本社记者 王涵

2014年10月，党的十八届四中全会决定探索建立检察机关提起公益诉讼制度。以此为起点，公益诉讼制度走上了一条具有中国特色的公益司法保护道路。

在检察机关积极探索公益诉讼制度的同时，最高人民法院多措并举，积极推进公益诉讼制度落地落实。地方各级人民法院健全公益诉讼案件审理规范、保障社会组织依法提起公益诉讼，支持检察机关发挥维护公共利益的重要作用，依照环境保护法、民事诉讼法、行政诉讼法等相关规定，充分发挥审判职能作用，持续推进专门化审判机制建设，依法审理各类公益诉讼案件，交上了一份令人瞩目的公益诉讼成绩单。中国特色公益诉讼制度体系渐趋渐近。

近日，本社记者对最高人民法院民事审判第一庭、环境资源审判庭、行政审判庭进行了专访。

完善制度 强化保障机制

2015年7月1日，全国人大常委会作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，授权最高人民检察院在北京、内蒙古、吉林等十三个省份开展为期两年的公益诉讼试点。

仅仅过了半年不到，最高人民法院便出台《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》，为试点工作有序开展提供了有力的制度保障。

在依法审理公益诉讼案件的基础上，最高人民法院不断完善审理程序和裁判规则，先后发布《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》；2018年2月，与最高人民检察院联合出台《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》；2020年12月30日，印发《公益诉讼文书样式（试行）》，进一步规范、统一公益诉讼文书制作，提高公益诉讼文书质量。

生态环境保护是功在当代、利在千秋的事业。要清醒认识保护生态环境、治理环境污染的紧迫性和艰巨性，清醒认识加强生态文明建设的重要性和必要性，以对人民群众、对子孙后代高度负责的态度和责任，真正下决心把环境污染治理好、把生态环境建设好，努力走向社会主义生态文明新时代，为人民创造良好生产生活环境。习近平总书记曾对建设生态文明，提出了这样的要求。

如何用法治守护青山绿水，保障和促进生态文明？近些年，人民法院作出了有目共睹的贡献。

2020年3月，与财政部、最高检等九部门联合下发《生态环境损害赔偿资金管理办法（试行）》，对环境民事公益诉讼资金的管理作出了规定，指导全国各地法院在建立公益诉讼专项资金制度上进行有益探索。

2020年12月30日，最高人民法院联合最高人民检察院、公安部、农业农村部共同出台《依法惩治长江流域非法捕捞等违法犯罪的意见》，明确规定对水生生物资源保护负有监管职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，检察机关可以依法提起行政公益诉讼。

除此之外，依法审理环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼案件，探索创新审判执行方式，不断完善配套保障机制，有效发挥审判职能作用。2019年10月，全国法院召开环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼审判工作推进会，对公益诉讼和生态环境损害赔偿案件的审理、执行问题展开深度研讨，为加强环境公益诉讼审判工作提供强有力的指导。2020年9月，召开全国法院深入贯彻“两山”理念、全面加强生态环境司法保护工作座谈会，不断加强顶层设计，深入践行“两山”理念，为全面加强生态环境司法保护工作统一思想、理清思路、明确目标。

随着社会的进步，人民群众的消费需求已经从“有没有”向“好不好”转变。食品安全药品安全关系到每个人的健康，是最基本的公共安全，被网友们称为“舌尖上的安全”。

人民有所呼，司法有所应。最高人民法院通过参与制定司法解释和司法政策、加强调查研究、与相关部门的大力协作等方式，加强消费者权益保护，推进民事公益诉讼发展。

2016年4月，公布《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》。2019年11月25日，与最高人民检察院共同制定《关于人民检察院提起刑事附带民事公益诉讼应否履行诉前公告程序问题的批复》。2020年12月8日，公布了《最高人民法院关于审理食品安全民事纠纷案件适用法律若干问题的解释（一）》。这些司法解释，都对民事公益诉讼相关问题作了规定。为做好民法典贯彻实施工作，2020年，最高人民法院又对相关司法解释进行了系统清理。这些司法解释的公布和清理，对推进民事公益诉讼发展、保护消费者合法权益、确保人民群众“舌尖上的安全”、统一法律适用规则、提升审判专业化水平，都起到积极作用。

除了上述司法解释外，最高人民法院还通过制定司法政策等方式，加强消费者权益保护，推进民事公益诉讼。2021年3月30日，与最高人民检察院、农业农村部、海关总署、国家市场监督管理总局、国家粮食和物资储备局、中国消费者协会共同印发《探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度座谈会会议纪要》。

典型案例 加强业务指导

据了解，2020年，全国法院共受理社会组织提起的环境民事公益诉讼案件266件，审结103件，同比分别上升48.6%、77.6%。受理检察机关提起的环境公益诉讼4411件，审结3454件，同比分别上升91%、82.3%，其中受理环境民事公益诉讼案件571件，审结386件；受理环境刑事附带民事公益诉讼3355件，审结2710件；受理环境行政公益诉讼案件485件，审结358件。受理生态环境损害赔偿案件91件，审结62件，同比分别上升85.7%、72.2%，其中受理生态环境损害赔偿司法确认案件49件，审结41件；受理生态环境损害赔偿诉讼案件42件，审结21件。各地法院审理的消费公益诉讼案件主要集中在食品药品纠纷领域。在部分地区，食药纠纷公益诉讼案件占全部消费公益诉讼案件的九成以上。

公益诉讼案件涉及主题日趋多元，在社会上产生的影响很大，公众参与程度不断提升。

典型案例是引导法治文明的一面镜子。回看这些年最高人民法院的工作报告，有不少具有重大影响的公益诉讼案件作为案例被提及：2017年的备受关注的腾格里沙漠环境污染公益诉讼系列案，中国生物多样性保护与绿色发展基金会分别诉宁夏中卫市美利源水务有限公司等8家企业，最终8家被诉企业承担5.69亿余元用于修复和预防土壤污染，并承担环境损失公益金600万元。这起案件进一步明确了判断社会组织是否属于“专门从事环境保护公益活动”的标准，对于正确适用环境保护法相关规定，保障社会组织公益诉权具有重要意义。

人民法院注重典型案例的发布，一方面，彰显了司法机关贯彻实施民事诉讼法、行政诉讼法和环境保护法，对破坏生态环境的人与行为决不手软的决心；另一方面，充分发挥案例的引领示范指导作用。

2017年3月7日，最高人民法院发布十起环境公益诉讼典型案例，其中包括贵州省六盘水市六枝特区检察院诉贵州省镇宁县丁旗镇政府行政公益诉讼案和吉林省白山市检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局、江源区中医院行政附带民事公益诉讼案等。

2018年3月2日，最高人民法院、最高人民检察院联合发布十起检察公益诉讼典型案例，其中包括吉林省白城市洮北区检察院诉洮北区畜牧业管理局行政公益诉讼案、江苏省泰州市高港区检察院诉高港区水利局行政公益诉讼案、福建省清流县检察院诉清流县环境保护局行政公益诉讼案以及贵州省江口县检察院诉铜仁市国土资源局、贵州梵净山国家级自然保护区管理局行政公益诉讼案等。

江苏省高级人民法院二审、最高人民法院再审的江苏泰州“天价环境公益诉讼案”，明确了“不能以部分水域的水质得到恢复为由免除污染者应当承担的环境修复责任”的裁判规则，依法判令被告赔偿环境修复费用1.6亿余元，入选“2015年推动法治进程十大案件”；江苏省徐州市中级人民法院审理的徐州市人民检察院诉徐州市鸿顺造纸有限公司水污染民事公益诉讼案，探索由被告承担惩罚性生态环境修复费用，对于加大污染企业违法成本、从源头上遏制企业违法排污，发挥了积极作用，入选“2016年推动法治进程十大案件”；北京市第四中级人民法院审理的中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉刘诗昆幼儿园“毒跑道”公益诉讼案，通过调解一并推动多家案外幼儿园拆除“毒跑道”，并通过公益捐款的形式让被告承担社会责任，丰富了公益诉讼承担环境责任的方式，入选“2017年推动法治进程十大案件”；江苏省泰州市中级人民法院审理的省政府诉海德公司生态环境损害赔偿纠纷案，强化了长江流域生态环境保护的公众参与和社会监督，进一步提升了生态环境损害赔偿诉讼的公信力，入选“2018年推动法治进程十大案件”。

北京市朝阳区自然之友环境研究所诉中国水电顾问集团新平开发有限公司等环境污染责任民事公益诉讼案，是因建造大坝危害濒危动物绿孔雀栖息地提起的公益诉讼案件，以预防性司法理念判令水电站在现有环境评价条件下停止建设，将生物多样性置于优先保护地位，以司法力量全力保护国家Ⅰ级重点保护濒危物种，这起案件，是中国首例野生动物保护预防性公益诉讼案件。

这些重大标志性案件的审理，充分体现了人民法院依法惩治违法破坏生态环境和及时修复受损生态环境的坚定决心，对潜在的环境污染者和生态破坏者，起到了巨大的震慑和教育作用。

除此之外，最高人民法院发布的第24批指导性案例中，第130～137号指导案例，均为公益诉讼案例。这些指导案例的发布，对裁判标准的统一起到了促进作用。

>>北京市第四中级人民法院审理的中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉刘诗昆幼儿园“毒跑道”公益诉讼案 资料图

>>北京市朝阳区自然之友环境研究所诉中国水电顾问集团新平开发有限公司等环境污染责任民事公益诉讼案 资料图

地方实践 推广可行经验

各地法院在办理公益诉讼案件过程中，结合自身实际边探索边总结经验，逐渐形成了一批成功的、可复制、可推广的先进经验。

预制光缆衰减与结构型式和连接方式有关。预制光缆按结构型式可分为分支式预制光缆及对插式连接器预制光缆，按连接方案可分为直接连接装置方案和通过柜内跳线转接连接装置方案。以工程常见的通过跳线转接的连接方式为例，预制光缆链路插接损耗值如图1～图2所示。

在环境资源保护庭法官的手中，公益诉讼成了守护青山绿水的一把利剑。

在裁判规则方面，江苏法院综合考量生态要素的裁判原则，结合受损生态敏感性和恢复难易度，强化对重要水体流域、重要功能区域的系统保护。在非法捕捞刑事案件中，将捕捞水域生态价值作为量刑衡量因素。在非法狩猎野生动物刑事案件中，根据受害动物的稀缺性和在生态区域食物链的位阶，考量犯罪行为对生物多样性的破坏程度、对区域生态链的损害程度，在法定幅度内确定刑罚轻重。确立惩罚性赔偿裁判规则，对经多次处罚仍然非法排污的企业，将治污设备运行成本、侵害行为所获利益及过错程度作为确定赔偿额的重要依据，以推定方式确定排污量，并据此追究污染者的惩罚性赔偿责任。徐州法院在鸿顺造纸公司水污染民事公益诉讼案中，以查获量的四倍计算排污量，并据此确定环境修复费用。江西法院在浮梁倾倒废液污染环境案中，判处该公司承担环境功能损失费用三倍的污染环境惩罚性赔偿。确立全链条追责裁判规则，对非法捕捞、非法狩猎等存在多个环节的犯罪行为，依法追究各环节犯罪行为人的刑事责任和生态修复责任。

江苏省靖江市是鳗鱼的重要栖息地，尽管国家相关部门严禁捕捞长江鳗鱼苗等鱼种幼苗，特别要求在禁渔期内，严禁捕捞所有鱼类等水产品，但一些渔民和从事渔业经营的人员仍然铤而走险，非法捕捞。2019年，江苏法院在非法捕捞鳗鱼苗案件中，在全国首次判决鳗鱼苗收购者、贩卖者与捕捞者承担连带赔偿责任，从源头切断非法利益链，确立预防性司法救济原则。云南法院探索环境保护禁止令制度，明确法院可在诉前或诉中依申请作出环保禁止令。通过审理绿孔雀涉濒危野生动物预防性环境公益诉讼案件，判令建设方停止现有环境影响评价下的水电站建设，预防了该区域濒危物种灭绝和生态系统失衡的重大风险，为生物多样性特别是濒危物种的预防性保护，提供有益借鉴。

在损害鉴定方面，江西法院创立了“环境损失计算五结合法”，即：在确定环境损失时，结合原告诉讼请求、案件损害事实、鉴定结论或专家意见、被告履行能力、当地经济发展水平等五方面因素，最终确定赔偿数额。该规则的推行，改变了以往环境损害赔偿纠纷每案必鉴定的做法，减轻了当事人的诉累及减少了其鉴定费用的支出，加快了审案进度，取得了较好的法律效果和社会效果。福建法院首创生态环境技术调查官制度，建立技术调查、技术鉴定、技术咨询、专家证人“四位一体”事实查明机制，聘任各领域专家120人、专家陪审员198人、特邀调解员131人，有效解决生态环境技术事实查明问题。

此外，多地还创新执行方式。江苏法院探索创立“技改抵扣”方式，通过以技术改造资金抵扣部分赔偿资金，引导、支持企业引进先进工艺设备，有效减少环境污染。2014年，在常隆公司等环境民事公益诉讼案中，判决准许企业通过技术改造实现副产酸循环利用，并以此抵扣修复费用，从源头化解环境风险。探索建立“分期付款”裁判执行方式，允许企业根据经营实际和修复需要，分期支付赔偿款。2017年，在海德公司环境公益诉讼案件中，在确保环境修复有序推进的前提下，判决企业在提供担保后五年内分五期缴纳修复费用，既保障了法律责任落实，又减轻了企业资金压力。

其实，诉讼不是目的，修复和保护才是终点。重庆法院开展原地修复与替代修复相结合，对流动性不强的环境介质优先适用原地修复。重庆市第三中级人民法院持续三年，监督当事人耗资上亿元，对长江边堆积数十年的磷石膏尾矿库进行整治，彻底消除长江被污染的隐患。针对流动性较强的环境介质，探索适用替代修复，根据不同的生态环境保护、修复要求，选择适用补种复绿、增殖放流、巡山护鸟、巡河护鱼等替代性修复方式。个案修复与基地建设相结合。万州法院在长江消落带打造“长江三峡生态修复示范林”，种植水下亦可以存活生长的中山杉，形成一道“水中森林”的亮丽风景线，吸引众多游客参观，助推乡村振兴，将“绿水青山”转化为“金山银山”。江津法院在长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区，大规模铺设人工鱼巢，为鱼类提供繁殖场所，助力长江生物多样性保护。

>>检察官对云阳新县城滨江公园大堤下的一处排污口的水体进行采样监测，以确定是否采取公益诉讼措施加以管控。中国新闻图片网供图

延边是吉林省内公益诉讼试点地区之一，延边法院在行政公益诉讼领域坚持边试点、边探索、边总结的原则，逐步形成了一批特色做法。比如，延边法院将“集中管辖”与“公益诉讼”两项司法改革予以结合，把辖区8个县、市的公益诉讼案件集中到延吉市法院和敦化市法院审理，两地公益诉讼案件交叉审理，取得良好效果；再如，延边中院在总结试点经验的基础上，研究制定《关于审理行政公益诉讼案件的若干裁判要旨》，进一步统一辖区行政公益诉讼案件裁判标准；又如，延边法院注重发挥行政公益诉讼集中公开宣判的示范效应，于2018年7月2日和2021年6月8日分两批集中公开宣判14起和22起行政公益诉讼案件。

突破困境 探索惩罚性赔偿制度

中共中央、国务院《关于深化改革加强食品安全工作的意见》明确要求：“探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度。”最高检2019年工作报告提出：“探索对危害食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿，惩罚就要痛到不敢再犯。”民法典侵权责任编增加规定了生态环境损害的惩罚性赔偿规定，为公益诉讼实践补强了实体法依据。与此同时，也为激活食品药品领域公益诉讼的探索，提供了实体法支持。

实际上，2014年3月15日修订的《中华人民共和国消费者权益保护法》、2015年10月1日施行的《中华人民共和国食品安全法》中，都对受害消费者要求赔偿的金额作出了明确规定。立法在惩罚性赔偿方面，加大了对消费者权益保护力度，激励了消费者维权热情，原告主张惩罚性赔偿的案件在消费者权益保护纠纷案件中一直占据较大比例，惩罚性赔偿制度的法律适用问题也成为理论界与实务界以及社会公众关注的热点。

与补偿性赔偿责任不同，惩罚性赔偿责任以惩罚违法行为、保护公共利益为主要价值取向，这与公益诉讼的价值取向正好相契合。

但消费公益诉讼中的惩罚性赔偿诉讼请求如何处理，目前还缺乏明确规定和统一认识。据最高人民法院民一庭有关负责人介绍，《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国药品管理法》等法律规定的有权主张惩罚性赔偿责任的主体，是消费者、受害人或者其近亲属，公益诉讼的原告是否有权主张惩罚性赔偿责任目前没有明确规定；其次，公益诉讼往往涉及不特定主体的利益，公益诉讼原告很难对不确定的权益损害提出具体、统一的赔偿请求。另外，惩罚性赔偿金如何管理，缺乏法律依据。无论由谁来管理，都需要确保赔偿金的安全，并用于保护消费者的合法权益。因此，消费者公益诉讼惩罚性赔偿金的计算基数、系数认定、归属、管理和分配问题，都需要进一步加强研究，明确裁判规则。

据了解，很多地方法院在探索消费公益诉讼惩罚性赔偿责任方面，做了很多有益的工作。有地方法院认为，人民检察院作为公益诉讼起诉人，是国家为了保障社会公共利益而赋予诉权的诉讼参与人。尽管《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》没有直接规定检察机关可以在诉求中提出惩罚性赔偿，但基于维护社会公共利益的原则，以及惩罚性赔偿制度具有公正、效率等方面特殊价值来看，并不排斥检察机关主张惩罚性赔偿。检察机关提起附带民事公益诉讼能够最大限度地保护众多消费者合法权益，是公权力对公益的保护。有地方法院认为，消费民事公益诉讼具有替代性和补充性，是为了保护众多不特定消费者的合法权益，同时避免消费侵权者的民事侵权责任落空。

与消费公益诉讼不同的是，环境污染和生态破坏责任中的惩罚性赔偿制度，在民法典第七编第七章中，有明确规定，这条新增的规定是运用民事救济手段贯彻最严格制度最严密法治保护生态环境的重要措施。

2020年5月22日在第十三届全国人民代表大会第三次会议上，王晨副委员长受全国人大常委会委托，作关于《中华人民共和国民法典（草案）》的说明中明确：“贯彻落实习近平生态文明思想，增加规定生态环境损害的惩罚性赔偿制度，并明确规定了生态环境损害的修复和赔偿规则（草案第一千二百三十二条、第一千二百三十四条、第一千二百三十五条）。”

2021年1月，中共中央发布的《法治中国建设规划（2020-2025年）》明确要求：“完善公益诉讼法律制度，探索建立民事公益诉讼惩罚性赔偿制度。”由此可见，惩罚性赔偿制度除适用于环境私益诉讼外，也适用于环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼。

但最高人民法院环境资源庭有关负责人表示，环境公益诉讼中的惩罚性赔偿，在基数计算、惩罚性赔偿金的支付、履行方式、分配规则等方面，均具有不同于环境私益诉讼的特性，司法实践中应严格依法适用，防止惩罚性赔偿制度的滥用。目前，最高人民法院正在制定生态环境侵权案件适用惩罚性赔偿的司法解释，其中将涉及环境公益诉讼中惩罚性赔偿制度的具体适用问题，以进一步落实落细惩罚性赔偿制度，确保惩罚性赔偿制度用好用到位。

自2015年试点至今，公益诉讼制度在我国的发展历程尚十分短暂。虽然取得了长足的进步，但仍然有不少问题值得进一步研究、解决，制定相关的制度。例如公益诉讼与私益诉讼的衔接问题、民事公益诉讼中，法院判决的惩罚性赔偿款项的归属问题，都需要进一步明确相应的裁判规则和诉讼规则。

人民法院六年公益诉讼的实践表明，只有深入实践、总结经验，不断提升公益诉讼制度的体系化、规范化水平，才能早日建成内部协调、运行高效的中国特色公益诉讼制度体系。