高小芳

(华东政法大学 法律学院，上海 200042)

推进行政案件繁简分流改革，直接关涉司法资源的优化配置，更是保障司法公正、满足人民接近正义机会的重要举措。从21世纪初“公正”与“效率”两大司法主题的提出，到党的十八届四中全会提出“推进多层次多领域依法治理”，再到2019年习近平总书记在中央政法工作会议上进一步明确“要深化诉讼制度改革，推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道”，繁简分流改革正式成为司法改革的重要组成，并与治理现代化进程紧密关联。新时期，繁简分流改革承担着更为多元的价值功能，并逐渐由“权力技术”导向向“权利话语”导向转型［1］。“努力让人民在每一个司法案件中都能感受到公平正义”，成为评价司法改革成效的重要指标。然而，在受案范围扩大、立案登记制实施、法官员额制改革、管辖制度创新等因素的作用下，行政诉讼“案多人少”矛盾凸显。与此同时，行政案件积压、审理周期长、办案压力大、简易程序适用率偏低等现实问题，对审判质效以及人民司法需求满足等产生严重影响①《最高人民法院关于推进行政诉讼程序繁简分流改革的意见》(法发〔2021〕17号)印发后，最高人民法院负责人进行说明时，重点强调“化解行政纠纷渠道不足、解纷方式单一、诉讼条件不便捷、权利保障不充分”“行政案件积压、审理周期长、办案压力较大、简易程序适用率偏低、快速审理简单案件缺乏统一标准”等问题，是行政案件繁简分流改革的主要原因。参见《最高人民法院关于推进行政诉讼程序繁简分流改革的意见》答记者问［EB/OL］.http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-306071.html，2021－05－28.。行政诉讼领域的繁简分流改革亟待进一步推进。在党中央和最高人民法院的指导下，地方各级法院在尊重司法规律前提下，充分发挥首创精神，自发探索行政繁简分流举措，推动形成了“正式”制度与“非正式”制度相形互补的行政案件繁简分流图景。2021年5月《最高人民法院关于推进行政诉讼程序繁简分流改革的意见》(法发〔2021〕17号)的公布，更是标志着行政案件繁简分流改革走向规范化、个性化和制度化，构成重要研究课题，有待学理予以回应与研究。

一、行政案件繁简分流动因探析

(一)“案多人少”矛盾提出现实需求

案件数量急速增加与法官人数有限之间的矛盾进一步激化，直接激发起新一轮围绕繁简分流进行的司法变革图景，并诱发关于人案配比在行政纠纷处理中的深度思考。由于法律领域存在类似经济领域的二八现象，法律中也同样存在经济学家帕累托发现的“二八定律”。以美国为例，辩诉交易是处理绝大多数刑事案件的方式，通过审判方式解决民事案件的比例仅有5%—10%［2］。在我国，从二审维持原判及撤诉案件占收案总数的比例可以发现，大部分案件的事实认定和法律适用问题可以在一审予以有效解决。《2017年全国法院司法统计公报》数据显示，2017年全国法院共计审理1 410 269件二审案件，其中823 422件维持原判，198 632件撤诉，维持原判和撤诉的案件约占收案总数的72.47%。行政案件中，二审案件总数为108 099件，二审维持原判和撤诉的案件的数量分别为84 397件和6 354件，共占收案总数的83.95%①虽然统计的数据中，有小部分属于前一年收案但未结案的案件，但小部分误差对整体的规律产生影响的微乎其微，可以忽略不计。。由此可见，在法院受理的案件中，只有20%的小部分案件属于疑难复杂案件，80%的案件属于简单案件。法律中的“二八定律”，即“简单多数与复杂少数”原理，其核心在于通过简化简单多数和优化复杂少数以实现效率与公正的有机统一，具体可体现在案件的难易程度和妥善处理案件需要占用的司法资源比例中［3］。质言之，处理案件需要占用的司法资源比例与案件体量的比例恰恰相反，占案件总数20%的疑难复杂案件，需要投入80%的司法资源予以解决，而占比80%的简单案件仅占用20%的司法资源。但是“二八定律”却在行政案件处理中失灵。案件数量的不断攀升与司法资源的有限性，导致巨大的审判压力。

最高人民法院多次在工作报告中强调案多人少、审判压力大问题②2015年的最高人民法院工作报告指出，案多人少、人才流失问题突出;2016年的最高人民法院工作报告提出，人民法院受理案件数量持续增长，新类型案件大量增加，办案压力和难度越来越大;2017年的最高人民法院工作报告显示，受理案件数量持续增长，一些法院办案压力巨大，有的法官常年超负荷工作，身心状况堪忧，依然是法院工作面临的严峻问题。。在行政审判中，因案多人少矛盾引发的“二八定律”失灵问题，在2015年新《行政诉讼法》实施后开始凸显。一方面，随着受案范围扩大、立案登记制实施和管辖制度改革，行政案件“井喷式”增长现象初见端倪，“诉讼爆炸”考验着法院的应对能力［4］。新法实施至2016年3月底，全国法院受理220 259件一审行政案件，同比上升59.23%;仅2015年5月便受理2.6万件一审行政案件，同比上升221%。以江苏省为例，2015年全省法院受理16 651件一审行政案件，与2012年相比增长1.05万件，增幅170%;而中央政法委专项编制总数仅为18 516名，与2012年相比仅增加477名，增幅2.64%。

人案增幅相差甚大，更别提行政法官编制增幅更低，法官配比远远无法满足审理案件所需人力［5］。另一方面，在总数大幅上升的同时，伴随中级人民法院管辖案件范围的扩大，大量案件开始涌入高级人民法院和最高人民法院，直接造成四级法院在审级制度上的功能同质化和行政案件数量上的“倒金字塔”格局［6］。

(二)简易程序“休眠”呼唤新分流手段

为了缓解人案矛盾，新《行政诉讼法》增加简易程序，但是，简易程序实施效果并不理想，具体表现为适用率低和上诉率高。以全国基层人民法院近十年来行政诉讼简易程序适用率和近三年来行政诉讼与民事诉讼简易程序的各自适用率为分析样本进行数据分析③检索时间2021年1月1日，检索数据库为中国文书裁判网，检索方法以“简易程序”和“基层法院”为关键词进行检索。需要指出的是，因为相关数据公开力度不够，很难对新法实施以来简易程序的使用情况作出较全面的分析，而只能借助相关数据，进行间接性实证分析。，可以直观得出结论:新法实施以来行政诉讼简易程序的适用率在保持上升趋势中略有起伏，但整体较低，适用率未达到预期目标(参见下图和下表)。

全国基层法院近10年行政诉讼简易程序适用率

全国基层人民法院2018、2019、2020年行政诉讼与民事诉讼简易程序适用率比较

2015年新法实施后，行政案件数量急速上升，增幅变化在三大诉讼中最为明显，而行政诉讼简易程序的适用率并无显著增长，2016年还有所跌落，而民事诉讼简易程序适用率一直保持在22%以上，二者差距悬殊。以基层法院为例，2016年上半年，南通港闸法院适用简易程序审理行政案件33件，适用率为18.13%［7］;湖北省基层人民法院2015、2016、2017年行政诉讼简易程序适用率仅为0.5%［8］。作为矛盾集结地与纠纷化解的主阵地，基层法院简易程序使用率偏低会制约简易程序制度效能的发挥，无法推动行政案件繁简分流。中级法院简易程序适用情况亦不乐观。北京市第一中级人民法院在新法实施一年间，新收行政案件945件，而该院只将每年适用简易程序审理2至3件行政案件，作为行政庭员额法官的工作要求，适用率之低可见一斑［9］。广州铁路运输中级法院行政诉讼简易程序的平均适用率只有百分之十几①笔者于2019年11月8日在广州铁路运输中级法院调研所得数据。。另外，行政诉讼简易程序还存在上诉率高问题。以湖北省法院为例，湖北省基层人民法院适用民事诉讼简易程序审理案件的上诉率近几年都维持在1%左右，而行政诉讼简易程序案件的上诉率为54.35%，是新法实施前简易程序案件上诉率的4倍之多［10］。一般来说，上诉率的高低可以作为衡量案情争议大小、解纠难度和解纠效果的标准。行政诉讼简易程序上诉率高，在一定程度上可以反映出行政诉讼简易程序在实质性化解行政纠纷方面的作用并不甚理想。

(三)“双重”困境助推地方探索

虽然行政诉讼简易程序从试点到确立已实践十多年，令人遗憾的是，提高审判质效、彰显诉讼经济、维护行政诉权等预期效果并未充分凸显。行政诉讼简易程序却几乎无人问津而陷入“休眠”，“案多人少”矛盾非但未得到改善，反而随着行政案件数量的不断增长而更加突出，简易程序立法目的遭遇理想丰满与现实惨淡的巨大落差。缓解司法压力，提高司法效率，仅仅依靠简易程序并不现实。一方面，行政诉讼简易程序的完善还需要一段时间，法官不愿使用和规则供给不足的主客观双重问题的解决需要较长的时间，而审判压力逐年增加，压力的及时化解来不及等待制度逐渐成熟。另一方面，“案多人少”矛盾的解决需要诸多措施，仅仅寄希望于一个制度，企图一劳永逸，是不切实际的。依据纠纷解决“金字塔”理论(简称“DRP”)，行政案件纠纷解决必须构建有机统一、层次分明、协调有序的繁简分流制度体系。更为重要的是，对行政案件进行繁简分流，除了关涉纠纷预防与纠纷解决的协调、正式制度与非正式制度的选择、诉讼公正与诉讼效率的平衡，其深层“目的在于以合乎理性的规范缓解司法资源与司法需求的剧烈冲突，从而使不同案件获得不同的程序保障”［11］，并通过满足当事人多元需求和程序性权利而维护司法的正当性。

历史事实证明，“‘诉讼社会’和‘无讼社会’这两种理想类型，都不能独立成为社会治理的合理模式。”［12］现实的选择必须依靠多元化纠纷解决体系联结起国家法律机制与社会自治机制在定分止争中的作用。因为“社会在任何时候都不可能只依赖某一个制度，而需要一套相互制约和补充的制度”，这些制度除了成文宪法和法律明确规定的正式制度，还包括更为重要的一些非正式制度［13］。行政案件繁简分流改革亦是如此。繁简分流的实现不仅需要依靠法律明确规定的制度，更需要各地法院自发探索形成的、非正式的制度。繁简分流是一个开放性和参与性课题，最高人民法院在加强顶层设计的同时，鼓励地方各级法院秉持首创精神，在结合地方实际、尊重司法规律的基础上，不断总结审判经验，有针对性地探索新的分流改革措施。地方探索创新并未局限于诉讼中的审判程序，毕竟自缚手脚、画地为牢式的改革，在司法需求急剧扩张与司法资源供给不足的矛盾不断激化面前，只能是望其项背。各级法院在司法实践中，按照“大繁简、大分流”的改革思路，链接人、案、程序三个关键要素，打通了诉前和诉中各环节，通过逐步过滤、多次分流，构建了分层递进式分流机制。

二、“漏斗式”行政案件繁简分流模式分析

实践探索中形成的有机统一、构筑严密的“漏斗式”过滤模式，为缓解行政审判压力、消解人案矛盾作出了突出贡献，进一步推动了司法体制改革的进程。依据各分流举措所发挥作用的环节和特点，可以将其归纳为“漏斗式”分流体系，主要包括行政案件诉前过滤模式、审前程序分流模式和案件分类审理模式等三种具体模式。

(一)行政案件诉前过滤模式

“法治社会固然是法律规则之治，但这并不意味着必须由司法去承担所有的纠纷解决职能，也决不是靠司法单兵突进就能够实现的。”［14］坚持依法处理和多元化解相结合，推动诉讼与非诉机制有序衔接，形成以“源头预防为先，非诉机制挺前，法院裁判终局”为核心的诉源治理新格局，是现代司法改革的新方向，有助于促进矛盾纠纷的有效分流、多元化解，实现社会治理体系和治理能力的提升。因为，“从纠纷解决角度来看，法院作为法律帝国的‘首都’，应当是最终的纠纷解决机制，而不是首选的，更不可能是唯一的机制;法官作为法律帝国的‘王侯’也不应当始终战斗在解纷的第一线，去处理大量的简单的法律纠纷甚至是非法律因素引发的纠纷。”［15］正如习近平总书记在2019年中央政法工作会议上提出，要“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”。2016年6月最高法院印发《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》，对诉前分流作出详细规定;同年8月，印发《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》(以下简称《若干意见》)，将完善多元化纠纷解决机制作为繁简分流的重要举措;2019年8月再度印发《关于建设一站式多元解纷机制一站式诉讼服务中心的意见》，进一步提出三项多元化解机制。

从类型化角度看，行政案件诉前过滤模式至少包括调解、和解、行政裁决、行政复议、行政诉讼几种类型，本质上属于“一种‘开源’的措施，鼓励通过多元化的纠纷解决机制，根据当事人的利益，使争端不是集中在法院，从而缓解了法院的案件压力”［16］。最高人民法院法官江必新就提出要建构和解促进机制，强化行政诉讼的纠纷解决功能［17］。2015年《行政诉讼法》修改，将“解决行政争议”确认为立法目的之一。立法目的修改的积极意义绝非限于宣示性意味，其对繁简分流总体框架的统筹和具体制度的完善具有统领作用［18］，尤其是为诉前调解提供了立法上的隐性支撑。行政案件诉前调解机制，借助诉调中心、诉讼服务中心等诉讼与非诉衔接平台，引入社会力量合作解决纠纷，成为多元化纠纷解决机制的一个重要层面，有效促进了行政案件的繁简分流①例如上海铁路运输法院的诉调中心运行半年后，诉前纠纷化解率达到21.9%，平均调解天数20天，并无当事人投诉，侯丹华:《“解决行政争议”背景下的诉前调解问题探讨》，《法律适用》，2017年总第23期，第41页;北京法院通过建立行政调解与协调平台，将诸多重大敏感纠纷化解在诉前，参见李少平、胡仕浩:《〈最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见〉读本》，人民法院出版社，2016年版第352页。。

行政纠纷类型的多样化，决定了纠纷解决机制的多元化、层次性，而非整齐划一。诉前案件过滤模式呈现出开放性，需要吸纳多主体共同参与、依赖多手段化解纠纷。纠纷解决方式与纠纷的类型、大小相适应，又可避免诉讼成本大于诉讼收益的现象经常发生［19］。行政案件诉前过滤模式具有三点突出特征:第一，以“纠纷化解的多元性”为理念。在英美法系国家，只有极少数行政案件可以进入诉讼程序，90%的行政纠纷是通过非正式的裁决程序予以化解［20］。要有效化解我国日益增长的行政纠纷，也应依靠诉讼与非诉相结合的多元化纠纷化解机制，使绝大多数行政纠纷化解于诉外。第二，行政案件分流的首次性与诉前性。“法院不能成为解决争端首先考虑的地方，而应该是解决纠纷的最后途经，即通过所有其他替代纠纷解决方式都不能解决时，才由法院解决。”［21］这种制度定位，既是历史的必然，亦是现实的选择，彰显了对“司法中心主义”立场的深刻反思。第三，行政争议实质化解的效果明显。相比其他类型争议，行政争议的矛盾更加尖锐、对抗性更强，依靠硬性手段，通常会面临案结事未了的困境。而调解、和解等手段则可以加强沟通、对话，以更加柔性、中和的手段化解行政争议，保证案结事了，真正起到定分止争效果。从“决定型解决”主导走向兼顾“合意型解决”［22］过程，会带来双重成效:当事人凭借独立自主的判断、协商和处分达成诉讼的目的，可以获取更多的参与感和提高对法庭的认可度;非诉手段的运用能更好修复社会关系，从而维护和营造社会和谐氛围。

(二)行政案件审前程序分流模式

科学的时间分配，有助于提升审判效率，让当事人在高效中感受到司法公正，而不分主次、滥用时间，则会迟滞办案流程，不仅使办案效率低下，更重要的是会因为核心环节时间紧张而导致案件审理的粗糙，影响裁判结果，诱发不必要的上诉、再审甚至是信访，严重影响司法最终裁决的权威性和安定的社会秩序。在简单追求提高审判效率的目标下，部分法院通过片面强调“一步到庭”，忽视庭前的必要准备，但是这种做法并未提升效率，反而影响了审判质量。有法官对一审民事案件各环节用时进行实证研究后，发现庭审环节是民事案件审限耗费最多的“大户”，而导致庭审繁复冗长的主要原因之一便是潦草或缺位的庭前准备［23］。虽然行政案件与民事案件存在差异，但是对审前程序的忽视同样也是行政诉讼中普遍存在的问题。因此，为了保证案件快审快判，化解办案程序中的“血管瘤”，必须注意发挥审前程序的作用。通过审前程序分流需要审理的案件数量并减轻庭审负担，可以实现行政案件的第二次分流，避免简单“制度建构论”下的“叠床架屋”现象。

我国审前程序的传统功能在于为庭审程序做准备，审判中心诉讼制度改革背景下，鉴于实践中存在的案多人少、庭审反复冗杂虚化等问题，审前程序开始受到重视，并发展出新的功能。作为一个程序载体，庭前会议可以装置不同程序机制，对简单与复杂案件，一、二审案件均可适用，通过完成庭前准备内容，保证案件公正、及时审结［24］。审前程序主要解决程序性问题，但并非完全排斥实质性问题。它具备一定的独立功能，“即通过当事人双方和解或法院调解，力求将有待庭审程序解决的实质性问题提前到审前程序中解决，以此完成诉讼任务并终结整个诉讼程序”。［25］基于此，法院对审前程序分流的探索，主要集中于庭前会议的重新启用及充分利用。通过庭前会议，长沙县法院高效完成了“三分式”审理中的“事实分流”“争点分流”工作，实现庭审的实质化进行［26］。2015年江苏省盐城市中院试行复杂行政案件庭前会议制度，明显提升了行政庭审质量和效率，确保了裁判的公平和正义［27］。四川省成都市大邑县法院通过召开庭前会议，促使双方达成和解，有效调解了一起行政共同诉讼案件［28］。陕西省商洛市洛南县法院利用庭前会议，成功处理了一起复杂的行政登记纠纷案件，当事人各方均对“圆桌”会议的效果予以认同和赞许［29］。

审前程序分流模式特征主要有三方面:第一，以“审判中心”为理念。确保庭审发挥决定性作用，就是要以法庭审判为整个行政诉讼程序的重心和中心，发挥庭审的实质性作用，而非让庭审流于形式或反复开庭、久拖不决。庭前准备缺失会导致庭审功能错位，诱发庭审形式化风险，影响庭审中心主义的实现效果。因此“实现庭审中心主义的关键进路是让庭前准备程序回归本位，腾出庭前准备占用的庭审时间和空间让庭审有时间和空间实质化”［30］。第二，案件分流的诉内性和第二层次性。如果说非诉多元化纠纷解决措施是立足诉讼外的行政案件繁简分流的第一层过滤网，那么以庭前会议为主的审前分流模式则是案件进入诉讼程序后面临的第二层过滤网。通过召开庭前会议，将程序性事务、无争议事实、争议焦点等案件要素从案件审理流程中层层剥离，可以有效分流庭审中的程序性工作。案情简单清晰、争议不大的案件可提前调解结案;案情疑难复杂、争议较大的案件有助于法官理清庭审思路，实现庭审提速。第三，作用机制的灵活多样性。审前程序主要通过庭前调解的引导、简易程序的适用建议、复杂案件的庭审提速等解决法官员额制改革后办案人手不足的问题。另外，将程序性事项从开庭程序中分流前置，可以促使庭审的实质化。争议事实和证据的事先归纳和确定可以推进行政案件围绕争议焦点进行，不仅能提高庭审效率和质量，提高当庭宣判率，还具有提高裁判文书写作速度，确保内容有的放矢之作用。

(三)行政案件分类审理模式

人们往往关注程序权的保障，即保障当事人充分行使诉权，而忽略程序的保障，即保障当事人接近“正义”的机会。作为“理性经济人”，当事人会根据利益、成本等标准选择适当的程序，对于他们认为利益较大的争议案件，可能愿意适用相对复杂的普通程序并为此支付较高的诉讼成本;而对于他们认为属于轻微权利的争议，可能会更倾向于选择相对简便的程序，或者会因为担心诉讼成本高于诉讼利益，而主动选择放弃寻求公力救济。“当事人不希望因程序的严密、复杂导致诉讼的不当拖延，而更偏重于及时、便捷、低成本、高效益的需求，决定了国家提供的程序保障，除了慎重而正确的程序保障之外，还要有迅速而经济的程序保障。”［31］单一的审理程序不仅不能满足当事人对程序多元的需求，同时，不论案件繁琐复杂程度一律适用统一的程序，也不利于司法资源的合理配置，尤其是随着行政案件的井喷式增长，司法资源开始捉襟见肘，人案矛盾更加突出。此种背景下，对案件不加区分适用同一审理程序，只是停留在形式主义层面的公正，无法满足人民对司法的期许。为此，立足于审判程序的繁简分流模式自然应运而生。

根据司法实践的探索，主要包括三种类型:一是简易程序。简易程序是最典型的行政案件简化审理程序。“普通程序与简易程序的划分体现了国家对可支配司法资源的结构性安排，这种安排的目的在于实现诉讼制度纠纷解决机能的最大化。”［32］在简易程序探索发展上，北京、上海、江苏等地法院形成许多新的经验，主要表现在制定新的具体规则，改善上层法律供给不足问题①例如，北京市第一中级人民法院制定了《行政案件简易程序审理规范(试行)》，南通市中级人民法院制定了《行政案件简易程序实施意见(试行)》，上海市第三中级人民法院按照本院制定了《一审行政案件适用简易程序审理规则》。;适当拓宽适用范围，解决法定适用范围的划定脱离审判实际问题;细化审理规则，弥补简易程序审理规则的原则空白问题;明确文书简化和送达方式。二是行政快审程序，又称行政速裁程序。行政诉讼以严格性和完整性为导向的程序设计，会导致诉讼程序的繁琐和冗长而屡遭诟病，而以柔性化处理为理念的行政速裁则可以弥补普通程序的不足，是行政程序繁简分流的重要途径［33］。快审程序建立在当事人处分权收缩和法官自由裁量权扩大基础上，对于确保司法效益最大化，保障行政诉权行使具有重要意义②山东青岛、江苏南通、台州等多地法院先后探索建立了速裁程序，参见《黄岛法院探索行政速裁新机制，缩短诉讼周期，提高办案效率，20分钟行政案件办结》，《新黄岛》2016年6月15日第A6版;吴学安:《行政诉讼速裁机制让“民告官”走得更远》，《民主与法制时报》2017年9月23日第2版;速裁程序让行政审判更高效［EB/OL］.http://jiaojiangnews.com/xw/shms/news/201712/Content_178674.shtml，2020－10－11.。行政快审程序以简化案件审理程序、缩短案件审理时间为目标，以推进行政案件多元化解为发展方向，具备适用案件类型多、适用审级广泛、审限更短、起诉方式多元等特征。三是示范诉讼程序。在不断增长的行政案件中，群体性案件数量也在不断攀升，而且因为群体性纠纷具备“人数多、范围广、关注高、影响大、易于激化”等特点，具有引发群体性冲突事件的潜在风险。反观现行法律框架内，能够与其匹配的纠纷解决机制本就屈指可数，再加之“代表人诉讼制度”因规则设计粗糙与可操作性较差而被束之高阁之现实，法院急需探索一种新的群体性纠纷审判机制［34］。于是“示范诉讼”应运而生①示范诉讼实践探索发展较快，并已形成相关司法规定，例如2015年台州市三门县法院出台了《关于涉众型案件适用示范诉讼模式的若干意见》，2017年青海省高级人民法院审判委员会审议通过《青海省基层人民法院一审民事行政案件示范诉讼试点办法》。我国首例利用行政示范诉讼程序审理的案件更是获得了良好裁判效果，参见毛林飞、张兴军:《三门示范诉讼疏解涉众型纠纷》，《人民法院报》，2016－09－26(007).。示范诉讼，也称为典型诉讼、试验性诉讼、样板诉讼，是指对涉及群体性诉讼的同类批量案件，法院依职权或根据当事人的意愿，先选取具有示范意义的典型案件进行精细审判，形成判例或调解方案，供其他案件或同类纠纷借鉴进行统一裁判或调解处理［35］。示范诉讼没有审级限制，处理方式有实体结果示范和诉讼程序示范两种，是涉众型行政案件繁简分流的主要举措。

案件繁简分流至少包含“人”“案件”“程序”三个要素，因此繁简分流可以分别从这三个维度进行。诉前案件过滤模式聚焦行政案件本身，通过诉外纠纷解决，减少进入诉讼程序的案件;审前程序分流，以程序性分流为主，兼顾案件过滤;分类审判模式，则完全从程序维度出发，为不同类型的案件量身定做专门的审判程序，通过构造多元且富有层次的审理程序，实现案件繁简分流。案件分类审理模式特征明显，表现为:第一，以“难案精审、普案简审、简案快审”为理念。简易程序以快速审理为目标，并推动速裁程序产生;快速审理目标又反过来指导普通案件审理，普通案件简化审成为新的审判目标，并促成“示范诉讼”措施的诞生;“简案快审”与“普案简审”目标的实现，可以为“难案精审”创造有利的人力、时间、资源条件，三管齐下，实现行政案件繁简分流。第二，以案件性质为标准区分审理程序。“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”的简单案件，优先使用简易程序和快审程序;“事实模糊、权利义务关系不明确、争议较大”的疑难复杂案件，适用普通程序;对于群体性案件，为了避免审理的重复性，应鼓励适用“示范诉讼”程序。第三，审理组织的个性化要求。科学的诉讼程序应根据案件的复杂程度分配不同的司法资源，其中就包括审理人员数量。普通程序原则上适用合议制，简易程序和速裁程序原则上适用独任制。

三、行政案件繁简分流模式建构的应然走向

为了进一步深化新时代人民法院各项改革，解决改革进程中“案多人少”的突出矛盾，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，2019年2月，最高人民法院印发《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见—人民法院第五个五年改革纲要(2019—2023)》(以下简称“五五纲要”)，对新一轮司法体制改革作出统筹安排。“五五纲要”在开篇指导思想部分明确提出“在更高站位、更深层次、更宽领域，以更大力度深化新时代人民法院司法体制综合配套改革”“推动公正高效权威的中国特色社会主义司法制度更加成熟更加定型，全面提升司法能力、司法效能和司法公信”。从中至少可以得到两个重要讯息:第一，继续深化司法体制改革的决心不能变，未来应加大改革力度;第二，推动公正权威高效的司法制度的步伐不能停，要处理好司法公正与司法效率的关系，繁简分流改革作为司法体制综合改革的重要组成，也应在“更高站位、更深层次、更宽领域，以更大力度”普遍推行深化，处理好效率与公正的关系。“五五纲要”将“坚持加强系统集成”“坚持鼓励基层创新”“坚持强化科技驱动”确立为三项基本原则，更进一步为行政案件繁简分流改革的未来走向作出具体指引，即改革要从整体出发，坚持“大繁简、大分流”理念，要充分运用科技手段驱动繁简分流改革进程。

(一)以“大繁简、大分流”为理念

繁简分流改革绝不是锁定审判程序内部的单向度举措，而是以整个行政诉讼体制为改革版图，以宏观视野重新梳理各诉讼制度之间的整体关联性、层次结构性和先后时序性，确保精准发力、统筹推进，企图撬动整个诉讼制度的变革为目标的多向度、立体性、全方位举措。繁简分流改革在整个行政诉讼制度上的系统性、整体性与协同性是连接整个行政案件繁简分流制度的中枢神经。毕竟，“繁简分流不仅仅在于形式上的简化，更在于实质性推动;不仅仅是自上而下的倡导，更是一种理性自愿的选择;不仅仅是某个程序的简化，更是诉讼程序的整体变革。”［36］纠纷化解的诉内分道和诉外多元化解二者间的有机互动成为新的司法改革动向，在此基础上以优化司法资源配置为目标，实现“大繁简、大分流”成为行政诉讼繁简分流改革的最新话语体系。未来应坚持“大繁简、大分流”理念，打破言繁简必称简易程序、谈分流定限诉讼程序的桎梏，从人、案、程序、资源四个维度出发，实现审判程序与诉讼各环节共同简化、诉讼内与诉讼外合力分流、传统法院与智慧法院协同，多管齐下，同心协力，构建一个分层递进、层层筛选的分流“漏斗”。尤其是对于作为智慧源泉、深扎本国大地的基层法院，更应树立“大繁简、大分流”理念，这种理念要贯穿整个行政案件的始终，真正成为行动自觉，而非迫于现实压力的行动。

具体而言，要以繁简分流内涵的三层次性为基础，进一步推进改革。在微观层面，以行政诉讼程序繁简分流为基点，以简案快审、繁案精审为目标，围绕行政诉讼简易程序、行政快审程序和类案审理机制，提升简单案件审理效率;借助示范诉讼程序和专家咨询机制，保证复杂案件审判质量。在中观层面，以行政纠纷解决方式的繁简分流为落脚，秉持纠纷诉外化解精神，科学设计和激活多元化解机制，尤其是要注重和优先适用调解、复议、裁决等纠纷解决手段，使司法回归最后一道防线的功能定位，让纠纷在合意协商中实质性化解。在宏观层面，以司法资源的优化配置为导向，聚焦人案配比、专业化审判、裁判文书、审判管理等核心内容，利用信息化手段、借助司法外包，实现审判事务与辅助事务的分离，从而实现法官远离案牍劳形、让司法更像司法的双重目标。

(二)以正确处理公正与效率的关系为原则

公正与效率是司法的根本命题，实现司法公正与司法效率有机统一是人民法院的永恒主题。公正是司法的生命，效率是公正的保障。如果只是一味强调司法效率，而忽视了司法公正的根本性，那就不是真正的司法，必将侵犯当事人合法权益和背离社会朴素的公平正义观。毕竟，司法效率只是司法公正的量化表现形式［37］。相反，如果只是一味强调司法公正，而忽视司法效率，就会导致案件久拖不决，引发“迟到的正义非正义”的后果。正是在这个意义上，波斯纳宣称“正义的第二种意义，简单地说来，就是效益”。［38］以马克思主义矛盾观分析，行政纠纷的处理需要遵循主次之分，重点矛盾重点解决，质言之，不同纠纷适用不同解决机制，并依据繁简程度，投入不同的资源，设置不同的正义尺度。在资源一定的前提下，必须做到纠纷处理的繁简有别。如司法机关一律以同等的时间和精力，遵循相同的正当程序要求解决行政争议，必然会陷入行政审判制度因负重而瘫痪或正义结果迟到的困境，甚至会导致法院与当事人双双因“求而不得”而彻底信心崩盘。

正义的追求，并非清一色的“完美”评价，正义到来的时间，亦十分重要。正义并非“精致”与“粗糙”“及时”与“迟到”之间的非此即彼的关系，而是建立在“舍与得”艺术之上的“恰当好处”。科学的纠纷解决机制，应是繁简有别、有所侧重的，这正是消解正义两极分化、迈向第三条正义道路的举措之一。因此，必须正确处理好司法公正与司法效率的关系，在保障司法公正的前提下强调司法效率，通过追求司法资源的最优使用促成司法公正。对于行政案件繁简分流而言，要在确保司法公正的前提下提高司法效率，尤其是在追求繁案精审、普案简审、简案快审时，要以不牺牲公正为底线要求，做到该繁则繁，该简则简，繁简得当，在互为支撑中实现同步进行。行政案件繁简分流改革只有善于平衡公正与效率的关系，才能赢得人民群众的认可与支持。

(三)以善用科技手段为驱动

科技是引领发展的第一动力［39］。在大数据时代，传统法律行业已经受到冲击并正在发生改变，“法律大数据以一种前所未有的方式，通过对海量法律数据进行分析，对法律问题进行预判，获得巨大价值的产品和服务，或得出新的认知、深刻的观点和主张”［40］。在这种背景下，利用包括大数据、云计算、人工智能等现代科技手段推动信息化建设成为司法机关改进工作的重要手段。人工智能反过来超越人类智能扮演上帝角色的奇点正在迫近，使得中国司法系统获得了某种后发优势，借助现代科技手段可以提高办案效率和透明度，使审理流程发生广泛而深刻的质变和突变［41］。最高人民法院周强院长亦多次强调，司法改革和信息化建设是人民司法事业发展的车之两轮、鸟之两翼。为此，行政案件繁简分流改革必须以大力推进人民法院信息化3.0版建设为加速器，通过建设智慧法院，在智能化办案、科技法庭建设、在线纠纷解决、信息化审判管理、电子卷宗生成和归档、司法大数据应用等方面实现质效提升。

传统法院遵循面对面审理、纸质化流程，路程、时间、金钱等均是追寻公正路程中的障碍，不断消磨着当事人的耐性，直至放弃司法救济;即便是进入诉讼程序，也不断面临着诸多外界困扰，严重消耗着当事人的精力和成本。智慧法院则是司法为民理念的具体表征形式，不仅可以给予人民便捷高效的诉讼途径，而且可以提升司法效率，减轻司法负担。智慧法院是一种双赢的司法改革成果。具体而言，可以从以下几方面推进建设:一是智能化办案。建立信息化诉讼系统，如移动微法院，当事人仅需提交电子材料，即可实现诉讼材料线上跑，办案流程可视化和便捷化;电子办案系统所具备的自动识别案件情况以及自动分案功能，又可以节省法院人力要求，避免审核过程中不可避免的疏忽，保证案件的快速、正确处理。二是科技法庭建设。开发自动智能语音识别系统，将庭审过程中的言辞及时转变为文字，减轻传统庭审记录负担。借助自动推送技术，及时告知当事人案件情况，方便其补充材料，第一时间查阅、了解案件进度。利用视频传输功能，实现网上开庭、网上调解，解决出庭难、举证难等问题。三是审判管理信息化。通过电子卷宗生成和归档，加速卷宗移送和归档进度，便利卷宗查阅和调取。四是送达平台电子化。依托微信、邮箱、手机短信等智能化平台，创新裁判文书和诉讼材料的送达方式，同时注重构建送达配套机制，化解送达难、周期长等难题。当下人民法院两个“一站式”建设取得极大成果，人民司法获得感与日俱增，未来应继续推进和推广智能化手段运用，真正实现从“只进一个门、最多跑一次”到“可以不用跑”目标，进一步提升人民对司法的满意度和体验感。

四、结语

面对现代法治理论从“自治型法”向“回应型法”的嬗变，行政管理科学从“管制”至“善政”又到“善治”的模式转变，行政法从“秩序行政”到“服务行政”、公法从“硬法”向“软法”的转变，以及契约理论在行政法学中的运用等一系列新变化，行政纠纷的处理必须科学定位和紧紧遵循时代变迁和理论演化的轨迹，走出“司法中心主义”，面向“多元化解纠主义”［42］。应该在国家治理体系和治理能力现代化的目标之下，持续推进司法体制改革，不仅要建立健全繁简有别的诉讼程序，实现案件的个性化处理，同时需要综合运用调解、复议、信访等多元化纠纷解决和预防机制，在诉内分流的基础上，进一步发挥诉外分流作用，推动纠纷的实质性解决，确保司法公正，高效权威。行政案件繁简分流改革是一个开放式课题，关涉诸多宏观的理论性命题，而繁简分流模式实证化研究与类型化提炼，可以使改革过程可视化、令宏观命题具备直观性审视基点、让司法目标实现阶段化，从而为改革的进一步深化提供标准化和科学性脚本，助推司法体制改革实现从“让司法更像司法”向“让司法更能司法”的转变［43］。