地铁项目竣工文件归档滞后原因分析及对策思考

2021-09-26强冬梅周凤

档案与建设 2021年8期

强冬梅周凤

摘要：在规定时间内高质量完成地铁工程各项目档案专项验收工作，是地铁档案人员工作的重中之重。在实际归档与验收过程中，部分项目工期较紧、加盖公章流程较长、竣工图编制滞后、参建单位资料管理人员流动等，而给归档工作带来诸多挑战。文章以无锡地铁工程项目竣工文件归档实践为例，探讨如何提高地铁竣工文件归档及时性。

关键词：地铁工程；竣工档案；及时性；规范性

继无锡地铁1、2号线，1号线南延线项目竣工档案专项验收顺利通过后，为期3年半的无锡地铁3号线一期工程于2020年9月24日完成档案专项验收，2020年10月28日实现正式通车。地铁项目竣工档案验收过程中，出现了一些亟待解决的问题，笔者结合无锡地铁集团档案管理中心实践，基于无锡1、2、3号线地铁项目竣工档案移交入库情况与4号线专项验收计划进行问题分析，希望为地铁建设工程归档工作提供一些经验与改进建议。

一、问题背景：归档的迟滞与缺欠

2014年，住房和城乡建设部印发《城市轨道交通建设工程验收管理暂行办法》，第一章第七条规定：城市轨道交通建设工程所包含的单位工程验收合格且通过全部专项验收后，方可组织竣工验收。作为一项民生工程，地铁的正式通车时间由市政府下达，地铁公司在收到发文后，必须在规定时间内通过包括档案验收在内的14项专项验收工作，组织完成项目竣工验收。[1]这就要求施工单位、项目承包商在项目档案专项验收前完成地铁建设项目竣工文件的移交归档，确保地铁项目及时完成竣工验收，满足通车条件。对地铁公司内部而言，竣工档案归档不及时造成的后果有以下几个方面：

一是档案完整性得不到保证。如果长时间不将竣工文件进行归档，有可能因文件资料缺失造成不可弥补的损失，特别是竣工图流失，对企业造成的损失不可估量。曾有某项目因歸档不及时造成竣工图散失，最后只能请相关部门协助进行编制，不仅浪费人力物力，竣工图的完整性也有待日后验证；又如地下管线维护与更换时，因竣工图缺失或编制不正确，造成道路多次挖开又回填。

二是档案真实性得不到保证。在项目完工、技术人员撤场后，如果还有某些文件存在问题，将很难找到相关负责人整改，会出现资料员重新编制文件，并且代签归档文件等不合规操作情况，导致档案的真实性、准确性无法保证，真实责任人无法明确。华容县永胜建筑机械租赁有限公司发生资料员代签字案例引人深思。

三是无文件可利用。一旦无法保证竣工档案的完整性、真实性，地铁公司将无法为地铁项目各专业工程师提供高质量的档案利用服务，工程师在后续工作中也可能因找不到相关的文件支撑或参考，而给地铁运行带来安全隐患。

地铁档案专项验收工作涉及土建、机电、装修、弱电、电扶梯、车辆等项目的竣工文件验收。根据《江苏省重大建设项目档案验收办法》《江苏省重大建设项目档案验收内容》《建设项目档案管理规范》等相关要求，各类档案应收集齐全完整、准确规范，应编有项目全部档案的案卷目录。地铁项目档案专项验收时，须提供整条线项目竣工档案查验。在进行档案验收的过程中，土建标段主体工程的前期申报、招投标、合同、勘察、初步设计、施工图设计（含变更）等材料，在一般情况下均能按时完成入库移交；而机电、装修、弱电、电扶梯、车辆等项目，时常受工期紧等因素影响，无法在档案专项验收之前满足竣工档案移交条件。调查发现，从无锡地铁1号线工程、2号线工程至3号线工程，每条线都存在部分主线项目竣工档案未能移交入库的情况。例如1、2号线施工项目验收时，只有土建项目完成了档案移交，机电、装修等项目文件有缺失；3号线机电、装修、轨道、供电、弱电系统等项目在验收现场只能提供预立卷文件检查，完整的档案文件只能在整个项目结束以后再完成移交入库（见表1）。随着验收标准不断提高，对于档案文件的检查工作也将需要更多时间来完成，在各专业竣工档案全部入库后，再进行档案专项验收的工作方法已势在必行。

根据无锡地铁4号线通车计划，档案专项验收计划在2021年11月中旬推行，如果档案人员实行竣工档案先入库，再进行档案专项验收的工作方法，那么2021年11月1日即为竣工档案入库的关门节点，除4号线前期管线项目外，共有180个4号线主线项目/子单位档案需要入库并接受档案专项验收检查。根据各参建单位提交的档案入库计划，具体的移交项目数量与移交时间汇总见表2。

根据表2可见，2021年10月30日前能够完成立卷、归档、移交、检查、入库的项目数为130个，占总项目数的72%。其中，6月份前、7月份到9月份均需入库33个项目，各占总项目数的18.3%，10月份需入库52个项目，占总项目数的28.9%，加之10月份需要检查的预立卷项目25个，当月档案人员需要审核的项目案卷数量共计约8000卷，占总项目案卷数量的45%（除不能完成预立卷的项目外）。

由此可见，10月份将是档案人员工作量剧增的1个月，大量项目文件将在10月份前后完成归档或预立卷。而根据表1的统计数，负责审查无锡地铁建设项目竣工档案的档案人员共计4人。4位档案员要在几个月内顺利完成档案专项验收工作，面临不小的挑战。为提升文件归档移交工作效率，减轻档案人员负担，本研究通过分析归档迟滞这一现象背后的原因，提出相应的解决建议。

二、原因分析：行动无序与意识淡薄

1. 档案专项验收时间与项目竣工验收时间相近

根据往年地铁通车计划，机电、装修等项目的档案专项验收时间与项目验收时间比较接近，甚至在项目还未施工完成时，就需要组织召开档案专项验收会。比如无锡地铁3号线的装修项目归档文件，在子单位工程竣工验收一天后，就需要进行档案专项验收，时间十分紧张。为顺利组织召开档案专项验收会，档案人员需要加班加点对机电、装修等项目的归档文件进行审查，在审查过程中发现的归档问题以及缺件少件等情况，在反馈给施工单位后，留给对方整改的时间非常少。所以为保证归档质量，地铁集团档案人员需在档案专项验收会召开前后，对此类项目的归档情况以及问题整改情况进行持续跟踪。

2. 加盖公章流程较长

在项目验收过程中，有时虽然部分项目已完成子单位正式验收，但正式验收产生的文件及整改闭合文件，还需加盖参建单位公章才能具有效力，而参建单位又分布在全国各个城市，无论是亲自去找参建单位盖章，还是寄送文件盖章，都需要花费一定时间，这导致资料签字盖章时间相对较长，影响档案移交时间。

3. 竣工图编制滞后

竣工图编制滞后同样会造成归档迟滞现象。据了解，竣工图编制滞后的原因有三：一是施工现场已发生许多变更，需要申请进行设计变更，但设计变更的流程长时间处在审批环节，导致变更文件无法被收集到位，竣工图编制只能处在停滞状态；二是部分参建单位的工程竣工图是在工程竣工后才完成编制，竣工图未能实时根据施工过程中的各項变更进行完整、准确的编绘与修改，导致后期需要大量时间去收集信息补充内容；三是施工单位在竣工验收后，就将技术人员抽调到其他项目，留守的资料员便成为竣工图改绘的主力军，资料员对于竣工图所涉及的内容缺少专业性理解，大量的设计变更不能准确专业地落实在施工图上，导致竣工图改绘无法在短时间内按要求完成，延长了竣工图编制的时间。以上三种竣工图编制迟滞的情况都涉及设计变更文件。设计变更文件产生于工程施工过程中，不仅是工程施工的重要依据性文件，也是竣工档案的重要组成部分。设计变更文件收集滞后，以及竣工图编制滞后，会导致竣工文件无法正式组卷，影响归档移交时效性。

4. 参建单位资料人员流动频繁

参建单位的归档移交工作主要由参建单位资料员负责，资料人员稳定性关系到单位归档工作的连贯性。在实际工作中，参建单位资料员岗位时常有人员更替，这对整个归档过程都会造成一定影响。参建单位新上任的资料员，常常尚未参加任何专业培训就立即上岗，接手工作时间短，对于竣工文件组卷要求及档案规范性要求不熟悉，这为竣工文件归档工作开展带来了一些阻碍。为及时完成各项归档工作，地铁公司档案人员在与参建单位资料员对接工作时，既要对竣工资料进行严格审查，又必须承担起对参建单位新上任资料员进行归档培训的责任。

5. 地铁档案人员工作量短期内大量增加

前文提到机电、装修、弱电等项目为赶工期，会在约定日期前集中验收，并且在档案专项验收会前进行竣工档案集中移交。大量竣工档案在短时间内涌入库房，造成地铁档案人员工作量短期内激增，既要在档案专项验收会前完成每一卷档案的审查，又要对档案进行数字化加工。由于时间紧迫、档案数量庞大，数字化加工工作有时会积压下来，而即使能如期完成档案数字化加工，档案人员在极短时间内也无精力对数字化加工的质量再次检查，导致部分竣工档案无法在档案专项验收会前及时入库。

三、改善设想：制度完善与指导细化

根据对归档迟滞情况的分析，笔者拟通过对档案验收与档案移交计划进行科学调整，提升档案管理水平，确保各项工作在规定时间内高质量完成。

1. 完善制度与考核细则

（1）修订归档时间

制度设计是档案工作改进的最基本策略，对原有制度中规定的移交时间进行重新修订，有利于对移交过程进行更规范、更科学的时间约束。根据《江苏省重大建设项目档案验收办法》[2]有关档案验收内容的规定，档案专项验收时，各类档案应收集齐全完整，编有项目全部档案的案卷目录。为达到这一要求，也为缓解后期档案审查压力，地铁档案人员不应一刀切地要求主线项目施工文件在整个建设项目完工验收后再归档，而是可以对这些归档文件进行分阶段接收，并且规定竣工档案在档案专项验收前的最迟日期完成移交入库，以保证档案人员在档案专项验收会前能够有足够时间完成对所有档案的入库与审查。制度修订完成后在地铁集团特别是建设公司进行宣贯，令其按照档案验收分类、数量与质量要求，对参建单位进行全方位交底，确保档案按时并保质保量移交入库，保证专项验收顺利进行。

（2）对内严格考核，对外纳入信用评价

为真正有效地对参建单位档案移交工作进行规范，除了修订地铁集团制度以外，还需加强对建设公司项目档案移交时间以及质量的考核，考核结果与各项目负责人绩效挂钩，针对档案移交时间及归档质量严格把关。同时，应当根据相关规定，如《无锡地铁信用评价管理办法》，将参建方档案工作开展情况纳入信用评价考核机制，对不按时移交竣工档案的单位，档案考核直接以0分计算，分数为0的建设单位今后将不再有资格参与地铁其他建设项目投标。

2. 分阶段开展指导检查接收

（1）分阶段指导督查

根据GB/T50328-2019《建设工程文件归档规范》[3]第三条规定，工程文件应随工程建设进度同步形成，不得事后补编。工程文件应是伴随建设进度实时产生的，建设公司应重视在施工过程中竣工文件的编制、收集与归档，竣工文件编制应与项目施工进度同步。地铁档案人员也应与参建单位保持联系，对工程进度实时跟进，深入一线不定期督查各标段分部、分项验收时的施工文件组卷情况以及竣工图编制时间节点与质量，及时提出整改意见及建议，将工作量化整为零，确保归档规范性。待项目验收结束，即可进行竣工文件的数字化加工归档，以此缓解后期集中展开归档工作所带来的压力。

（2）分阶段接收竣工档案

根据DA/T28-2018《建设项目档案管理规范》规定，项目文件应及时归档，建设周期长的项目可分阶段或按单位工程、分部工程归档。[4]即根据项目进度，可进行分阶段的竣工档案验收。地铁项目竣工档案接收过程中，在子单位验收完成后，对于除设计变更及竣工图以外的竣工档案，应当及时接收。待设计变更审核流程完全结束后，再进行设计变更依据及竣工图接收入库。分阶段接收竣工档案，可分解参建单位资料员及地铁集团档案员工作压力。

3. 规范竣工档案组卷流程

（1）优化竣工档案组卷顺序

根据无锡地铁1、2、3号线经验，组卷顺序是否科学，影响到归档程序是否合理省时。为此，地铁档案人员应要求参建单位完善竣工档案组卷顺序，明确组卷方式，完善图纸会审汇总表、设计变更汇总表等表格，在著录项中增加设计变更后的竣工图所在案卷号，并在此类档案的案卷盒上做出明显标识，便于竣工档案查找与利用。

（2）提倡项目预立卷

指导各参建单位资料员督促各责任部门、责任人签字与盖章流程，根据工程进度分阶段收集文件进行预立卷。鉴于参建单位项目部均配备了档案室或资料室，地铁档案人员指导参建单位资料员根据不同专业的组卷顺序预立空档案盒。要求参建单位资料员督促每份文件（含竣工图）签署用印的时间，完成后即刻装入对应类别的档案盒中，同时在离线客户端中根据规范性模板著录相关目录信息，达到預立卷目的。

4. 帮助参建单位快速归档

（1）加强参建单位资料员培训

参建单位资料员的档案业务水平直接关系到归档文件质量，地铁档案人员应持续跟踪参建单位资料员上岗与换岗情况，及时进行工作沟通，加强对参建单位资料员培训，继续做好档案业务指导，利用集中培训、QQ群、微信群、视频、电话等进行指导与答疑，确保归档文件整理规范，并逐步加强电子、声像、实物档案的收集力度。

（2）制作各类竣工文件规范性归档模板

地铁档案人员针对不同专业，制作各类竣工文件归档模板，特别是在案卷题名、卷内文件标题著录等方面，将制作好的模版发送给参建单位资料员参考，使资料员能够通过模板，快速上手进行竣工文件分类整理与组卷。

5. 运用信息技术降低成本

（1）原生电子档案归档

关于实行电子文件单套制归档的设想，近几年来在档案专业领域多有提及，新修订《档案法》规定电子档案与传统载体档案具有同等效力，这将促进电子文件归档进一步发展。目前无锡地铁集团将国家试点成果推广至合同管理系统中，将档案分类及著录项要求前置于合同管理系统，将合同管理系统中产生的文件通过接口直接导入电子档案管理系统，实现电子档案归档无缝化。地铁工程的部分勘察单位已经引入数字签章系统，如果能引导更多参建单位引入该系统，对施工过程中产生的原生电子文件实行单套制归档，不仅能降低竣工档案制作成本，也能提高归档及时性。

（2）工程建设中引入BIM技术

在地铁建设过程中引进BIM技术这一新的管理方法和手段，对整个工程项目进行虚拟建造，能充分保证地铁工程施工技术实施效果，降低建设管理成本，减少错漏碰缺、浪费和重复劳动，缩短整个项目总体施工周期，从设计源头抓起，实现地铁建设项目全生命周期的可预测性和可控性。BIM管理系统平台与电子档案系统之间通过接口实现无缝对接、信息交互，不仅能提高竣工档案归档的及时性，也可提高地铁运营维护的准确性。