贾伟 邓建中 蔡其勇

摘要：中小学生减负问题是党和国家基于民族未来发展综合考量而日益关注的新焦点。回顾我国中小学生减负历程，虽然减负政策大量出台，但执行效果却差强人意，以至于各利益相关者在一定程度上产生了“政策免疫”。基于利益相关者理论的视角，认为学生及其家庭、教师及中小学校，以及校外教育培训机构等共同构成了中小学生减负的利益相关者矩阵，且在减负过程中存在多向互动关系。当前我国中小学生减负各利益相关者在各自寻求利益最大化的过程中逐渐形成了博弈格局，由于受到缺乏有效共识、权责关系复杂、政策依赖路径、利己决策机制与教育发展不均衡等因素的影响，减负逐渐陷入了博弈困境。在“破五唯”及加强中小学“五项管理”的改革背景下，面对“减负持减不下”的困境，从探索建立中小学生学业负担动态监测机制、完善落实减负政策教育综合执法监管机制、构建家庭学校社会三重空间协同育人体系、提升多元化的优质基础教育资源供给水平等方面提出了突破对策。

关键词：减负；利益相关者；博弈格局；校外教育治理；教育质量

中图分类号：G434 文献标识码：A

本文系全国教育科学规划2020年度教育部重点课题“‘破五唯背景下西部地区教育科研评价体系研究 ”（课题编号：DFA200301）研究成果之一。

减轻中小学生过重学业负担（以下简称“减负”）是一个国际性的话题，一直以来广受各国教育界的关注和研究。在我国，减负问题是教育界持久未解的难题，是党和国家基于民族未来发展综合考量而日益关注的新焦点[1]。2018年的国务院政府工作报告中专门提到着力解决中小学生课外负担重问题，显示了我国重视及解决这一问题的信心和决心。2018年底，教育部等九部门联合向各省级人民政府印发了《关于印发中小学生减负措施的通知》，进一步明确并强化了政府、学校、校外培训机构、家庭等各方责任[2]。这一政策被稱为减负新政。减负新政策的关键之举在于提出了“减负三十条”的细化措施，这一措施一度成为全社会广泛热议的话题。而就在减负新政策颁布实施两年后的2021年全国“两会”期间，社会各界围绕负担重、减负难、培训热等又掀起了全面大讨论，使减负再度成为全社会共同关注的焦点。回顾我国中小学生减负历程，虽然减负的内涵因教育所处发展阶段的不同而不同，但减负一直以来都是我国基础教育领域久拖不决的重要议题。改革开放以来特别是进入新世纪以来，以克服过重学习负担给学生全面发展所带来的负面影响为出发点，我国几乎每隔一年就颁布一次减负政策法令，虽然减负政策大量出台，但执行效果却差强人意[3][4]，大量减负政策的循环出台是政策执行不力的必然结果[5]，以至于各利益相关者对减负累积了诸多不良情绪，甚至产生了“政策免疫”。那么，减负的博弈困境是如何产生的？又该如何有效破解？本研究试图回答上述问题。

一、减负的利益相关者及其互动关系

笔者基于利益相关者理论并从其基本认识出发，深入分析减负的利益相关者，并尝试清晰描述其分布矩阵与互动关系。

（一）利益相关者理论及其核心观点

利益相关者作为管理学和经济活动中的一个概念，是指组织外部环境中受组织决策和行动影响的任何相关者。广义的利益相关者定义认为，一个组织目标的实现能够影响或被影响的任何团体和个人，那么他们就是利益相关者。有的基于风险和回报，有的基于利益的相互关系[6]。随着专家学者们的深度剖析，利益相关者的内涵不断丰富和延伸，利益相关者理论有了完善的框架。其在发展目标上以利益相关者的共同利益为中心，关注多个利益相关者的内在诉求，在理念上主张共同参与及共同治理，各利益相关者都应参与到组织行为中并发挥作用[7]。在管理学和经济活动中，“拥有者或投资者在企业中明显有一种股票、债券等形式存在的财务上的利害关系，而且他们期待一些财务回报”[8]。这正如学生家庭、政府（学校等）、校外培训机构等各利益相关者在促进学生个体发展上的差别投入与回报期待一样，只是促进学生个体发展及由此带来的长远收益回报取代了管理学和经济活动中一般意义上的财务回报。

（二）减负的利益相关者及其分布矩阵

减负是由多方利益主体共同参与开展的，这与减负本身目标的多层次、内容的多维度与措施的多角度等密不可分。依据减负各相关主体的利益诉求和影响度，可把减负的利益相关者分为四类：一是核心利益相关者。中小学生是负担之所以存在的现实主体，作为减负的核心考量因素与直接受益方，其主观感受与客观实在影响减负政策的制定调整与执行落实，围绕减负实施的有关具体行动均据此开展，是“天然”的核心利益相关者。离开了学生主体这一核心利益相关者，减负只能是空中楼阁、无稽之谈。二是主要利益相关者。以教育行政部门为主要代表的地方政府相关机构，广大中小学校及教师，以及学生家庭及其监护人等属于主要利益相关者，这些主体是减负的主要利益共同体与重要受益方，共同构成了减负利益相关者的基础矩阵。以教育行政部门为主要代表的地方政府相关机构作为政策层面的主要利益相关者，需要结合实际执行国家颁布的各项减负政策，直接关系到国家政策的贯彻落实效果与地方政策的制定实施及自我监督评估等，往往决定了一段时间内减负政策的成效与成败，对整个减负政策的布局起决定性的影响。中小学校及教师作为更直接的主要利益相关者，清楚减负与学校及教师自身发展、成效考核等紧密相关，学校具体的教育教学工作安排，以及教师群体对减负的认知与行动直接对减负行动产生深刻影响，决定着减负政策在多大程度上可以“落地”。学生家庭及其监护人是社会层面最主要的减负利益相关者，直接享受教育减负带来的政策利益，并提供促进减负政策落实的教育观念改善与家庭环境支持，同时家庭整体及内部成员对减负的观念与选择也在较大程度上影响着学生学业负担的增减。三是重要利益相关者。民办教育培训学校、校外培训机构、有偿家教提供者等第三方教育资源供给者共同构成了减负的重要利益相关者。我国第三方教育资源供给者有其发生发展的特殊表现，具有从无到有、从小到大、从弱到强的发展演进过程，近年来教育培训机构已成为教育生态的组成部分[9]。毋庸置疑，第三方教育资源供给者在一定程度上正深刻影响着我国减负政策的落实及成效。四是次要利益相关者。基础教育阶段以外的各级各类学校，作为中小学生的入口来源学校或出口流向学校，中小学生的学业成就、身心发展质量与此类学校的发展具有共生关系；为上述利益相关者提供服务的各类主体，如中小学教辅资料编撰者、出版发行商等，各类别线上线下教育辅导软件、课程资源的开发与运行支撑者，进而还有与教育培训相伴相生的线上线下硬件提供者、广告宣传媒介等，也可以称为减负的边缘利益相关者。

上述四类利益相关者共同构成了我国减负的利益相关者矩阵，其中核心、主要和重要利益相关者深刻影响着减负政策的制定调整、推进落实、效果反馈及监督评估，均应成为减负的参与主体与责任主体。但考虑到核心利益相关者（学生）发展的不成熟性与未完成性，其在中小学受教育阶段主要表现为学习与接受，一般不具有完全独立的决策权，因此下文所指利益相关者，如无特别说明，均指学生以外的其他利益相关者。

（三）各利益相关者间的互动关系分析

首先，各利益相关者对减负政策的响应各有侧重。虽然超负荷的学业负担给学生、家庭乃至社会和教育本身带来连锁的负面影响[10]。但是，各利益相关者基于对教育投入与回报的直观考量，从而影响了对学生这一核心利益相关者整体感受和发展的关注程度，导致相关决策有时并未兼顾到整体利益。一般来讲，以学校为代表的行政力量更加关注学生的整体发展，但在学生发展的特定阶段也会表现出抉择的彷徨与片面化倾向，即偶尔会更加关注学业成绩而忽视学业负担等，其关注度与决策力易受到来自减负政策的行政力量影响。家庭由于考虑到学生未来的社会生存能力与阶层迁移压力等，在一定阶段内更加关注学生的学业成就。但如果学生在成长过程中遭遇身心障碍等不良问题，家庭则会迅速从学业发展上回转关注度到身心健康上。虽然家庭的关注度具有双向选择性，但其决策力则始终在学生学业负担上发挥着较大影响效力。由于家庭决策受行政体制的干预较少，故其受减负政策的影响不大。此外，校外培训机构考虑到长远生存与发展，必须优先考虑给选择参与培训的家庭及其学生以“看得见”的教育效果——而学科成绩就是最明显的表征——因此会选择以学生学业成绩为主要的、稳定的关注度。但校外培训机构作为教育市场化主体，违背国家有关规范办学的政策可能会带来警告或处罚，进而可能会因为产生社会不良影响而失去赖以生存的市场口碑，所以减负政策对校外培训机构具有相当程度的现实威慑力。

其次，各利益相关者对学业负担的关注点同质性与差异性并存。同质性表现在学校、家庭及校外培训机构对减负过程中的学生学业成就具有相对一致的认识，即期望学生获得良好的学业成绩。这既符合政府教育的目的，也符合家庭对教育的期望，更符合校外培训机构的长远经营利益。当学生的学业负担处于一种尚可接受的情况，即便有些做法明显加重了学生的学业负担，三方还是会表现出一种相对容忍的状态，从而任由这种情况继续发展下去，并最终可能导致减负政策的执行不力。差异性则表现在对学生的学业成就预期回报与终身发展上。由于家庭亲子关系的天然存在和亲子间的抚养与赡养义务，家庭总是更在乎学生能否取得较好的学业成就，且期待好的结果能够一直延续至学生终身，并达到阶层跃升的最终目的——有时候家庭甚至愿意在学业负担上有所妥协。学校与校外培训机构作为学生成长的过路“驿站”，其与某个学生产生联系时，前者具有阶段性，后者具有偶然性，二者对学生的学业成就预期回报与终身发展出现较大差异。但就当前来看，学校与校外培训机构均对学生的学业成就阶段性预期回报较为关注，对其终身发展则相对较为忽视，因此更容易选择性执行减负政策要求，以追求短期的可视化效益。

二、减负利益相关者间的博弈困境溯源

虽然保持学生天性、激发学生兴趣、发展素质教育是学生减负政策的原初目的[11]，但由于各利益相关者对减负的关注度和决策力因其对学生主要发展指征的理解与认知水平差异而存在不同，从而导致其关注与决策有时会背离减负政策初衷。各利益相关者在寻求利益最大化的过程中逐渐形成了减负的利益博弈格局。对减负博弈困境的追问与溯源，有利于对减负政策的系统反思与有效调整，对提升减负政策执行的效力，缓解“减负持减不下”的现象有着重要意义[12]。

（一）各利益相关者未能就减负达成有效共识是博弈格局产生的“启动器”

一是未能就学生学业负担的具体内涵达成共识。在当下，各利益相关者看似已经形成了减负共识，但彼此理解存在差异，甚至互相矛盾。各利益相关者对于什么是学业负担、什么是过重学业负担、什么学业负担才需要减去等问题未能形成有效共识。正确理解学生学业负担的内涵，是坚定不移推进减负工作的前提[13]，而在理解学业负担基本内涵时，需要考虑家庭和课外培训机构施加的负担，且这种负担同时包含主客观双重指标，同时还要注意学业负担的学科差异、心理活动差异和群体差异[14]，这对任何一方利益相关者来讲都是很难做到的。此外，学业负担是一个相对概念，与个体甚至群体的发展状态、承受能力、理想目标、身心状况等密切相关，不能一概而论。二是未能就减轻学生过重学业负担的做法达成共识。减负口号铺天盖地，声音越来越大、呼声越来越高，虽然政府重视，社会关注，家长期待，师生拥护，然而各利益相关者各行其是，难以做到殊途同归。已有的缩短学生在校时长、减少学生课后作业以及降低课程与考试难度的做法并未得到各方广泛认可，轰动一时的“南京减负令”闹剧就是最好例证。校内减负校外增负、学校减负家长增负、集体减负个体增负，各种投机取巧、掩人耳目的做法大行其道，短期内难以纠偏，减负“剧场效应”已然形成。三是未能就学生校内外学习的地位达成共识。调研发现，有些学生家长认为在一定程度上校外补习相对于校内学习更加重要，认为校外补习收获大于正常的校内学习收获带来的效益，且更加有利于自己的孩子在选拔性考试中脱颖而出，进而形成了校内教育不如校外教育的认识。而学生本人对于校外补习一般缺乏理性的认识，存在盲目跟风、人云亦云的情况，基于需求的校外补习被无限放大。教师对校外补习普遍存在三种态度：一是鼓励支持的态度，校外补习已经形成风气，较多的教师从个人教学业绩考核、学生学业发展等各方面考虑，普遍對校外补习持支持态度；二是以需求为导向的态度，认为学有余力和校内学习吸收消化不足的学生应该通过适当的校外学习予以补充；三是较少持反对的态度。一般认为校外培训是学生在接受学校教育之余用来满足个性化需求的一种教育类型，但当前我国中小学生参与学业类“培优”补习占主导[15]。校外教育已经逐步由少数学生需要的补偿性教育形式，逐步演变为大部分学生被迫参与的常态性教育形式。

（二）减负政策执行中的复杂权责关系是博弈格局形成的“助推器”

各利益相关者所拥有的权利与承担的责任之间的复杂关系进一步促进了减负博弈格局的形成。一是权责的单方一致。主要表现为家庭对子女学业的干预权力与责任承担的一致性。家庭对儿童校外教育消费的投入具有工具理性和情感表达的双重特征，多因素影响儿童校外教育机会的获得[16]。由于家庭在儿童成长过程中的权责天然赋予的特征，往往是情感表达占据着主导地位，因此家庭决策对减负政策的影响最为直接有效。二是权责的群体差异。主要表现为减负政策对不同家庭群体带来的长远影响存在差异。前期一系列减负政策的出台客观上压缩了学校的教育时间与教育权，引发了学校、市场和家长的一系列连锁反应，加剧了城乡学生教育机会的分化——在学校教育弱化之后，相对于城市学生而言，农村学生无法及时获得来自家庭和市场的教育补缺[17]。但久而久之，校外补习也逐步由城市向农村蔓延，呈现出农村学生大面积参加校外补习的现象，并由此加重了农村家庭在学生学业上的投入负担。因此，减负政策的制定实施带来的客观影响，在不同利益相关者之间、在不同的时间段中呈现出较大的不对称性。即政策制定者或执行者有时并不直接承担由政策执行带来的结果，而没有参与政策制定执行的利益相关者，有时却直接承担了政策带来的直接结果。三是权责的总体反差。假设作为各利益相关者共同“投资”的学生个体的优异学业成就，是所有利益相关者都期待看到的投入回报，是一个共同的、可预见的核心利益结果，那么，在减负中就形成了一个相对稳定的利益相关者共同体矩阵。然而，利益相关者们本应共同承担共同体矩阵做出的组织行为产生的结果，但由于在减负过程中各利益相关者的权力、责任与利益有时候并不表现出绝对的对等性，特别是某些利益相关者作出的非共同行为并不直接指向核心共同利益，（假设）如校外培训机构可能更多关注短期经济回报而非学生主体终身发展，因此便会生成多层次的投入与期待。虽然学生个体的优异学业成就是多方利益相关者投入的核心目标，但多层次的投入与期待必然伴随各利益相关者的相关程度、影响大小等形成多层次的目标与结果，且共同体矩阵中的各利益相关者由于处境、认知与能力等存在差异，所采取的指向核心共同利益的途径与举措就会出现差异甚至强烈反差。而以校外培训机构为代表的利益相关者，即使在短期内选择对学生终身发展不利的行动举措，也不会对其当下的正常经营运作造成较大影响，也就难以让其承担后期由此行动造成的责任风险，权责反差十分明显。

（三）减负政策制定的路径依赖是博弈格局产生的“催化剂”

学生学业负担过重问题的有效解决，有赖于对学业负担过重若干前提问题的辨明，这也是有效推进基础教育治理社会监督和公众参与的前提[18]。同时，增强减负政策的科学制定、民主推进和利益回报，是切实减轻学生负担的关键[19]。仅从政策落实的社会氛围与向心力上讲，减负有别于教育乱收费治理、规范义务教育免试就近入学等其他教育改革，此类教育改革有着较为统一的社会认识与改革基础，治理的对象大多为社会公众深恶痛绝的教育怪象与乱疾，因此，政策一经颁布实施就成效立显。但事实证明，制度的预期收益性、嵌入效应、学习效应和权力的非对称性，使得减负政策陷入路径依赖（Path-Dependence）[20]。即减负政策的技术演进和制度变迁已经进入某一路径（无论是好还是坏），且已经对这种路径产生依赖。这种路径依赖导致虽然全社会一心期待减负，但是面对多年来减负政策执行不力、监督不严、效果不佳的既成事实，也难以找到更有效的突破口。几轮减负政策下来，预期效果不够理想，却让减负工作一步步陷入了泥潭，有的减负症结还在不断酝酿发酵，从而加速形成了目前减负错综复杂的局面。

（四）各利益相关者的“利己决策”是博弈格局形成的“定型剂”

由于家庭面临阶层跃迁焦虑导致的升学竞争，而校外补习时间对小学生学业成绩有显著的正影响[21]，当下，课外补习已经成为阶层差距在代际间维持和传递的一个重要通道[22]。家庭、学校之所以尽其所能提高学生学习要求，增加学习任务，就是为了让学生获得社会认可和流动的砝码[23]。因此，额外增加学生学业负担成了各阶层人员社会地位上升或维护本阶层利益的期盼和无奈之举。如果学校教育无法满足学生和家长的质量需求，校外教育培训市场就会不断被催生，甚至其在政策边缘铤而走险的一些行为也会被社会默认。校外教育俨然已经成为了学校教育的强化、补充或延伸。在利益博弈中，虽然各利益相关者存在共同的核心利益，形成了以“应试教育”为纽带的“利益联盟”[24]，但同时存在多重的其他差别利益，因此，不同场域的不同利益相关者，对以指向减轻学生过重学业负担的改革政策形成了多重处理方式，即各利益相关者总是首先关照自我利益的实现，在此基础上才来考量对核心共同利益的贡献，特别是当某些利益相关者的能力有限时，总是选择易于达成又易于接受的最近发展区目标，有时候甚至以损害或牺牲学生个体的某些切身利益为代价。各利益相关者均有自己的利益出发点且难以改变，都想从除开自身因素之外的其他主体先下手，以求给自己留一条退路。这就导致各利益相关者间存在着复杂多变的相互关系与利益格局，在利益冲突或沟通不畅时，常常陷入恶性循环的僵局，客观上形成了减负的困境局面。

（五）基础教育发展的不均衡性是博弈格局陷入困境的“放大镜”

当前，公平已经成为基础教育发展的首要价值追求，坚持“以人为本”的多元而有质量的新教育公平观，是真正实现减负的可行路径[25]。虽然截至2020年底，全国累计已有26个省份、2809个县实现县域义务教育基本均衡发展，县数占比达到96.8%[26]，但区域、城乡、校际间的义务教育发展水平差异仍然是不争的事实。各省域在公共教育支出、人力资本积累和经济增长协调发展方面区域差异比较明显[27]，特别是农村基础教育资源配置水平总体还偏低[28]，城乡和校际差异较大[29]。在优质教育资源发展不充足并相对集中的情况下，政策性地强制要求就近入学，是否存在催生新的教育不公平的问题值得进一步探讨。就近入学政策作为政府推进义务教育公平的具体政策抓手，主要在现有资源分布和分配格局下维持既定秩序，因而该政策本身并不能从根本上解决义务教育业已形成的不公平问题[30]。面对“学校的课程与教学或许才是决定学生学业成就的更为关键的因素”[31]这一现实，部分学生一是被迫接受家门口的普通学校教育，二是放弃就近入学，通过购买学区房、学位房或参加选拔性招生考试去某些优质公办或民办学校就读，三是让学生多学科、长时间的参加校外培训以抵消校内教学差异带来的焦虑和潜在不良影响。各地在教育改革发展储备条件存在差异的情况下，对减负政策的认识和落实也存在着明显分层。有的地方连基本的教育教學目标都还未达成，根本未将减负工作放在议事日程上；有的地方教育改革发展已经走在了国内外前列，其中小学生学业负担的表现形式早已超越了一般意义上减负政策的限制。政策执行偏差是减负效果不理想的重要原因，具体表现为选择性执行、象征性执行和替代性执行[32]。基于各地教育改革发展实际，自上而下的政策制定思维与自下而上的政策背离面临现实冲突，导致从减负政策制定的那一刻起，其实施效果注定不容乐观。

三、中小学生减负博弈困境的突破对策

突破减负博弈困境需要顶层设计、系统规划、综合发力，要从评价改革着手、从完善机制着力，重点是要找准抓手、关键是要强化监管。

（一）有的放矢、大胆创新，探索建立中小学生学业负担动态监测机制

减负工作的深入推进和有效实施，需要激发政府这一主要利益相关者的主动性、积极性和创造性，针对学业负担监测监控的难点问题，提高减负措施的针对性和实效性，确保减负工作落在实处，收到实效。关于中小学生学业负担的压力来源、是否过重等问题，国内有关专家学者均进行过深入的调查研究与数据分析，然而结论并不完全一致，以致并不具有很强的现实说服力。究其原因，笔者认为有四点：一是开展调查的阶段性不同。由于我国不同阶段颁布执行的减负政策执行效果存在差异，导致对同一地区同一群体不同时段开展的调查分析结论不同；二是由于调查的对象不同。即不同学生群体对学业负担感受可能存在差异；三是由于调查对象所处的地域不同。由于城乡、区域、校际之间教育发展的不均衡性，导致的调查结论不同；四是受到研究者调查问卷、统计量表及数据分析等因素的影响而存在差异。各地零星开展的调查研究并不具有系统性，整体来看，我国及各地并未建立起科学的中小学学业负担监测监控机制，也就无法有效保障减负政策的落实。那么该如何有效监测中小学生学业负担呢？具体来讲，各地可以创新监管方式，在优质教育资源相对紧张、入学压力较大、中小学校以及校外培训机构密集的地方，探索设立“学业负担重点监测区”制度。遴选学业负担核心指标，建立家庭、学校和校外培训机构共同参与的大数据监管平台，采集分析监测区内的义务教育阶段学生学业负担信息情况，最终形成可量化分析的监测动态图。还可以针对小学五、六年级、初中八、九年级等年级学生实行“学业负担重点监测群体”制度，探索实施学生个体负担过重预警与群体负担过重警示制度，可根据过重学业负担来源情况，对中小学校实行教育教学改革指导、约谈警告及通报制度，对校外培训机构加强从业监管与违规整顿，对家庭开展教育服务与指导。

（二）依法治理、整体推进，完善落实减负政策教育综合执法监管机制

减负工作是我国现代教育治理的重要切入点。减负政策是重要的国家政策，是国家深化教育领域综合改革的重要方面，开展减负政策落实情况综合执法是体现依法治国精神、推进依法治教的重要表现。首先，各级党委政府应严格按照履行教育职责评价要求推进减负政策落实工作，研制出台地方如何有效落实国家减负政策的实施方案，确保既能结合实际又不折不扣。具体可推动将减负列为各级党委政府贯彻落实党的教育方针和中央有关决策部署的重要内容，同时，将减负等事关百姓民生的教育难题纳入纪委监委挂牌督办、监督检查的阶段性任务，各级人民政府教育督导机构都应将减负政策落实情况作为重要督导考核内容，全面改变各地落实减负政策不痛不痒的不良现状。其次，可探索采取“双随机、一公开”的办法。双随机，即在省级、市级、县级教育行政部门分别建立中小学减负监测区抽查对象名录库和教育综合执法人员名录库的基础上，在开展教育综综合执法前的规定时间，随机抽取抽查对象、随机抽取行政执法人员，“一公开”即依据省市县的行政权限与监督职责，制定调整并主动公开教育综合执法事项清单。省级、市级、县级教育行政部门在各自管理范围内，依法对中小学校及校外教育培训机构履行教育行政执法职责。同时，应制定年度综合执法规划和检查清单，合理确定随机抽查的比例和频次。具体检查清单可以参照教育部办公厅在近期先后印发的，关于加强中小学作业、睡眠、手机、课外读物、体质健康等“五项管理”系列文件要求，对标对表、深入推進。

（三）政府主导、责任共担，共同营造家校社三重空间协同育人环境

减负工作事关国家和民族的未来，需要强化政府、学校、家庭、社会等各方责任，统一各方利益相关者的思想和行动，协同推进育人方式改革，发展素质教育，促进学生健康成长。家校社一体化协同育人就是政府、家长、学校、社会等利益相关者在明确主体责任的情况下多方配合，共同培育和教育学生，实现最佳的育人效果。政府未来减负政策的制定应跳出对传统路径的习惯性依赖，更多考虑各利益相关者之间的融合共生关系，从协商、平衡、共进的思路出发，注重家庭、学校和校外培训机构和谐关系构建，围绕学生发展的核心利益，逐步就减负内涵达成“和而不同”的有效共识，帮助儿童在家庭、学校和社会三重空间下，实现家庭好孩子、学校好学生和社会好公民的成长一致性。教育评价是教育改进的重要机制，是引导教育发展方向的指挥棒[33]。各利益相关者在每一重空间教育评价学生的时候，都要从学生承担的三种角色角度去考虑。首先，家校社要树立科学的儿童成才成人观念。明白儿童是未完成的人，具有当下不成熟性和未来可塑性的双重特征，对待儿童学习成长要有“牵着蜗牛去散步”的慢心态。对学生的教育不是不要分数，而是要尊重教育规律和人的发展规律，坚决改变用分数给学生简单贴标签的恶习。要切实加强与学生学习成长密切相关的利益相关者群体的教育引导，特别是要加强对学生家长和校长教师的“继续教育”“职后教育”。其次，要以各级党委和政府为主体，坚决纠正片面追求升学率的倾向。中小学管理者间曾流传一句无奈调侃：只要升学率早晚要“下课”①，不要升学率立马就“下课”。当下，以各种隐匿方式下达升学指标或以中高考升学率开展考核的暗箱操作比比皆是，以炒作中高考“状元”和升学率为嘘头的宣传报道充斥耳目。沉疴重疾须下重拳猛药，纪检监察、教育督导等有关部门要敢于对问题突出、造成严重社会影响的依法依规问责追责，逐步构建以人民为中心、以学生发展为本的教育新生态。最后，要营造教育发展良好社会环境。中小学生负担之所以不断加重，最根本的原因还是家庭阶层跃升焦虑带来的未来求职择业担忧。党政机关、事业单位、国有企业等利益相关者要带头扭转“唯名校”“唯学历”的用人导向，逐步带动全社会形成科学的选人用人理念。各地可探索构建覆盖城乡的家庭教育指导服务体系，引导广大家长树立正确的教育观和成才观，引导家长降低焦虑感并正确看待课外补习，正确认识学业负担与学业成绩之间的 “倒U型”关系，盲目参加课外补习只能造成“剧场效应”。新闻媒体要加大对科学教育理念和改革政策的宣传解读力度，多给开展素质教育的典型学校和师生、家庭宣传鼓劲，不给传播教育焦虑的行为站台，合理引导民众预期，增进社会教育共识。

（四）公平优先、兼顾效率，整体提升多元优质基础教育资源供给水平

减负工作已经置身于我国建设高质量教育体系的历史新阶段。为每一个学生提供公平而有质量的教育，让每一个学生（核心利益相关者）上好学，满足人民群众（主要利益相关者）对高质量教育的需求，正成为新时代基础教育的价值追求，也是减负的重要突破口。近年来，各地政府通过促进义务教育均衡发展，极大保障了家庭社会经济地位不同的学生获得平等的学校教育机会，但是却对不同阶层家庭学生参加课外补习的不平等关注较少。此外，目前各地为推进区域内义务教育均衡发展和城乡义务教育一体化发展，采取了学区化管理、集团化办学、“名校+弱校”等行动计划，在一定程度上稀释了优质教育资源，导致了学校发展同质化和统一化，无法满足家长和学生多元化教育需求，使家长更可能依赖课外补习这一校外教育途径让子女享受个性化教育[34]。因此，一是建议各地大力推动中小学校常态化开展校内课后服务和暑期托管服务活动。充分利用有效时间和空间，构建多元化供给体系，提供丰富多彩的服务内容，提高学校满足家长多元化教育需求的能力。提倡为弱势阶层子女提供免费辅导，降低由家庭社会经济地位带来的校外教育结果获得的不平等。二是建议各地通过增加优质高中资源供给能力，降低初中生对课外补习的需求和冲动。优质高中入学机会稀缺与义务教育均衡发展之间的矛盾，导致初中学生的教育竞争中心由校内转向校外，刺激了课外补习市场的膨胀[35]。当前我国高中教育已经进入普及阶段，省级政府应均衡配置城乡、区域和校际间的高中资源，扶持农村和高中教育落后区县内的高中发展，适度扩大优质高中办学规模，缓解家长和学生对优质高中入学机会的竞争压力，降低初中家长和学生对课外补习的需求。三是建议各地充分发挥信息技术手段功效，着力消解基础教育资源不均衡的数字鸿沟。应立足城乡基础教育发展当下需求，着眼长远布局规划，以义务教育薄弱环节改善和能力提升项目为抓手，以新一轮信息化建设为主导，聚焦信息网络、数字资源、智慧校园等方面的新型基础设施体系，深入应用5G、人工智能、区块链等新一代信息技术，促进不同时空、不同学校、线上线下教育多形态融合发展，利用空中课堂等实现城乡学生“人机共教、人机共育”，让优质教育资源触手可及。

中小学生减负难题短期内难以毕其功于一役。减负的利益博弈致使家长焦虑、教师困惑、校外培训机构违规操作，最终导致学生负担越减越重，形成减负政策屡遭搁浅的困局。未来减负政策的制定应跳出对传统路径的习惯性依赖，更多考虑各利益相关者之间的融合共生关系。2020年10月，随着新中国成立以来第一个关于教育评价系统性改革的文件《深化新时代教育评价改革总体方案》的颁布出台，我国采取了一些前所未有的重大举措，一是2021年5月中央全面深化改革委员会第十九次会议审议通过了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，二是6月教育部正式宣布成立校外教育培训监管司，可以预见，未来减负政策的制定与实施将更加具有针对性，我国的中小学生减负也将会进入到一个新的发展阶段。然而，减负的最终依托还是教育本身的均衡优质发展与选人用人评价制度的系统性改革，有待更进一步深入探讨。

参考文献：

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作者简介：

贾伟：助理研究员，研究方向为基础教育政策与农村教育。

邓建中：副研究员，研究方向为教育政策与教育发展规划。

蔡其勇：教授，博士生导师，研究方向为农村教育与教师教育。

The Game Dilemma and Breakthrough Countermeasures of Reducing the Burden of Primary and Middle School Students in China from the Perspective of Stakeholders

Jia Wei， Deng Jianzhong， Cai Qiyong

（Chongqing Academy Of Education Science， Chongqing 400015）

Abstract： The problem of reducing the burden of primary and middle school students is a new focus that the party and the country pay more and more attention to based on the comprehensive consideration of the future development of the nation. Looking back on the process of reducing the burden of primary and middle school students in our country， although a large number of policies have been introduced， but the implementation effect is not satisfactory， so that the stakeholders have a certain degree of “policy immunity. “. From the perspective of stakeholder theory， this paper holds that students and their families， teachers and primary and secondary schools， as well as out-of-school education and training institutions， constitute a stakeholder matrix for reducing the burden of primary and secondary students， and there is multi-directional interaction in the process of load reduction. At present， in the process of our primary and middle school students burden reduction， various stakeholders have gradually formed a game pattern， due to the lack of effective consensus， complicated power-responsibility relationship， policy-dependent path， self-interest decisionmaking mechanism and uneven development of education， etc. In the face of the dilemma of “reducing the burden and holding but not reducing it”， this paper puts forward some breakthrough countermeasures from the aspects of exploring the establishment of the dynamic monitoring mechanism of the school burden of the primary and middle school students， perfecting the comprehensive law enforcement and supervision mechanism of the implementation of the policy of reducing the school burden， constructing the triple space of family， school and society to coordinate the education system， and promoting the diversified supply level of high quality basic education resources， etc.

Keywords： burden reduction； stakeholders； game structure； governance of out-of-school education； education quality

責任编辑：赵云建