档案保管、移交、封闭、保密期限的矛盾关系与优化策略

2021-09-26姚静闫静

档案与建设 2021年8期

姚静闫静

摘要：我国现有法律法规中关于档案的保管期限、移交期限、封闭期限、保密期限等时间规定之间存在着诸多矛盾与冲突。文章以新《档案法》《保密法》《档案法实施办法》《信息公开条例》等相关法律法规为分析对象，围绕文书档案的保管期限、移交期限、接收条件、封闭期限、保密期限、政府信息公开期限等核心概念，进行现状梳理与分类讨论，归纳出三类矛盾，并针对这些矛盾对《档案法实施办法》《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》《机关档案管理规定》等三部法律法规提出了七处修改建议。

关键词：文书档案；期限；矛盾关系；法律法规

中图分类号：G275.2

The Contradictory Relationship and Optimization Strategy of Archives Storage， Transfer， Closed and Confidentiality Period

Yao Jing1， Yan Jing2（1. School of Information Resource Management of Renmin University of China， Beijing 100872； 2. School of History and Culture of Shandong University， Jinan， Shandong 250100）

Abstract：The existing laws and regulations in China about the storage period， transfer period， closed period， confidentiality period of archives guide archives management， but there are also many contradictions and conflicts. Based on the new "Archives Law"， "Confidentiality Law"，"the Implementing Method of Archives Law"， "Government Information Public Rules" and other relevant laws and regulations， this paper sort out the current situation and discuss the classification of the core concepts such as the storage period， transfer period， receiving conditions， closed period， confidentiality period and government information disclosure period of the documents and archives， and find out three kinds of contradictions. In view of these contradictions， this paper raised seven recommended changes of the these laws and regulations， including "the Implementing Method of Archives Law"，"the Provisions on the Archiving Scope and the Storage Period of Documents and Archives"， and "the Provisions on the Management of Archives".

Keywords：Administrative Archives； Period； Contradiction Relationship； Laws and Regulations

1 引言

新修訂的《中华人民共和国档案法》（以下简称新《档案法》）将档案封闭期从30年缩短至25年，虽只有5年时间的变动，却会对档案保管期限、移交期限、封闭期限、保密期限、政府信息公开期限等等产生一系列影响。相关基于时间维度对各类档案管理期限的研究，仅是针对某个期限或者某对有矛盾的期限关系进行探讨，如档案移交期限[1]、档案封闭期限[2][3]、政府信息公开期限与档案封闭期的矛盾关系[4][5][6]、档案封闭期与档案保密期限的矛盾关系[7][8]等，缺少针对各种档案管理期限的系统性解读，且均是发表在新《档案法》正式实施前，对此，笔者拟在新《档案法》背景下，对前述五个期限概念及其矛盾关系进行梳理，并从法律、法规和制度层面提出相应的优化策略，以期为档案部门提供工作参考。考虑到当前国家综合档案馆馆藏仍以文书档案为主，故本文仅针对文书档案进行研究。

2 五个档案相关管理期限的矛盾关系

档案保管期限、档案移交期限、档案封闭期限、档案保密期限和政府信息公开期限这五个概念之间，至少存在着三对矛盾关系（如图1所示）：一是档案保管期限、档案移交期限和档案封闭期限之间的矛盾；二是档案封闭期限和档案保密期限之间的矛盾；三是档案封闭期限和政府信息公开期限之间的矛盾。其中，档案移交和保管期限矛盾主要发生在立档单位和档案馆之间，属于前端矛盾；档案保密和政府信息公开期限矛盾主要发生在档案开放利用阶段，属于后端矛盾。

2.1 现有法律、法规、制度对五个管理期限的有关规定

（1）关于档案保管期限：国家档案局第8号令《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》第六条规定，“机关文书档案的保管期限定为永久、定期两种。定期一般分为30年、10年”。

（2）关于档案移交期限：《档案法实施办法》第十三条规定，中央级和省级、设区的市级国家档案馆接收范围的档案，应当满20年移交；县级国家档案馆接收范围的档案，应当满10年移交。同时，该条第三款指出，专业性较强或者需要保密的档案，可以延长向有关档案馆移交的期限；已撤销单位的档案或者由于保管条件恶劣可能导致不安全或者严重损毁的档案，可以提前向有关档案馆移交。另外，国家档案局第9号令《各级各类档案馆收集档案范围的规定》指出，“省级以上（含省级）档案馆接收保管期限为永久的档案，省级以下（不含省级）档案馆接收保管期限为永久和30年以上（含30年）的档案”。

（3）关于档案封闭期限：新《档案法》第二十七条规定，县级以上各级档案馆的档案，应当满25年向社会开放；经济、教育、科技、文化等类档案，可以少于25年开放；涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案，可以多于25年开放。

（4）关于保密期限：《中华人民共和国保守国家秘密法》（下文简称《保密法》）第十三条规定了定密权限，“中央国家机关、省级机关及其授权的机关、单位可以确定绝密级、机密级和秘密级国家秘密；设区的市、自治州一级的机关及其授权的机关、单位可以确定机密级和秘密级国家秘密”。需要说明的是，虽然县级机关没有定密权限，但是同样可能接收到涉密档案；受公文往来和档案收集行为的影响，无论处于何种行政层级的档案室和档案馆都有可能接收到任何密级的档案。第十五条规定了保密期限的参考值：绝密级不超过30年，机密级不超过20年，秘密级不超过10年；“根据工作需要决定公开的，正式公布时即视为解密”。第十九条规定了保密期满档案的处置方式：国家秘密的保密期限已满的，自行解密；不再作为国家秘密事项，或者不需要继续保密的，应当及时解密；对需要延长保密期限的，应当在原保密期限届满前重新确定保密期限。

（5）关于政府信息公开期限：2008年版《政府信息公开条例》的第十八条和2019年新修订《政府信息公开条例》的第二十六条均规定，需主动公开的政府信息，“应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内及时公开。法律、法规对政府信息公开的期限另有规定的，从其规定”。

2.2 档案保管期限、移交期限、封闭期限之间的矛盾

（1）三者关系梳理（见表1）

从表1中可以看出，档案保管期限划分为三个层级；移交期限中针对移交方的期限划分则是根据行政区域划分为两个层级（以市级为分界线）；移交期限中针对接收方的条件规定同样根据行政区域划分为两个层级（以省级为分界线）；封闭期限统一划定为25年，可以根据实际情况酌情增减。以行政区域级别为纬，以档案保管期限、移交期限、封闭期限为经，可再细化出下列12种情况（见表2）：

（2）矛盾之处

从表2可知，受保管期限、移交期限和封闭期限的交叉作用因素影响，档案在前端业务工作中面临12种情况，对其进行横向维度和纵向维度的剖析可得出以下结论。

从横向视角来看，一方面，保管期限为10年的档案，因其原则上不被各级综合档案馆接收，所以移交规定对这部分档案基本没有起到作用（不合理之处1）。另一方面，省級以上立档单位中保管期限为30年的档案，原则上不被列入省级以上综合档案馆接收范围，到达移交期限而可能不被档案馆接收，且后续保管和处置措施缺乏明确规定（不合理之处2）。

从纵向视角来看，其一，保管期限为30年的档案在县级和市级档案馆的处置并不合理。主要体现在，若不考虑行政层级以外的其他变量，即在其他的档案价值影响因素都相同的情况下，县级立档单位产生的档案能够在县级档案馆保管20年，而市级立档单位产生的档案仅能够在市级档案馆保管10年，前者比后者拥有更高水平的保管待遇（不合理之处3）。其二，省级以上（含省级，下同）立档单位产生的保管期限为 30年的档案存在移交期限和接收条件的不匹配问题。虽然实际工作与规定可能存在出入，但根据现有规定来看，保管期限为30年的档案的移交期限为20年，而省级以上综合档案馆原则上却仅接收保管期限为永久的档案，导致这些档案既有可能在立档单位得不到妥善保管，又难以面向全社会提供利用（不合理之处4）。其三，档案的移交期限与接收条件的层次规定错位。从移交期限的行政层级规定来看，中央级、省级和市级立档单位产生的档案均要求满20年移交，县级为满10年移交。而从接收条件的行政层级规定来看，市、县一级档案馆接收保管期限为永久和30年以上（含30年）的档案，由此可以发现，市级层面的移交期限与接收条件之间存在分裂，这将会导致实际操作过程中出现错位（不合理之处5）。

从上述分析可知，仅有永久保存的档案不受保管期限、移交期限和封闭期限交叉作用因素的约束，而保管期限为10年和30年的档案在各个行政层级中均面临着保管期限、移交期限和封闭期限的三重阻碍。因此，可将上述5个不合理之处归因为“档案移交期限和接收条件不匹配”，该矛盾造成了横向视角的档案移交期限无法生效，以及纵向视角的档案保管条件差别和行政层级分裂。

2.3 档案保管期限、封闭期限、保密期限间的矛盾

（1）三者关系梳理（见表3）

档案保密期限的设置本质上是为了避免国家秘密泄露所造成的利益损失，因此保密期限与封闭期限具有密切关系：若保密期限小于25年，则意味着“涉密档案”在解密后的剩余封闭期内不再涉及国家秘密，但是否能够在解密后直接提供开放利用，还需要核实其是否涉及商业秘密、个人隐私、工作秘密、敏感信息等；若保密期限大于25年，则意味着涉密档案将延期开放。需要说明的是，虽然《保密法》规定“严禁私自销毁国家秘密载体”，但《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》等档案法律法规并未明确涉密档案的保管期限，而是根据实际情况判断。故文章在讨论时不排除保管期限为30年的档案，将其与永久保管一并纳入梳理。

（2）矛盾之处

通过上述梳理，可以将档案保管期限、移交期限、封闭期限、保密期限之间的矛盾概括为3种：其一，受保密期限限制，部分档案解密即销毁，无法得到开放利用。例如，市、县一级立档单位归档的保管期限为30年的绝密级档案。其二，受保密期限限制，部分档案有可能无法得到妥善保管。例如，省级以上立档单位归档的保管期限为30年的绝密级档案，因其达不到省级以上综合档案馆的接收条件而无法移交进馆。虽然《档案法实施办法》规定“经同级档案行政管理部门检查和同意，专业性较强或者需要保密的档案，可以延长向有关档案馆移交的期限”，但主动要求延迟移交（主观意愿、有条件、有能力）和被动无处移交（无主观意愿、无条件、无能力）二者之间是存在本质区别的，法律法规有必要对后者给予关切。其三，受保密期限和封闭期限双重限制，档案解密后仍受封闭期限制无法及时对外提供利用。此类矛盾最为普遍，主要是因为保密期限和封闭期限的规定存在交叉重复和依据多元的情况。

上述三种矛盾还受到档案保管期限、移交期限和封闭期限的影响，前文已有详细梳理，此处不再赘述。

2.4 档案封闭期限、政府信息公开期限间的矛盾

早在2020年新《档案法》修订之前，已有学者提出档案封闭期制度与政府信息公开期限存在矛盾，认为已经通过公开的方式和程序发布的政府信息，在归档后反而因为受到封闭期制度的约束而无法开放利用，是不合理的，[9]且这一观点在较长一段时间内成为主流观点。然而，随着对《档案法》和《信息公开条例》认识的不断深入，也有学者也意识到：一方面，政府信息并不等同于档案，政府信息中只有作为结果性文件的那部分作为档案归档保存；另一方面，20日内公开发布的政府信息强调的是其内容的开放，并不会因为其载体的归档保存而失去传播途径。[10]此种说法具有一定的合理性和代表性，在近年来逐渐得到学界认可。尽管如此，但文章认为现有规定仍然存在不尽合理之处：

一方面，虽然政府信息不完全等同于档案，对于档案实体的封闭并不影响此前已公开的政府信息内容的传播，但是从利用者的角度考虑，前往档案馆查阅档案的公众与通过公开渠道查询政府信息的公众之间可能存在差异，将导致一部分公众无法及时获取已经公开的政府信息。因此，对于已经公开发布的政府信息，其记录载体（档案实体）并无必要也并不应该受到封闭期的限制。

另一方面，对于档案实体而言，归档即意味着受到封闭期的约束，提前移交意味着档案将提前受到更加严格的封闭期限制，而我国当前缺乏针对“档案室在何种特殊情况下可以提前向档案馆移交”的解释性规定，可能会导致在实际操作中出现为回避档案开放而提前将档案移交进馆的漏洞。

3 档案相关管理期限的优化策略

针对上述矛盾的相关要素，在已有规定的基础上，笔者提出以下档案相关管理期限的优化策略。

3.1 调整保管期限、移交期限、封闭期限，使之衔接合理

解决档案移交期限和接收条件不匹配的矛盾，可以从以下两个方面入手。

一是细化档案移交期限规定。由于省级以上（含省级）档案馆原则上不接收保管期限在30年以下（含30年）的档案，因此可以删除对这部分档案移交期限的冗余规定。但同时，有必要在《档案法实施办法》《机关档案管理规定》等相关法规中加大档案室档案管理的规范力度和监督检查力度，以强化档案室对此类档案的保管。如，在《档案法实施办法》第二章“档案机构及其职责”第九条补充表述：“（三）统一管理和妥善保管本单位的档案，并按照规定向有关档案馆移交档案”；“（五）接受同级或上级档案主管部门的监督检查，规范本单位的档案工作”。还可在《机关档案管理规定》第四章“管理要求”第四节“保管与保护”中增加第四十三条：“涉及档案室保管档案的规定，参照《中华人民共和国档案法实施办法》执行。”

二是统一调整移交期限，消解其与封闭期限的矛盾。只要移交期限短于25年都不会对入馆后档案的封闭期产生实质影响，档案能够开放利用的时间也不会发生变化，故可以考虑将县级以上立档单位的档案移交期限统一延长为25年，与封闭期限同步。由此，可实现档案入馆暨开放鉴定，在保证档案第一价值得以充分发挥的同时，减轻档案馆工作人员的负担，提高工作效率。综合前文，建议将《档案法实施办法》第三章“档案的管理”第十三条修改为：“属于省级以上（含省级）国家档案馆永久保管的档案，立档单位应当自档案形成之日起满25年即向有关的国家档案馆移交；属于省级以下国家档案馆接收范围的档案，立档单位应当自档案形成之日起满25年即向有关档案馆移交。”

3.2 促进档案封闭期限、保密期限的良性互动

一是补充对涉密档案的保管期限划分，适当增加绝密级档案的保管期限。由于《保密法》《国家秘密保密期限的规定》《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》《机关档案管理规定》等法律法规均未对涉密档案的保管期限加以明确规定，在实践操作中，往往都会无限期将涉密档案的保管期限往后延伸。对此，建议在《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》“相关附件”中补充对于涉密档案保管期限的划分：“秘密级档案的保管期限至少为10年，机密级档案的保管期限至少为30年，绝密级档案的保管期限为永久。保管期限到期前6个月，由档案馆（室）组织对档案密级再次鉴定，可以根据需要延长保管期限。”此外，基于3.1一节的初步探討，建议将市、县一级的档案移交期限改为25年。

二是提高檔案室对于涉密档案的管理要求。建议将《档案法实施办法》第三章“档案的管理”第十三条“经同级档案行政管理部门检查和同意，专业性较强或者需要保密的档案，可以延长向有关档案馆移交的期限”的规定补充表述为：“经同级档案行政管理部门检查和同意，专业性较强或者需要保密的档案，可以延长向有关档案馆移交的期限，但必须确保其在档案室内得到安全、妥善保管。”

3.3 补充移交期限和封闭期限的限定条件，匹配政府信息公开期限

针对档案的移交期限、封闭期限与政府信息公开期限之间的矛盾，建议从以下两个方面增加限定条件：

一是在《档案法实施办法》中增加封闭期限的豁免条款。具体而言，可在《档案法实施办法》第四章“档案的利用和公布”中增加第二十六条：“已作为政府信息公开的文件，若无特殊规定，移交至档案馆后不必遵循封闭期限的规定；未作为政府信息公开的文件，仍需遵循封闭期限的规定。”

二是细化《档案法实施办法》第十三条对于档案室可在特殊情况下提前向档案馆移交档案的条件限定，采用列举的方式明确规定何种情况能够判定为保管条件恶劣、可能导致不安全或者严重损毁。此外，还应当增加对“延期或提前向档案馆移交档案”行为的审查环节，使操作规范化。综上，可将第十三条“已撤销单位的档案或者由于保管条件恶劣可能导致不安全或者严重损毁的档案，可以提前向有关档案馆移交”补充表述为：“已撤销单位的档案或者由于保管条件恶劣可能导致不安全（无法满足‘八防等保管条件）或者严重损毁的档案，可以提前向有关档案馆移交。延期或提前移交档案，需提交书面申请，并经档案馆审查确认。”