新《档案法》视域下公民档案权利和义务实现研究

2021-09-26陈晋

档案与建设 2021年8期

陈晋

摘要：新《档案法》对我国公民档案权利和义务等都做了明确规定，在保障公民档案权利实现和义务履行等方面有着诸多进步之处和重要意义。文章分析了公民档案权利和义务的概念及相互关系，梳理了新《档案法》中公民档案权利和义务的具体内容，总结了当前我国公民档案权利和义务的实现现状，从更好保障公民档案权利实现和促进公民档案义务履行角度，提出了若干推动新《档案法》深入贯彻落实的建议和对策，从实现公民档案权利与义务的视角，探讨推动新《档案法》全面贯彻实施的建议和对策，以期对新《档案法》的全面贯彻实施、《档案法实施办法》的修订完善等有所参考或指导。

关键词：《档案法》；公民；档案权利；公民档案义务；依法治档

分类号：G273

Research on the Realization of Citizens Archival Rights and Obligations from the Perspective of New Revised Archives Law

Chen Jin

（Nanyang Urban and Rural Planning and Construction Archives， Nanyang， Henan 473000）

Abstract： The new revised "Archives Law" has clearly stipulated the archival rights and obligations of Chinese citizens， which has made various kinds of progress and great significance in guaranteeing the realization of the rights and obligations of citizens in archives. This paper distinguished the concept of citizens archival rights and obligations and their relationship， sorted out the specific contents of citizens archival rights and obligations in the new revised "Archives Law"， and summarized the current situation of the realization of citizens archival rights and obligations in China. From the perspective of realizing the rights and obligations of citizens archives， this paper discussed the suggestions and counter measures to promote full implementation of the new "Archives Law"，in order to provide reference for carrying out the new revised Archives Law and perfecting the Measures for the Implementation of the Archives Law.

Keywords：Archives Law； Citizens； Archival rights； Archival obligations； Managing archives according to law

新修订的《中华人民共和国档案法》（以下简称新《档案法》）是我国《宪法》外六部要求“一切国家机关、武装力量、政党、团体、企业事业单位和公民”都要贯彻执行的、涉及范围极其广泛的法律之一。[1]公民是所有各类主体中最广泛最基本的一类利用主体，新《档案法》对我国公民在档案事务中可以享有的权利和应尽的义务责任等都做出了明确规定。尽管有部分学者[2][3][4]从档案利用权利视角分析解讀了新《档案法》的诸多进步之处及其重要现实意义等，但公民个人具体可以享有哪些档案权利，又需要履行哪些档案义务，当前我国公民档案权利和义务的实施现状如何，以及对当前全面贯彻实施新《档案法》又有哪些启示和要求等都需要深入研究。为此，笔者在新《档案法》视域下对上述尚未明确的问题进行研究，以期对新《档案法》的全面贯彻实施、《档案法实施办法》的修订完善等有所裨益。

1 公民档案权利、档案义务内涵及相互关系分析

1.1 公民档案权利、档案义务的内涵

公民档案权利是公民与档案相关的一切权利的集合，它是公民在档案的形成、收集、管理、保护、利用、公布等一系列活动中所应享有的权益。新《档案法》视域下公民的档案权利就是指在档案全生命周期中为保障档案价值实现，公民在一切与档案有关的行为活动中依据新《档案法》明确或隐含的规定获得自身相关利益的各种手段和方式。公民档案义务是指公民在档案的形成、收集、管理、保护、利用、公布等活动中应当承担的责任，档案法律规范按其性质可分为义务性规范、禁止性规范、授权性规范三种类型，[5]新《档案法》中涵盖了前述三种类型的规范。此外，法律规范中的有些权利和义务是明确的，有些则是隐含在相关条款当中的；分为“积极义务”（即“作为义务”）和“消极义务”（即“不作为义务”）。[6]

1.2 公民档案权利与档案义务关系分析

公民档案权利和义务同处于档案法律关系的统一体中，紧密联系，不可分割，没有无义务的档案权利，也没有无权利的档案义务。公民作为档案权利主体之一，享有档案权利的同时也必须承担档案义务。根据权利义务相对应原则，档案权利主体所享有的权利对于权利的义务主体而言就是义务，利用档案权利的权利主体是公民，档案权利的义务主体是国家档案管理机构。因此，相对应的，国家档案管理机构就负有依法向公民提供档案信息、提供便捷获取档案信息的方式和手段，以及提供帮助等方面的义务。[7]

新《档案法》中包含公民的档案权利条款和档案义务条款，但也有部分条款内容同时规定了公民可享有的档案权利以及必须履行的档案义务。如新《档案法》第二十二条中关于个人形成的档案，档案所有者拥有所有权、保管权，但同时要履行妥善保管档案、保守国家秘密等义务。如果个人档案所有者的保管条件不符合要求或者存在其他原因可能导致档案严重损毁和不安全的，档案所有者拥有获得相关部门帮助指导的权利，但必要时需履行被相关部门依法收购或者征购的义务。此外，档案所有者拥有向国家档案馆寄存或者转让个人档案的权利以及获得国家档案馆奖励的权利，但必须严格履行严禁出卖、赠送给外国人或者外国组织的义务。这些条款在赋予公民档案权利的同时也规定了公民必须履行的档案义务。

2 新《档案法》中公民档案权利、档案义务内容梳理

新《档案法》中涉及公民档案权利、档案义务的内容共有27条36款，这些条款或明确规定或间接指向公民个人在参与档案保管、利用、监督检查等方面可以享有的档案权利和必须承担的档案义务责任。这些规定为公民个人参与国家档案治理活动提供了明确的法律依据。笔者对新《档案法》进行逐条逐款梳理，主要从档案权利、权利主体、档案义务、义务主体以及法律规范性质、规定方式等方面进行归类，分析解读其中与公民个人档案权利义务相关的内容。具体内容见表1所示。

3 我国公民档案权利实现和义务履行现状分析

随着我国法治化进程特别是依法治档的全面深入推进，公民的档案意识进一步提升，公民在实现档案权利和履行档案义务等方面也有了较大进步。然而，与当前我国档案事业高质量发展对国家法治环境和社会广大人民群众日益增长的档案利用服务的需求相比，十四五时期我国公民档案权利和义务的实现仍存在不少问题，还有较大提升空间。具体来说，主要体现在以下几个方面：

首先，有关保障公民档案权利和义务的法律、法规、规章、制度等仍然不够健全。《档案法》2007年启动第二轮修订，直至2020年6月20日才正式通过，前后历时14年。到目前为止，与新《档案法》相配套的新的《档案法实施办法》、“档案权利救济办法”“港澳台组织、公民及华侨利用档案办法”等相关法规、规章、制度亟须修订完善。相关法规制度细则的缺失或滞后必然会使公民的档案权利和义务无法及時得到法律保障，最终使新《档案法》的实施效果大打折扣。

其次，新《档案法》的社会知晓度有待进一步提高。新《档案法》自2020年6月20日颁布以来，各地各部门在学习宣传贯彻方面做了不少工作，取得了一定效果。但其宣传广度、深度、力度和持久度依然不足，社会公众对自身拥有的各种档案权利和应当履行的档案义务仍然没有全面了解，宣传力度和效果等仍需进一步加强和提升。

再次，新《档案法》的全面贯彻实施效果不够明显，社会影响力仍然有限。自1988年《档案法》全面实施至今，档案法中义务性规范的履行仍未成为人们的自觉行动，禁止性行为和档案违法犯罪活动时有发生，广大公民的档案利用需求无法及时得到有效满足，档案权利救济渠道不够健全完善，社会整体档案法治意识不强等等。造成这种结果的原因是多方面的，如档案法律法规体系不够健全甚至滞后于时代发展和公众需求、公众对档案权利和义务了解不足、缺乏专业执法队伍、相关法规制度的贯彻实施缺乏及时有效的监督考核机制等等，最终都会影响到档案法的实施效果。

最后，未能对相关档案法律法规贯彻实施效果及时做出总结及调整。有效实施《档案法》及有关法规制度需要及时总结经验教训，适时推出先进典型，通过模范榜样推广、典型案例分析等方式，在彰显档案法律效力和权威的同时，也可为其他地区和有关部门提供可以复制推广的经验和思路。

4 新《档案法》视域下公民档案权利义务实现的建议和对策

新《档案法》的全面深入贯彻将有力推动并有效保障新时代档案事业高质量发展。但从保障公民档案权利实现和促进公民档案义务履行视角来看，准确全面贯彻实施新《档案法》及相关法规制度，目前还应重点抓好以下四个方面的工作。

4.1 尽快建立健全与公民档案权利义务相关的各项法规制度

新《档案法》修改多、进步大，但还未能与当前我国公民的档案需求等完全协调，客观上制约着公民档案权利的实现。其中，很多与档案开放、利用服务等方面密切相关的规章制度亟待修改完善。首先，要尽快出台新的《档案法实施办法》、“港澳台组织、公民及华侨利用档案办法”“外国组织和个人利用档案试行办法”等一系列与新《档案法》密切相配套的法规、规章、制度，使新《档案法》能够适用可行，从而为公民顺利实现档案权利和有效履行档案义务提供保障。其次，加快建立健全档案管理工作制度、档案服务管理制度、档案鉴定及销毁的程序办法、档案开放具体办法、档案出境审批手续、转让有关档案的具体办法、电子档案管理办法、档案安全工作机制、突发事件档案工作机制等相关的业务细则，使新《档案法》中公民档案权利义务的条款得到更具操作性、可行性的细化。再次，加快出台档案表彰奖励办法、档案权利救济办法、档案监督检查规定等，为公民主动实现档案权利和积极履行档案义务提供救济和保障。

4.2 明确公民档案权利义务的重点和难点，持续深入开展档案法治宣传

新《档案法》只有在社会实践中得到全面严格贯彻实施，它的作用和意义才能显现出来。全面贯彻落实新《档案法》，使新《档案法》义务性规范成为全体公民的自觉行动，仍然是今后我国档案法治的关键。从公民档案权利义务实现角度推动新《档案法》的深入贯彻落实需要明确其重点和难点。虽然新《档案法》中禁止性法律条款不多，但由于禁止性行为一旦发生，就会给党、国家以及人民造成严重损失，因此公民对禁止性档案法律规范的全面贯彻和自觉遵守理应成为依法治档的一个重点。另外，尽管《档案法》施行至今已有20多年，但自觉遵守其中的义务性法律规范仍未成为社会全体公民的自觉意识和行动，因此公民对义务性档案法律规范的深入贯彻和自觉遵守仍然是“十四五”期间乃至今后更长时期内我国档案法治建设的一个难点和关键。[8]对大多数人来说，只知道档案法禁止的事不能去干，而不知道不履行档案法所规定的义务也是一种违法行为。加之不履行新《档案法》所规定的义务造成的损失往往不会马上显示出来，通常不为人所重视，许多人对档案工作缺乏了解，造成不能或不完全能遵守档案法律法规。[9]

保证新《档案法》及相关法律法规全面严格实施，不仅需要档案部门、各行政机关等带头守法、严格执法，而且还需要司法机关公正司法，更需要全体公民知法守法。从实际状况看，全民守法就是要推动全社会树立档案法治意识，增强全社会厉行档案法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为档案法治的忠实崇尚者、自觉遵守者和坚定捍卫者。[10]为此，档案部门还需要向全体公民做大量的普法工作。

普法是一个长期性、系统化、多层次的工作，需要与宣传配合，需要在宣传对象、内容、手段、渠道、形式等方面采取更具针对性的措施。在宣传对象上，要面向社会公众，全面延伸到社会各个领域、渗透到社会各个阶层。与此同时，以各级各地领导干部特别是分管档案工作的领导干部和档案工作人员为重点开展针对其具体职能的学习宣传。就普通公民而言，要使档案法治观念深入人心，就必须找准公民档案权利义务与档案工作之间的结合点和切入点，广泛宣传公民的档案权利和义务并切实促进其实现，让尽可能多的人加大其对档案价值作用和档案权利义务的了解、认知及实现，从而不断提高公民的档案意识和法治观念。[11]在宣传内容上，要以新《档案法》内容为重点，把档案法律规范的社会普及性宣传同全体公民的档案权利义务等具体内容结合起来，把提高社会公众档案意识的宣传转移到提高人们档案法治意识和观念教育上来。[12]在具体做法上，可以选择一些典型的档案违法犯罪案件尤其是那些侵犯公民基本档案权利和严重违反禁止性档案规范的活动行为，通过依法公开查处、审判并严厉惩戒等，提高新《档案法》的法律效力和权威性。然后结合这些有代表性的典型案例，针对具有共性的普遍问题并结合审判结果等大力广泛宣传，让人们知晓哪些是公民合法行为、哪些是违反公民档案权利和义务的禁止性行为甚至犯罪行为等，从而树立并不断增强其档案法治意识和观念。在宣传形式上，要积极采用多种形式和渠道努力扩大宣传范围和效果。如设立档案法宣传周、宣传月进行定期宣传，也可以结合本地区的社会活动节日、纪念日等进行不定期宣传。宣传过程中，在充分利用广播、电视、报纸、网站等传统新闻媒体的基础上，还要主动利用微博、微信、客户端、短视频等新兴媒体平台和渠道，使广大公民真正了解并自觉遵守新《档案法》。[13]

4.3 建立并狠抓落实多种形式的责任制，督促并推动公民档案权利和义务规范的顺利实现

在当前履行档案法律义务尚未成为人们自觉行动的情况下，很有必要通过建立并狠抓落实各种具有约束力的监督责任制度，督促并推动公民档案权利和义务规范的顺利实现。即以岗位责任制的形式把依法治档责任明确到部门、单位及具体个人，再通过制定切实可行的监督考核奖惩措施促使有关部门、单位和人员各司其职、各尽其责，确保新《档案法》落到实处。[14]为此，档案执法部门应做到以下四点：第一，建立一支思想素质过硬、档案业务专精且熟知档案法律法规的档案执法监督队伍。第二，及时严肃查处各种档案违法行为。不仅要重视对违反檔案法中禁止性行为的查处，还应重视对违反义务性行为的查处。第三，制定行之有效的改进优化措施，推动档案法的不断完善。在档案执法监督中，在严肃查处档案违法犯罪案件的基础上，更要重视案件反映出来的问题，深入调查问题的起因、分析研究问题的特点和规律，探索解决问题的有效措施，并从中总结出可复制推广的经验做法以全面指导工作，从而实现以查促改、以查促建的目的。第四，充分发挥各种监督的综合效能。档案主管部门应主动及时向同级党委、人大、政协和上级档案主管部门报告工作，并加强与各专业主管部门联系，以期实现多方位、多层次的有效监督[15]。同时，要广泛听取群众意见，充分发挥传统媒体和各种新兴媒体舆论监督作用。

4.4 大力表彰依法治档先进单位和个人，着力提升公民档案意识和弘扬档案法治精神

档案法律规范的强制性，不仅表现在国家对档案违法行为强制制裁方面，还表现在对档案合法行为的强制保护和及时表彰奖励等方面。[16]新《档案法》第七条“对在档案收集、整理、保护、利用等方面做出突出贡献的单位和个人，按照国家有关规定给予表彰、奖励”[17]，第二十二条“向国家捐献重要、珍贵档案的，国家档案馆应当按照国家有关规定给予奖励”[18]，上述规定对那些切实执行了档案法律规范要求且有益于党和国家以及人民利益的行为给予肯定，这本身也是一种保障档案法律规范实施、有效提升公民档案意识和弘扬档案法治精神的重要手段。对那些在贯彻落实新《档案法》工作中做出突出贡献的单位和个人，按照国家有关规定并结合本地区本部门实际情况及时表彰奖励。在表彰奖励时，可以根据新《档案法》及相关规定，结合本地本部门实际情况，采取精神奖励和物质奖励等多种形式。在表彰奖励时，要把模范履行档案法律法规义务作为重要条件。与此同时，通过各种渠道和平台广泛宣传这些模范榜样和先进事例，以此引导社会广大公众依法正确行使公民档案权利并自觉履行档案法律义务，通过营造良好的档案法治环境促进公民档案权利和义务及时顺利实现。