石学文

摘要：我国通过借鉴国际会计准则，不断规范会计核算和报告行为，实现了与国际会计准则的逐步接轨，并形成了与习近平新时代社会主义理论相适应的中国特色会计准则与管理会计体系，全面预算管理作为企业管理的一种重要方法在价值创造中不断发挥重要作用。但笔者同时也注意到尽管全面预算管理在部分企业中已推广多年，但仍存在覆盖面狭窄、形式化、预算松弛等诸多问题。本文重点分析目前全面预算管理中存在的主要问题，循因施策，寻找解决方案，为全面预算管理在企业中的有效实施提供理论参考。

关键词：全面预算;预算松弛;对策

我国社会主义建设已经进入了新时期，全面预算管理也要适应新时代的需要不断进步，必须重新审视全面预算管理在企业战略发展中的重要作用，克服预算松弛等问题在预算执行中的消极作用。如何更有效地利用全面预算管理方法规范企业经营行为，为生产经营计划、协调、控制、监督、绩效评价等提供技术方法，为实现企业各部门有序开展工作而行使其职责，创造更多的股东财富，进而实现战略目标，成为管理会计领域研究的重要课题。

一、企业全面预算管理概述

企业全面预算管理是现代企业管理中的重要组成部分，是战略管理的重要基础，是实现战略目标和绩效管理目标的有效工具。目前我国全面预算制度已经在上市公司及国有大中型企业，特别是规模以上企业中全面运用，在实现企业年度生产经营计划、参与企业中长期战略制定中发挥越来越重要的作用。

二、目前企业全面预算管理中存在的主要问题

（一）政策层面宣传力度不够，未达到企业全覆盖

全面预算虽然已经在我国实施多年，但是目前仍未达到所有企业全覆盖。一是政策层面对于全面预算的理念推广欠缺，实施全面预算管理较好的单位大多为大型国有企业、上市公司及部分优秀的民营企业，而在中小型企业中虽然有所推广，但仍停留在初级阶段。二是企业治理層及管理层对于全面预算管理的理念模糊，编制的全面预算形式重于实质，存在重经营无战略、有概念无落实、有文件无细节、有预算无执行、有执行无考核、有考核无绩效等多种现象。

（二）全面预算组织机构职能不明晰，各职能部门参与度不高

首先，全面预算管理的组织机构职能经常发生错位。股东会、董事会、经理层、职能部门在职责上存在交叉，权限不明晰，存在预算数据脱离实际业务，业务部门过度参与预算编制，企业经理层过度操纵预算指标，预算管理委员会只在编制时发挥作用而不能有效行使执行、评价、考核等全方面预算管理职责，董事会超越权限，既行使制定全面预算，又负责批准全面预算的权利等多方面的问题。

其次，治理层及管理层对全面预算管理存在偏见和认识不足的问题。企业高层管理者往往认为全面预算编制工作与数字密切相关，理应由财务部门编制，可能导致在编制过程中缺乏公司高层战略理念指导;财务、生产、销售等部门配合不够，未实现全员参与，导致预算编制过分依赖于历史性的财务数据，不能与企业发展理念有效契合;缺少基础业务数据支撑，编制出的预算只符合形式上的逻辑，准确率较低，在实际执行中与业务不能有效衔接甚至无法执行等现象。若基于此基础编制的预算，对管理层及员工进行考核奖惩会严重脱离实际，影响员工积极性，反而成为企业发展的阻碍。

（三）预算编制起点低、人员结构简单，技术水平低、方法单一

企业编制全面预算起点低，多以资源为出发点而非战略为出发点。基于资源角度编制全面预算，会导致错误的预算管理理念（我们拥有哪些资源？我们该如何利用它？我们能完成什么目标？这是管理层要完成的事情）。管理层任务式预算从资源出发，其以公司现在拥有的人力、财力、物力等资源为预算编制的起点，以完成短期经营目标，获取管理业绩与取得绩效为终点，具有严重的局限性，不利于企业可持续发展。

另外，基于全面预算管理参与人员范围有限，在编制方面，业务部门参与的积极性低，参与度不高，导致财务人员局限于历史年度数据，多采用增量预算的方法，在原有历史数据基础上加加减减，虽无需投入过多成本，可在很短的时间内完成预算编制任务，但预算流于形式，脱离企业实际，从而限制企业朝着战略方向发展。

（四）预算松弛问题、执行力度不够、考核评价体系不健全

首先，预算松弛问题是影响考核全面预算有效性的关键因素。传统企业通常采用权威式预算，以及参与式预算的流程来编制全面预算，但是这两种编制流程都存在其局限性。权威式预算由治理层直接决定预算的各类指标，公司管理层，特别是低层级管理者通常只能遵照执行，导致管理者积极性不高，责任心和持续增长的动力不足，存在“用完预算”的情形，而参与式预算可能导致各层级管理者有意在预算中植入缓冲，出于自身任务完成度和提升个人绩效收益的目的，多报成本费用预算，少报收入利润预算，以使预算更容易完成，人为操纵预算，造成预算松弛。

其次，可控性是全面预算管理实施有效性的风向标，是执行预算以及绩效评估的关键概念。企业经营中存在多种不稳定因素，因此也存在管理者可控制的成本及不可控制的成本两种概念，如果不可控因素过多地影响了企业的正常生产经营活动，而未对这种影响因素进行有效评价并进行预算调整，极有可能影响到企业管理者的情绪，导致士气低落，工作效率下降，偏离绩效指标的情况发生。

最后，有效的绩效评价体系是一个系统性的工程。实践中往往出现片面追求数据指标而忽视制度建设、员工培训与素质提升等方面的缺陷，考核对象也往往出现偏差而影响管理层积极性，甚至造成人才流失。

三、加强企业全面预算管理的对策建议

（一）全面推广，强化战略

政策层要加大宣传力度，出台推广全面预算管理的相关文件、激励办法等措施，鼓励全部企业制定企业中长期发展战略，在企业高层中贯彻“三全理念”（即：预算理念全员参与、业务范围全面覆盖、管理流程全程跟踪），落实全面预算管理制度。

目前，我国已经制定了《企业内部控制基本规范》和《企业内部控制应用指引第十五号——全面预算》等规范性文件，并且各省也有一些适应地方特点的规范性文件颁布，为企业全面落实全面预算奠定了基础。通过实施绩效管理、强化绩效考核的方式在企业中大力推广全面预算管理，可以增强各单位运营管理水平，加强内部控制和防范经营风险，提高管理工作的效率和效益，全面提升企业整体经济效益，具有非常积极有效的推动作用。

（二）完善组织，全员参与

企业应当建立健全预算管理组织体系。包含决策机构、工作机构和执行机构三个层面的内容。决策机构由股东（大）会、董事会、预算管理委员会和经理层构成。股东（大）会是全面预算管理的法定权力机构，负责审议批准公司的年度财务预、决算方案;董事会负责制定公司的年度财务预、决算方案，确保全面预算与战略目标的一致性;全面预算管理委员会对董事会负责，委员会主任通常由执行董事或总经理担任，副主任由其余班子成员担任，成员由公司各部门负责人组成，其主要职责是确定预算的目标和政策程序、组织编制和综合平衡及调整预算草案、下达经批准的正式年度预算、协调解决预算编制和执行中的重大问题、审议预算考核和奖惩方案，对企业全面预算总的执行情况进行考核等;经理层负責组织执行全面预算，决定和处理全面预算管理的日常运行事项，参与制定各分管部门的预算指标。

工作机构通常是预算管理委员会下设的办公室，具体负责全面预算的编制、审核、控制、调整、分析、考评等工作。

执行机构是总部所属各职能部门、各所属分公司、生产经营部门，是组织、编制、执行、过程控制的基层责任单位。执行机构根据其功能还可以划分为投资中心、利润中心、成本中心、费用中心、收入中心等。

贯彻全员预算管理理念，全员参与预算编制与执行，并与考核有效挂钩，可以有效避免财务预算与业务预算脱节的情况，综合平衡不同部门利益，使预算编制更符合实际情况，逻辑性更强，从而在纷繁多变的市场竞争中取得应有的优势。

（三）加强培训，提高素质

全面预算编制的培训上要遵循分层次、分岗位、有侧重的原则，涉及人员全部参与、择重培训。

第一，在意识形态领域的培训。取得高层管理者的支持是企业实行全面预算管理的必要条件，通过素质培训让“三全理念”在企业高层管理者心中生根发芽，使企业管理层能够深刻认识到，全面预算管理应从企业的战略出发，而不是局限于现有资源，要注重长远规划而非拘泥于短期经营目标，深刻理解全面预算管理在提升科学管理水平、考核管理者的绩效、实现股东财富最大化中的重要作用。

第二，在人员选拔方面的培训。预算管理委员会要发挥重要作用，贯彻全员参与理念，将包括企业高层管理者（总会计师、分管生产经营的副经理、分管综合事务的副经理等）、财务部会计人员（财务负责人、主管会计、报表会计等）、生产运营部门负责人（生产车间、销售部门、企业管理部门等）等相关人员全部纳入培训范围，明确各预算编制角色的职责范围、需要完成的主要工作、编制环节、预算方法、质量要求、时间要求等内容。

第三，在技术方面的培训。选取综合素质较高的报表编制人员（要熟悉公司历史年度生产经营状况，熟练操作会计核算软件，参与过历史年度财务报表审计并熟悉各项财务指标），通过培训要熟练掌握预算软件的使用方法，以及各模块的勾稽关系，掌握常用的全面预算编制方法（零基预算、项目预算、作业预算等），提高编制人员素质。

第四，在绩效考核方面的培训。完善有效的绩效考核制度是检验全面预算有效性的重要手段。全面预算管理委员会应当对预算完成情况进行持续跟踪监督，培养专业技术人员对差异值持续分析，按月、季、半年度、年度就预算完成情况进行考核，学会对实际绩效与预算值的差异进行分析，评价各级管理者业绩成果，为奖惩提供依据。

（四）因企制宜、严格执行，考评结合

在实际操作中，应综合考虑企业规模、市场环境、企业文化等多方面因素，因企制宜，以战略为导向，加强过程控制，业财融合，将预算管理嵌入企业经营管理活动的各个领域、层次、环节，采用不同的程序和方法解决预算松弛的问题。通过对经营活动的全过程进行控制和管理，严格执行预算，实现对业绩进行考核与评价相结合的内部控制管理系统，深入贯彻“三全理念”，使企业在全面预算管理中受益。

首先，要根据企业自身实际选择适宜的预算编制程序。参与式预算的各级管理者可以有效参与预算的编制，提高对预算目标的认同度和积极性，适用于市场环境变动较大的行业。权威式预算编制可以更高效、省时、节约成本，有效克服预算松弛对企业造成的不利影响，主要适用于市场环境波动比较小，或者具有长期稳定的业务范围的公司，但同时过于权威的预算，却极可能造成部门管理人员和员工在思想认识上的异同，消极应付，缺乏主动性和创新能力，不利于企业可持续发展。所以，企业编制全面预算时更常采用混合式预算，即从战略出发，结合企业所处的不同发展阶段，对应采用不同的预算管理方法，克服企业目前拥有的资源局限性，从“战略--资源--作业”的方向落实分解，再从“作业--资源--战略”的方向汇总编制，上下结合，可以有效防止预算松弛，并稳步提高管理者参与企业建设的积极性。

其次，加强过程控制，严格预算执行力度。在执行阶段要遵循预算编制与执行相结合，突出重点管理，刚性与柔性相结合、业务与财务相结合的原则，特别是在分阶段执行的过程中要借助App等信息技术手段，将业务活动与财务活动相互对照，及时反映差异偏离值，实现业财一体化控制，并为修正预算和绩效考核提供数据支撑。同时，对于预算执行过程中发现的偏差，要有一套完备的反馈和修正体系，通过关注企业基本业务与绩效指标之间的差异，分析问题产生的有利及不利因素，并及时通过特定程序逐级向中高层管理者反馈，当重大偏差值背离企业年度生产经营目标，甚至影响到企业的中长期规划或战略发展计划时，应启动修正程序，对年度预算指标进行修正，重新调整年度预算方案并下达执行，有效帮助企业沿着既定的短期经营目标及中长期战略规划健康发展。

最后，完善的预算考核体系能实现企业的高效管理，是企业进行全面预算效果评价的重要保障。引进先进的管理技术手段（经济增加值法、关键绩效指标法、平衡计分卡等）从企业层、部门层、个人层三方面对不同管理人员进行考核评价，同时建立完善有效的奖惩制度，将绩效指标与个人利益密切关联。比如平衡计分卡可以从财务、客户、内部业务流程、学习与成长四个维度，将财务绩效与非财务绩效、外部与内部、领先与滞后、结果与未来各项指标进行综合平衡，使评价指标更为完整，多维度反映预算管理的成效，有效提高企业可持续发展动力。

四、结束语

成功预算的标志是与企业的战略高度匹配，最根本的前提是取得企业高层管理者的大力支持。在政策层面应该继续加强宣传，出台有力政策推进全面预算管理，在企业层面应当完善全面预算的组织机构并明确其职责，加强预算管理人才的培养，严格执行预算并与绩效紧密联系。这样，全面预算的作用才能有效发挥，更好地为新时代中国特色社会主义经济建设服务。否则，即使编制了全面完整的预算，也极有可能在执行阶段、修正阶段或考核阶段出现问题，功亏一篑，无法发挥其有效功能。

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