宣晓伟

为解决原有空间规划体系中所存在的规划类型过多、内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改等问题，在新一轮机构改革后，我国组建了新的自然资源部，并推动了空间规划体系的改革，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划。2019年5月，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》）①，要求“到2020 年，基本建立国土空间规划体系，逐步建立‘多规合一’的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系；基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制，初步形成全国国土空间开发保护一张图”，并分别提出了到2025 年“形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度”、到2035年“形成安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局”等主要目标，从而开启了构建“全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系”进程。

一、问题的提出

《意见》出台后，自然资源部印发《关于全面开展国土空间规划工作的通知》（2019 年5 月），在全国正式启动国土空间规划的编制、审批和管理工作，并陆续发布《省级国土空间规划编制指南（试行）》（2020 年1 月）、《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（2020年9月）、《市级国土空间总体规划数据库规范》和《市级国土空间总体规划制图规范（试行）》（2021年3月）、《国土空间规划城市设计指南》（2021 年7 月）等一系列文件，对各级国土空间规划的编制工作给予规范和指导。……