种外部约束。从客观角度思考《婚姻法解释（二）》第十条的规定，会发现该规定完全符合公平正义的要求。彩礼是男方以结婚为目的向女方支付的一项财产，双方未结婚，男方自然可以要求女方退还礼金。乡村民众不理解的是，女方悔婚，自然需要把礼金退给男方，但在婚约关系中处于一定优势地位的男方悔婚难道不应该付出一定的代价吗？若男方什么代价都不付出，他不就可以随便耽误别家的姑娘吗？究其根本，传统封建思想影响下乡村婚约关系中男女地位的不平等，导致了上述风俗习惯与法律规范之间冲突的产生。可见，社会发展的具体情况会影响法治的效果，在文明开放、自由平等的城市里某一法律规范能够带来市民普遍认可的公平正义，在传统乡村却不一定达到同样的效果。当然，代表先进的法治规则与代表落后的风俗习惯产生冲突时，毫无疑问应该选择前者，因为实施法治的目的就在于改变乡村保守落后的面貌。但法治的推行不是“一蹴而就”的，对能够维持乡村社会有序运转却不符合现代法治文明要求的风俗习惯直接予以否定，不仅会引起民众对法治的质疑与抵抗，还会破坏乡村原本的和谐与稳定。诚如费孝通先生所言：单把法律和法庭推行下乡，结果法治秩序的好处未得，而破坏礼治秩序的弊病却已先发生了[11]。

四、“法治失灵”的消解：弥补法治欠缺、培育法律思维、化解规范冲突

作为国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，法治的最终目标是促进社会公平正义、增进人民群众的福祉。因此，针对当下法治乡村建设进程中“法治失灵”使得广大乡村民众承受“惨重”代价的现实问题，需要完善乡村的治理体系、采取综合性的治理模式，创新法治形式、调整法治策略，促使法治乡村建设既能提升乡村治理效能又能切实维护民众权益。

（一）弥补单一法治的欠缺：完善“三治”融合的乡村治理体系

乡村“法治失灵”现象的存在及其引发的诸多问题，说明了单纯依靠法治途径不仅不能有效实现乡村善治，还会对法治本身的推行造成严重的阻碍。因此就制度体系层面而言，法治必须要与其他治理模式相结合才能在促进乡村社会治理效能提升的基础上，逐步实现乡村现代法治秩序的构建。党的十九大报告明确提出：加强农村基层治理工作，要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系[12]。其中，村民自治是健全乡村治理体系的核心内容，法治是乡村治理的重要保障，德治是乡村治理的重要基础。“三治”融合的乡村治理体系是基于对乡村治理传统与现代法治建设需要的考察所提出的乡村治理“蓝图”，能够为当下乡村社会治理与法治乡村建设指明方向。

然而，由于缺乏有力的融合机制，三种治理模式在实践意义上依旧处于分散的局面，无法形成合力。以民间矛盾纠纷的化解为例，要真正落实“三治”有机融合、充分发挥其潜在价值，需要采取以下措施：首先，要坚持乡村民众在矛盾纠纷化解中的主体地位，促进自治与德治功能的彰显。通过组建村民调解小组、村民评议堂等形式来有效利用传统的民间化解途径，充分发挥代表“德治”力量的“新乡贤”在调解邻里纠纷时的关键作用，实现简单矛盾纠纷的“自我解决”与“就地化解”。其次，要积极引入社会力量的支持与辅助，防止出现法治缺位的情况。通过向律师事务所、法律援助中心等法律服务组织购买法律服务的形式引入社区法律顾问，为村民调处纠纷、维护权益等提供法律建议，防止法律知识与法律思维的欠缺导致村民在交通事故、农业市场化合作等事务中陷入弱势地位。最后，要注重发挥党组织在整合三种治理模式中的引领作用。党组织在乡村治理中发挥着方向引领与资源整合的核心作用，在村民间出现矛盾纠纷时，党组织及其成员通过积极搭建沟通平台、填补规范欠缺、施行道德规劝，能够在高效化解纠纷的同时，实现对乡村民众的法治教育与德治教化。

（二）培育村民的法律思维：构建嵌入乡村场域的公共法律服务体系

乡村民众法律思维缺乏的一个重要原因就是乡村地区法律服务资源稀缺，民众选择法律途径处理相关事务的机会有限。因此，丰富乡村地区的法律服务资源，降低民众获取法律服务的门槛，能够促使民众在使用法律的过程中逐渐养成法律思维。公共法律服务体系是指在司法行政机关主导、社会力量积极参与下建立的，以保护公共利益为目的，以提供纠纷调解、法律援助、法律咨询、法律帮助、法律保护等非营利性法律服务为主要内容的组织和制度体系[13]。乡村公共法律服务体系作为公共法律服务体系在乡村情境中的具体演绎，是国家在法治乡村建设进程中的一项重要创新举措。该体系最突出的特征是以服务的形式实现法律制度的推广、法律知识的普及以及法律意识的增强，相比于传统的“送法下乡”活动，更易获得民众的接受与认可，是新时期保障乡村民众获取公共法律服务基本权利、培育乡村民众法律思维的有效途径。

需要明确的是，乡村公共法律服务体系必须真正嵌入到乡村场域之中、获取民众的积极参与，才能发挥其应有的功能，否则只能因“悬浮”于乡村而处于“空转”状态。基于此，要保证乡村公共法律服务体系切实发挥培育乡村民众法律思维的作用，首先要在体系的建设中充分吸纳乡村地区的本土资源，增强公共法律服务的可接受性。例如，依托村党委与村民小组进行村级公共法律服务平台的建设，通过培训教育将“新乡贤”“新讼师”等乡村内部治理力量转化为基层法律服务工作者，以获取村民的认可与信任。其次，要畅通民众需求表达机制，根据民众需求提供公共法律服务产品，提升法律服务内容的针对性。再次，各种法治宣传教育活动要采用乡村民众喜闻乐见的形式，提高民众的参与积极性。例如，通过“情景演绎”“以案释法”等方式帮助乡村民众更好地理解相关法律知识。最后，政府要加强对乡村公共法律服务体系建设的政策引导与财政支持，为体系的建立健全与有序运行提供坚实的保障。

（三）化解规范间的冲突：推行能动司法与人性化法治

在从礼治转向法治的过渡时期，乡村社会中的风俗习惯、村规民约等民间非正式规范依然具有重要的治理价值，面对法律规范与民间规范的冲突，可以采取有效措施对二者进行调和。为了保证国家法律的统一性与权威性，在立法环节专门依据民间非正式规范为乡村地区出台相应的正式法律规范不具有可行性。鉴于司法是维护公民权益的关键防线也是法治乡村建设的一线环节，推行能动司法与人性化法治成为弥补现代法律规范与乡村风土习俗之间鸿沟的最有效措施。司法能动主义认为，司法权应当相对主动和适度超前地介入社会生活，为各种社会不公提供司法救济，通过法官的权力，尤其是概括的法律保障加以具体化的权力，去实现社会公平正义[14]。具体到乡村地区，能动司法与人性化法治的核心要义是结合乡村特定的社会环境，在司法程序的各个环节进行适应性调整，避免“僵硬”的法治程序对乡村地区依靠传统风俗与道德习惯所塑造的内部正义秩序的侵袭。例如，针对前述案例2 中，对女方是否需要返还彩礼以及返还多少彩礼，不仅要依据法律及司法解释的规定，还要对乡村传统习俗和现实环境进行考察，避免仅仅依靠法律进行判决对民众公平正义认知的强烈冲击。

推行能动司法与人性化法治需要遵循以下行为逻辑：第一，坚持维护人民合法权益的目标导向。法治的最终目标是促进社会公平、增进人民福祉，因此司法机关要始终把民众尤其是受害一方的权益放在首要位置。第二，以调解作为司法的主要路径。为了适应乡村民众普遍的“厌讼”“惧讼”心理，在程序上可以将人民调解、法院调解与律师调解有效融合，根据纠纷类型与案情难易程度采取合适的调解形式，实现民间纠纷的高效化解。第三，将具有现实合法性的风俗习惯、村规民约等民间非正式规范纳为案件审理时法官自由裁量的重要考察因素。当法律规范不利于保护乡村民众的合法权益时，要敢于运用当地的非正式规范进行审理与判决。最后，要坚持便民、利民的原则开展司法活动。提高适用乡镇派出法庭和简易审理程序的效率，加强法律援助的力度，降低乡村民众诉诸司法程序的时间与费用成本。

五、结束语

法治的推进应该给民众带来更多的公正与安全，可现阶段乡村地区现代法治与传统礼治的巨大张力导致“法治失灵”现象丛生，乡村民众因此承受着难以逃避的沉重代价。“法治失灵”现象的存在时刻阻碍着“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”这一重要法治誓言的兑现。程序的不公正、权益的难以兑现以及乡村原生正义秩序的破坏不仅会促使乡村民众对法治的效果产生怀疑，更会从根本上阻碍法治乡村建设的进程。值得欣慰的是，党始终把“三农”问题作为全党工作的重中之重，乡村振兴战略的实施与法治乡村建设目标的提出不仅为乡村发展建设勾画了美好蓝图，更为新时期集中力量促进乡村社会的转型升级提供了核心动能。乡土社会从礼治迈向法治是一个“破茧成蝶”的过程，相信在党和国家的大力推进下，“乡风文明、治理有效”的现代化乡村一定能早日实现。