罗能 李健

摘  要：国家治理体系建设要求高职院校提高内部治理能力。高职院校内部治理还存在诸多问题，需要在营造内部治理文化氛围、完善治理结构、创新管理干部的选拔和培养机制、加强内部质量保证体系建设等方面开展工作，有效推进内部治理工作。

关键词：高职院校;内部治理;治理结构;治理能力

中图分类号：G718    文献标识码：A    文章编号：1673-7164（2021）09-0067-03

经过近20年的高速发展，我国高职院校内部管理制度不断完善，办学实力不断增强，社会和国际影响力不断上升。但是，与发达国家的教育治理现状、我国加快推进学校治理能力现代化建设的新要求相比，高职院校在管理理念、管理能力和办学水平等方面仍有相当大的差距。这是由职业教育治理体系不健全，职业院校治理能力低下所造成。本文从国家治理体系建设的要求出发，分析高职院校内部治理存在的主要问题，并提出高职院校提高内部治理能力的途径与措施。

一、国家治理体系建设要求高职院校提高治理能力

党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”。在教育领域特别指出：深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。从“统治”和“管理”到“治理”的转变，显示了国家治理思想的飞跃，为职业教育治理体系建设和高职院校治理能力提升提出了新的要求 [1]。2014年，国务院颁布了《关于加快发展现代职业教育的决定》（以下简称《决定》）。《决定》明确提出：“职业院校要依法制定体现职业特点的章程和制度，完善治理结构，提升治理能力;健全联席会、董事会、理事会等治理结构和决策机制”。《决定》进一步给出了职业院校治理体系建设的方向和着力点。

为了加快推进学校治理能力现代化，2015年，教育部在印发《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》的文件中，再次提出“以落实学校办学主体地位、激发学校办学活力为核心任务，加快健全学校自主发展、自我约束的运行机制。” 同年，教育部印发了《职业院校管理水平提升行动计划》和《高等职业教育创新发展行动计划》（以下简称“双行动计划”）。在“双行动计划”中，教育部继续强调：推动专科高等职业院校依法制定章程，完善治理结构，提升治理能力。为了落实职业院校内部治理工作，教育部同年还出台了《关于建立职业院校教学工作诊断与改进制度的通知》和《高等职业院校内部质量保证体系诊断与改进指导方案（试行）》。

2017年，国务院颁布《国家教育事业发展“十三五”规划》。对教育系统的内部治理工作提出了目标：到2020年，“基本实现管办评分离，形成政府依法管理、学校依法自主办学、社会各界依法参与和监督的格局，教育治理体系和治理能力的现代化水平明显提升”。2019年，中共中央、國务院印发的《中国教育现代化2035》中，再次强调要“推进教育治理体系和治理能力现代化;提高学校自主管理能力，完善学校治理结构，继续加强高等学校章程建设;推动社会参与教育治理常态化，建立健全社会参与学校管理和教育评价监管机制;形成全社会共同参与的教育治理新格局”。

最近教育部、财政部在《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》中，把“提升学校治理水平”作为高职院校“双高”建设的重要目标之一，要求建设 “双高”计划的高职院校必须“健全内部治理体系，完善以章程为核心的现代职业学校制度体系，形成学校自主管理、自我约束的体制机制，推进治理能力现代化。”

近5年，国务院、教育部密集出台文件，反复强调在教育系统以及职业院校，要求推进治理体系建设和治理能力现代化，并出台落实措施时间表。这表明，高职院校的内部治理是新时代国家治理体系建设大背景下高职院校建设、管理和改革的新要求、新常态。

二、高职院校内部治理存在主要的问题

（一）高职院校治理文化未得到普及

尽管在党的十八届三中全会提出“国家治理体系建设”，党的十九大报告中又完整地提出新时代国家治理的方略、构架和方式，特别是想通过“双行动计划”使高职院校的治理体系建设落地并收到初步成效。本次的“双行动计划”，不同于教育部以往的项目建设，先给予项目经费支持，到期再组织验收，而是要求各省市教育行政部门组织各高职院校按照文件要求先自主建设，后教育部认定奖励。因此，省市教育行政部门对“双行动计划”贯彻执行力度不一，高职院校也惯于用经费支持项目推动，“双行动计划”完成情况并不理想。原因在于目前关于学校治理的理论研究较少，各级对教育部有关治理文件的宣传不彻底，高职院校对“管理”知晓，对“治理”陌生，更没有系统思考院校治理的方法与途径，广大教职工也不知道“治理”为何物。高职院校几乎没有建立“治理”文化。

（二）高职院校治理结构未健全，内部权利失衡

从两个方面来看，一是大部分高职院校没有按照教育部的要求，建立健全联席会、董事会、理事会等开放性的治理结构。有的学校即使建立了这些机构，也没有形成有效的决策机制。高职院校治理结构的“开放性”，是落实产教融合、校企合作办学模式和人才培养模式的前提和关键。二是高职院校内部权力失衡。高职院校内部治理结构是党委领导下的校长负责制，要求学校形成以党委为代表的政治权力、以校长为代表的行政权力、以学术委员会为代表的学术权力和以职代会以及学代会为代表的民主监督权力等多种权力共存的局面 [2]。在现实中，党委的集体领导容易成为书记一人领导，校长办公会容易成为校长一人的办事会议，缺乏合理程序。学术委员会、职代会、学代会没有发挥应有的作用。

（三）高职院校管理队伍管理能力不齐

学校治理，关键是要有一支掌握现代管理理念、具备较高管理能力的管理干部队伍。高职院校的管理干部，包括校级领导和中层干部，绝大部分是从一线技术岗位上提拔的，有丰富的专业经验和扎实的专业能力，但是大部分没有系统学习过现代管理基本理论，也没有接受过管理能力的系统培训。高职院校的管理干部，基本上是凭感觉和经验的管理，缺乏现代管理理念和意识，更难以接受比“管理”高一层次的“治理”理念，“一言堂”“一支笔”的管理现象时常发生。

（四）大部分高职院校还没有找到内部治理的突破口

高职院校校长长期习惯按照上级行政指令办学，现在要落实自主办学和内部治理，大部分高职院校反而一筹莫展。这也是上级行政部门一直纠结的“一放就乱，一收就死”现象。就高职院校内部治理来说，推进治理重心下移是适应规模办学、现代治理、内涵发展的迫切需要。然而长期以来，受到垂直管理体制的惯性影响，大部分高职院校缺乏内部治理的整体思路，在学校管理系统中没有找到突破口，内部治理无从下手 [3]。

三、高职院校提高内部治理能力的途径和措施

（一）营造良好的内部治理文化氛围

校园文化是学校精神的灵魂，优秀的校园治理文化可以促进学校的良性发展。高职院校在打造校园文化时，应着力培育有高職特色的治理文化，并以治理文化为抓手，促进高职院校管理现代化。治理文化是指在院校内部治理的过程中，关于治理的意识、道德、行为、制度、责任感以及价值观等，要想真正促进治理的持续改进，最终必然要成为一种文化现象 [4]。

高职院校要站在国家治理体系建设的高度，认真学习院校治理的相关理论，以贯彻教育部“双行动计划”作为基础，从精神、制度、行为、环境等层面构建治理文化体系，以民主决策为前提，以产教融合、校企合作、工学结合、知行合一为办学模式，将内部治理能力提升作为全体师生的共同追求，要达到人人重视治理、人人参与治理、人人享受治理的局面，不断形成学校治理文化，引导全体师生认识治理的重要性，增强人人都是治理者的主体意识，自觉执行治理规定，积极推进治理建设。只有为高职院校内部治理建设营造良好的氛围，才能为提升高职院校治理能力提供原动力。

（二）完善高职院校治理结构

高职院校是教育体系的一个子系统，按照系统论的观点，系统的结构将决定系统的功能，高职院校要实现治理能力的提升，必须科学地构建内部治理结构。构建科学合理的高职院校治理结构，是高职院校内部治理的关键。

“产教融合、校企合作”是高职院校的办学特征，这决定了高职院校是一个开放的系统，必须要有开放的治理结构。因此，高职院校应将多方参与、权责边界明确、相互制衡作为制度设计的原则，建立政治权力、行政权力、学术权力和民主监督权力相互制衡的运行机制。高职院校要遵从教育部的指示，建立由党委代表、校长、举办者、行业企业代表、专业骨干代表、教职工代表等组成的董事会（理事会）决策制度，明确董事会（理事会）通过民主程序决定学校重大事项的职能及机制，制定董事（理事）资格，明确各利益团队董事比例，要赋予董事会（理事会）制定或修订《章程》的法定职权。高职院校要充分认识《章程》对学校治理的重要性，通过《章程》对校内的政治权力、行政权力、学术权力和民主监督权力进行科学的边界划分，确定其各自职权管理范围，破除政治权力和行政权力相互干扰、学术权力和民主监督权力弱化的局面，不断完善“党委领导、校长办学、教授治学、民主监督、社会参与”的内部治理结构。

高职院校要推行权力下移，赋予基层组织更多的权责，落实二级管理制度。杜绝出现学校领导主导学校大小事务“一支笔”的管理陋习。在划分职权的前提下，学校应保证二级学院在人才培养、专业建设、课程改革、教师聘用、绩效奖励等方面的自主权。学校层面的职能部门要相应地转变管理职能，在完善各项管理制度的情况下，更多地扮演引导者、负责者、服务者和监督者的角色。

（三）创新管理干部的选拔和培养机制

校长作为学校的价值领导者、教学领导者和组织领导者，在引领教师和学校的发展，促进全面发展和个性发展的和谐统一中起着关键作用。2019年1月国务院颁布的《国家职业教育实施方案》中提出：实施教师和校长专业标准，提升职业院校教学管理和教学实践能力。教师要专业化，校长更要专业化。国家层面对校长专业化的要求是学院治理体系建设的有效保障。

高职院校内部中层管理干部要加强管理。在年轻干部的选拔任用上要创新选拔方式，如采用“公开选拔”“公开提名、多轮推荐、差额选拔”“多轮推荐、差额考察、差额酝酿”等选拔方式，变原来的“伯乐”相“马”为“赛场”选“马”，使有韧劲、有思路、有激情、有贡献的发展型年轻干部脱颖而出 [5]。要加大中层管理干部实绩考核力度，畅通领导干部能上能下渠道。对那些长期在领导工作岗位上，工作实绩平平或无所作为的领导干部，要充分发挥实绩考核这个“指挥棒”，实行实绩考核末位淘汰制或问责制。要充分给予现职管理干部现代管理理论学习机会，特别是高职院校治理理论的系统学习机会，把学习作为制度，把学习成效作为重要的考评依据。

（四）内部质量保证体系建设作为抓手

2015年教育部推进的高职院校内部质量保证体系建设、诊断与改进工作，是高职院校完善内部治理结构，落实办学主体地位、激发办学活力、健全自主发展、自我约束的运行机制，全面提高办学水平和提升人才培养质量的最好抓手。目前，教育部在27所高职院校试点，已取得初步成效。各省市，各高职院校对该项工作认识不一，还没有全面推行。各省市教育行政部门需要站在国家治理体系建设的高度，加大推进力度。各高职院校需要站在内部治理的高度，加快实践和创新进程。

高职院校要按照教育部的要求，以培养高素质技术技能人才为目的，以完善质量标准和制度规范为重点，以学校发展规划中制定的一系列目标和上级组织规定的办学标准相关文件为依据，按照“需求导向、自我保证，多元诊断、重在改进”的方针，制定目标链和标准链，构建“五横五纵”结构体系覆盖网络，改进“8字形螺旋”常态运行模式，建设质量文化和激励问责“双引擎”动力助推，建设质量管理信息化平台技术支撑，形成开放性、网络化、全覆盖、具有较强预警功能和激励作用的内部质量来保证良好的生态系统质量。

高职院校内部治理工作刚刚起步，各级教育行政管理部门、行业及社会要加强指导、支持和监督。各高职院校要充分认识这是新时代高职院校建设的新要求、新常态，要在国家治理体系建设框架下，加快高职院校治理体系现代化理论研究，加快高职院校内部治理的实践创新，不断提升高职院校内部治理能力，不断提高办学水平和人才培养质量，探索中国特色的职业教育新路径 [6-7]。

参考文献：

[1] 闫智勇. 中国高等教育治理体系现代化研究[M]. 重庆：重庆大学出版社，2018：4.

[2] 童丰生，赵海峰. 完善高职院校内部治理结构的思路与对策[J]. 九江职业技术学院学报，2016（02）：10.

[3] 吴尚忠. 现代治理视域下内部治理重心下移探析[J]. 中小企业管理与科技，2015（32）：191.

[4] 刘阳. 高职院校内部质量保证体系建设的思考[J]. 职教通讯，2017（13）.

[5] 孙文彬，林霞. 打通后备干部使用的“最后一公里”[J]. 前进论坛，2018（12）：49.

[6] 董仁忠. 高职院校治理结构研究[J]. 教育发展研究，2011（07）：36-39.

[7] 张铭. 新常态下高职院校内部治理能力提升的途径[J]. 哈尔滨职业技术学院学报，2016（03）：11-13.

（责任编辑：刘宇凡）

基金项目：2020年重庆市职业教育学会职业教育科研重大课题“‘双高计划’背景下重庆高职院校发展战略研究”（课题编号：2020ZJXH282002）;2017年重庆市高等教育教学改革重大项目“高职院校内部质量保证体系诊断与改进研究与实践”（项目编号：171036）。

作者简介：罗能（1967—），男，硕士，重庆航天职业技术学院副校长，教授，研究方向：高职教育学校管理;李健（1987—），男，博士，西南大学统筹城乡教育发展研究中心副研究员，研究方向：教育政策。