盖盛楠

关键词 网络舆情；政府回应；议程设置；失灵成因；对策

中图分类号 G2 文献标识码 A 文章编号 2096-0360（2021）11-0053-05

基金项目：河北省教育厅在读研究生创新能力培养资助项目“县级融媒体社群式舆论引导研究”（CXZZSS2021162）。

政务舆情事件大多涉及公共事件和政府相关机构职责，往往因牵涉广大公众利益和服务型政府形象而备受关注。移动互联网时代，媒介技术赋权下多利益相关方拥有更多发声渠道，涉及政务的网络舆情爆发频率日盛，舆情爆发和走势也受到网民、不同媒体和意见领袖等多主体因素影响，因此政府回应是政府对社会及公众诉求与期望做出应答的一种互动过程[1]，是政府处理与其他社会主体关系的基本方式[2]。在多利益相关方诉求表达共存的当下，回应不仅仅是一种行为，还是与多元主体基于共同利益和诉求的一种互动过程[3]。可以说，政府官方机构的回应速度和质量直接影响着公众认知和政务相关部门形象，能否有效满足各主体诉求是政府回应成败的关键，也是决定舆情峰值回落时间的关键。

值得关注的是，政府积极回应过程中设置议程无效低效、甚至导致积怨聚集和负面次生舆情爆发等情况时有发生，因此政府回应议程设置失灵的问题成因及对策研究值得关注，而美国传播学家M.E.麦库姆斯和唐纳德·肖提出的议程设置理论，因揭示了媒体议程到公众议程的显著性转移过程，而为分析性研究提供了理论依据。

1 议程设置理论及政府回应策略文献回顾

1.1 议程设置理论及其新发展

基于美国大选前夕的“教堂山镇研究”，美国学者马克斯韦尔·麦库姆斯和唐纳德·肖提出议程设置理论，指出大众媒体议题的显著性程度影响着公众的议程认知；后二人又提出“属性议程设置”理论，强调大众媒体除影响公众舆论的议程认知外，还能通过提供语境和不同框架影响公众对议题属性的价值判断；随着社交媒体技术更新迭代和媒介生态变化，社交媒体逐渐拥有议程设置能力，麦库姆斯和郭蕾提出了议程设置的第三层“网络议程设置”理论，认为影响公众的非单个议题或属性，而是一系列议题组成的认知网络，新闻媒体报道议题/属性的显著性网络会影响公众对这些议题/属性显著性网络的认知。

可以说议程设置初始阶段是为“赢得关注”以决定公众“想什么”议题，属性议程设置是在“形成认知”阶段决定公众“怎么想”，而网络议程设置则指出新闻媒体同时还决定公众“想的具体是什么”，即将不同信息碎片相联系，构建出对社会现实的认知和判断[4]。

1.2 政府回应策略文献回顾

针对舆情事件中政府回应效果问题，研究主要从影响回应效果的因素、回应问题与策略应对三个视角出发进行分析。研究提出政府管控与网民诉求之间、政府回应滞后与首因效应之间、正当履职与信任缺失之间的偏差会导致舆情向消极方向发展[5]，政府回应方式、首发媒体类型、公众参与度、事件类型和科层压力等因素影响着公众认知偏差程度[6]，强调发布信息的客观性和沟通渠道多元畅通对提升突发舆情回应效果的重要作用[7]以及政府回应的公正性、信息透明度和主动性对事件解决的关键作用[8]；强调关注媒介网民政府在舆情事件中的角色作用，提出社会现实是舆情事件产生的土壤，社会心态是舆情事件传播的动力，政府应在把握网民心态基础上，根据不同媒介特点引导舆论[9]。

总体来说，更多是基于政治学和管理学相关理论进行原因与策略分析，對政府回应议程设置失灵问题集中关注较少，因此研究基于传播学议程设置理论，以河北2020年9月—11月10个热点政务舆情事件为研究对象，采用多案例比较法，着力研究政府回应过程中议程设置失灵的问题及其成因，并提出相应的应对策略。相关舆情事件回顾见表1。

2 政府回应议程设置失灵的表现

由于政府官方机构大多在自有平台上以网络公告的方式进行话语性回应，因此其回应的内容只有获得广大媒体和网民的关注并激活其转发评论行为，才能间接影响舆情走势发展。根据议程设置的三层理论，政府回应需要首先关注公众舆情反映的问题，在具体回应时通过设置议程“赢得关注”决定公众“想什么”，再通过内容属性和框架影响公众对事件属性的判断，同时通过不同社交网络平台的不同信息碎片相互关联，构建出民众对舆情事件的正向认知和判断，进行引导获得正向舆情。

根据河北10个政务舆情热点事件的分析可以看出，相关机构在回应网络舆情事件时存在明显的议程设置失灵问题，具体表现如下。

2.1 针对小范围负面舆情议程设置引导意识薄弱

相关政务机构大多忽略了舆情监测研判的重要性，对负面信息敏感度低，在舆情小范围集聚时期缺乏必要的回应和针对性引导，因此面对主流媒体深度报道下的舆情危机时，舆情应对被动且应对压力巨大，如三大运营商难进燕京理工学院事件，矿山修复涉嫌违法作业事件等，政务机构均未能重视且及时回应民众的意见投诉，对民众在网络社群中长时间的诉求表达缺乏有意识的关注和有效的议程引导，由此造成舆情酝酿引爆危机。

2.2 “无回应”式舆情应对策略错失设置议程时机

面对大范围负面舆情，采用无回应方式，以期公众热议狂欢自然散场，很多时候反而错失设置议程主动权。如孙大午事件中对企业家孙大午因何事犯寻衅滋事等罪，为何实行异地抓捕，又为何采取与上述两罪并不匹配的刑事强制措施，土地纠纷事实真相、政府接管其企业的正当性等舆情热议问题均未进行回应，直接影响部分人群对相关部门的评价；唐山烂尾楼盘活后强制原业主退款事件中针对政府懒政无视民生诉求，前期不作为后期强制处理的质疑未作任何回应；滦南司机证据不足被羁押四百余天事件中对无证据长期羁押，“有罪推定”三次鉴定求证据，被法院认定证据不足仍扣押司机货车和驾驶证等行为未作任何回应，导致公众对该县公安交警大队产生工作能力弱办案态度敷衍和工作态度强硬冷漠不负责任的评价。

2.3 “过度切割推卸责任”式应对下属性议程设置失效

“过度切割推卸责任”式舆情应对方式，常常回避舆情关注的重要信息，因此易引发民众强烈不满情绪，致使利用回应文本框架的属性议程设置失效。如矿山修复涉嫌违法开矿作业事件中，相关市自然资源局区分局多次拒绝表态后，又回应项目已外包，对相关违规行为概不负责等，这类回避重要信息的回应方式不仅不能顺利进行正向议程设置，反而会影响政务部门的公信力形象，还易诱发“晕轮效应”导致民众对相关部门产生认知偏见，部门回应的属性议程设置失效。

3 政府回应议程设置失灵的原因

政府回应过程中出现议程设置失灵的问题成因，主要表现在回应时间、回应方式、回应内容和舆情应对机制四个方面。

3.1 回应时间上错失议程设置先机

回应时间上未能做到及时有效故而错失议程设置先机。大多数情况下回应严重滞后较难激活“首因效应”，因而会面临事件议程早已被普遍定性的“沉默的螺旋”效应，回应压力巨大。如在未成年少女被多人性侵事件中，相关机构在舆情发酵20天后才给予回应，引发“工作效率低下”的评论；而在保定创城藏车事件中，涉事部门历时13天后才给予象征性回应，致使舆情发酵和持续时间较长，且因众多主流媒体发表“大搞面子工程不顾民众利益”的评论，共鸣效应下引发负面议程的“沉默的螺旋”效应，政府负面形象较难改变。

值得注意的是，未预先研判制定负面舆情应对方案就过早回应，也易导致议程设置失焦，很难实现有效舆情应对，如幼儿园臭肉馅事件，区政府党组副书记于事发当晚宣布将幼儿园园长停职处理，使民众产生“臭肉馅确有其事”的误解，致使其于次日凌晨发布的反转性调查结果无人问津，直至次日中午才开始大范围传播。

3.2 回应方式造成属性议程设置失焦

在回应方式上，回应主体、方式和平台选择失误常造成属性议程设置失焦且削弱了政府回应议程向公众议程转移的力度。未能明确回应主体，易造成回应口径不一，不利于正向议程设置和舆情引导，如保定创城藏车事件中多管理部门对中国青年报进行回应且口径不一，造成民众对地方政府的不信任；矿山修复违规作业事件中自然资源局区分局与市生态环境局回应内容不一致，造成相关职能部门相互推卸责任，懒政不作为的印象；而回應方式单一，未能选择舆情首发平台回应，也极大削弱了回应“显著性议程”向公众迁移的力度，导致议程设置失灵。如幼儿园臭肉事件，主管区委宣传部仅在其微信公众号平台以文字公告进行回应，既难以产生舆情首发平台“微博”的传播影响力，其文字性回应内容也很难以更强的证据感和代入感驳斥事发视频中描述的事实，从而影响了媒体和公众对回应议程的关注度，进而丧失了推动舆情反转的有力杠杆，造成澄清事件反转的内容下仍有大量负面评论、回应陷入“塔西佗陷阱”的情况。

3.3 回应内容影响显著性认知网络形成

回应内容缺乏舆情关注点等关键信息的“自说自话式回应”、回应文本未突出舆情引导重点、情感性行动性回应内容较少等情况，都直接影响媒体和公众对相关回应议题和属性形成显著性认知网络，而不同平台大量负面情绪性评价信息碎片相关联，反而易激活舆论的议程设置第三层效果，使公众构建出违反政府回应初衷的认知和判断。

“自说自话式回应”往往避重就轻，如在“为创建文明城市藏匿共享单车”事件中，地方政府回应时主要强调共享单车存在的违规投放、投放数量超标、运维服务不到位等问题，而未提及民众关心的出行不便问题，回应毫无针对性，给人以回避无视问题的印象，在很大程度上致使外界对地方政府产生为大搞面子工程不顾及民众利益需求的认知，易 产生认知偏误的“晕轮效应”。

回应文本议程设置针对性不足往往忽略突出舆情引导重点，如燕赵都市报12日微博“官方通报张家口幼儿园现发臭肉馅调查情况后续：园长道歉！停职！”，本是为区政府转发回应内容，但其标题导向性与原文通报不符，导致舆论引导议程设置失败。

而在政府回应中较少结合情感性回应，也很难促使公众产生共鸣情绪并对回应议程产生认同。而情感性行动性回应通过改变回应内容框架对议程设置中的属性议程设置有着较强影响作用，如燕京理工学院在回应三大运营商难进校时采用了行动性回应，在话语性回应的基础上，进一步将学校具体的整改措施一一陈述，多角度回应了学生关切问题，很大程度上消除了民众对事件后续处理的质疑和对校方领导的评价，整个事件从舆情爆发到完全消除仅用了4天时间，在迅速缩短舆情持续时间的同时，也很好地扭转了民众对事件的负面评价。

3.4 舆情应对机制不完善

因未能构建动态舆情监测系统，在舆情应对机制上较缺乏政府回应议程设置的长效机制，因此也导致回应议程设置能力较弱等问题。

4 提高回应议程设置能力的策略措施

综上所述，政府提高舆情回应信息的议程设置能力，需要着力从赢得关注和形成认知两大方面入手，不仅需提高回应议程的显著性，同时还需通过具体回应内容和框架凸显回应议程相关属性的显著性。此外还可与媒体合作，于多平台构建话题，进而通过共鸣效应，影响网民对政府回应一系列议题/属性的认知网络，从而提高正向舆论引导力。针对不同阶段的舆情回应应对策略如下：

首先，在舆情爆发前期，主要通过回应主动性和回应平台注意力聚合功能成功设置回应议题。政府相关部门需重视舆情监测和研判，提高负面信息敏感度和辨别力，且需转变“无媒体报道不回应”的思维，需在发现舆情风险后快速研判，利用第一手调查信息选择合适时机尽早回应，占据设置议程的主动权。在已有媒体报道的情况下，主动选择舆情首发平台发布回应公告，并通过自建话题的方式快速聚合网民对回应议题的关注度，利用“首因效应”率先对事件定性，并通过主动于多平台设置议程的方式快速赢得关注。

其次，在舆情爆发期，重点通过回应内容元素及框架设置实现回应议程属性的显著性迁移。具体需在收集舆情观点的基础上，正视问题，明确回应主体，在回应内容要素上注意根据舆情观点、调查结果和回应主题给予有针对性的回应信息，这是属性议程设置的重要前提；同时调整回应方式，注意视频的证据性作用和情绪调动作用，利用视频内容框架或配图文字设置潜移默化地影响议题属性和网民的认知评价；而整体回应框架还可采用情感性回应、事实性回应与行动性回应相结合的方式来影响回应议题的属性议程设置，面对既成问题时先诉诸情感，认错道歉，承担责任；面对疑点问题时，能积极调查，快报事实慎报原因，就分歧问题进行澄清，最后增加行动性回应以消解民众疑虑，从而获得网民对舆情事件的正向评价。

再次，在负面舆情已形成“沉默的螺旋”效应时，需通过高层介入事件处理的“权威效应”消解媒体站队引发的“共鸣效应”，从而一定程度上消除原有议程或属性对网民认知网络的影响，遇到反转性舆情事件时，需通过与媒体合作创建话题主动进行议程设置，尤其注意文本回应中文字框架的议程设置导向作用，同时增加短视频回应和舆情疑点问题的回应比例，从而提高舆情回应议程设置的正向影响力作用。

最后，需建立动态舆情监测系统，构建政府设置回应议程的长效机制，根据舆情研判预警，提前准备应对预案，从根本上提高政府回应的议程设置能力。构建动态舆情监测系统，还需实时监测回应公告的舆情反馈情况，如此才能针对性提高实时舆情监测与研判预警能力，才有助于快速准备应对性议程设置预案，才可有效避免“沉默的螺旋”效应下舆情回应议程设置失效问题。

参考文献

[1]戚攻.论“回应”范式[J].社会科学研究，2006（4）：115-121.

[2]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000：10.

[3]塞缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠華，刘为，等译.上海：上海人民出版社，2008：31.

[4]史安斌，王沛楠.议程设置理论与研究50年：溯源·演进·前景[J].新闻与传播研究，2017，24（10）：13-28，127.

[5]文宏.网络群体性事件中舆情导向与政府回应的逻辑互动：基于“雪乡”事件大数据的情感分析[J].政治学研究，2019（1）：77-90，127-128.

[6]刘焕.公共事件中政府回应对公众认知偏差的影响[J].情报杂志，2020，39（1）：107-114.

[7]李明，曹海军.“沟通式”治理：突发事件网络舆情的政府回应逻辑研究：基于40个突发事件的模糊集定性比较分析[J].电子政务，2020（6）：32-40.

[8]杨立华，程诚，刘宏福.政府回应与网络群体性事件的解决：多案例的比较分析[J].北京师范大学学报（社会科学版），2017（2）：110-124.

[9]张旭阳，李丹珉，谢耘耕.媒介、网民、政府在舆情事件中的参与角色与作用研究：基于3 600起舆情事件的实证分析[J].新闻界，2018（6）：56-63.