吴杰

【摘 要】实质性化解行政争议，具有实现“案结事了、政通人和”的显著优势，为各类行政纠纷解决机制所称道。在行政案件跨区划集中管辖的背景下，行政争议呈现出很多新的特点。然而，既有的行政纠纷解决路径，立足于当时的社会经济水平所构建，难以实质性解决当前行政争议产生的新问题，因此亟需建立新型的行政争议化解机制。本文以跨区划行政争议实质性化解面临的重点难点为导向，提出两种行政争议实质性化解的路径，即建立行政争议化解机制和开辟化解新渠道，以期对检察机关推动新时代行政检察监督的工作有所裨益。

【关键词】跨区划集中管辖;行政检察监督;行政争议;实质性化解

自2017年10月1日起，经最高人民法院批准，原由南昌市、新余市和鹰潭市各基层人民法院受理的一审行政诉讼案件，统一由南昌铁路运输法院集中管辖。这不仅改变了法院的审理结构和纠纷化解模式，在做实新时代行政检察工作的要求下，同样对跨区划集中受理行政诉讼监督案件的检察机关提出了巨大挑战。在此背景下，2019年10月，最高人民检察院在全国检察系统实行统一部署，开展了为期一年的“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动，把“检察机关推进行政争议实质性化解”作为回应人民群众对公平正义强烈关切的重要命题。2020 年，最高人民检察院在工作报告中进一步明确，要“深入推进行政争议实质性化解，维护司法公正、促进依法行政” [1]。当前，行政诉讼管辖制度改革全面展开。行政案件跨区划相对集中管辖，主要以铁路运输法院集中管辖的诉讼管辖模式，在司法实践中已经取得了良好的效果。有鉴于此，本文首先对检察机关参与行政争议实质性化解的理据和契机进行研究，其次梳理了跨区划集中管辖背景下行政争议呈现的新特点，最后对构建具有我国特色的行政争议解决机制进行分析和探讨。

一、检察机关参与行政争议实质性化解的理据

2014年，《行政诉讼法》进行修订时，即将“解决行政争议”作为其立法目的之一。立法之外，学术界界和实务界也对行政争议的实质性化解路径进行了深层次的探讨。比如江必新就认为，实质法治主义之下纠纷的实质性解决行政争议主要包含三层意思： 一是案件已经裁决终结;二是当事人之间的矛盾真正地得以解决，没有留下后遗症;三是通过案件的审理，明晰了此类案件的处理界限，行政机关和社会成员能够自动根据法院的判决调整自身行为。[2]王万华则认为，行政争议的实质性化解要突出实质性，应当包含“行政诉讼程序终结后未再启动新的法律程序”和“行政实体法律关系经由行政诉讼程序获得实质处理”两方面内容。[3]基于对行政争议实质性化解的法治改革前景，检察机关作为法律监督机关，开展行政诉讼活动监督的价值追求和工作方向亦是检察工作的应有之义。

（一）是对行政检察监督的职能范畴和功能价值的丰富

2014年修订的行政诉讼法不仅增加了“解决行政争议”的立法目的，也明确了“监督行政机关依法行使职权”的立法目的。同时，规定“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查” [4]。行政诉讼检察监督作为行政诉讼延伸的司法制度，“一手托两家”，有着保障公正司法、督促行政机关依法履职的双重功能。随着司法实践的发展，行政诉讼检察监督的实质意义和内涵随之丰富，检察机关充分发挥职能优势，全面推动行政争议实质性化解，既是传统意义的检察监督权延伸，更是把监督落实到案结事了政和的价值体现。

传统的行政检察监督对行政行为的监督和制约是间接的，行政检察理论新近引入的“穿透式监督”理念，则主要强调两方面功能：其一，是从监督依法审判穿透至监督依法行政;其二，是从个案监督穿透至类案监督。[5]在穿透式监督的背景下，检察机关开展监督，在审查法院裁判是否正确的同时，也必然对被诉行政行为的合法性进行审查和监督，实质上以监督的穿透性来规制行政机关的执法行为，让间接监督手段发挥出直接监督法律效果。因此，毋宁说行政争议实质性化解直接扩展了检察监督的对象。

更进一步，“四大检察”之中行政检察一直是“短板中的短板”“弱项中的弱项”，实务中行政监督的核心价值被局限在对行政诉讼活动结束后的判决、裁定或者调解是否存在违法，提出抗诉或发出检察建议这一狭窄的范畴内。[6]而行政检察监督的新路径已经明确，唯有走出诉讼程序，才能真正实现行政检察监督的法律价值。[7]立足于检察职能推进行政争议实质性化解，是为民服务行政监督理念的延伸，司法实践中行政抗诉案件经法院再审的平均改变率不到30%，即使法院改判也不一定能定分止爭，但行政争议的实质性化解却可以做到百分百的案结事了政和。截至2020年8月底，全国检察机关共化解争议2221件，行政争议实质性化解的办案效果几乎几十倍于传统行政监督工作，为做强做实行政检察监督提供了有效遵循。[8]

（二）是对传统行政争议化解途径局限性的突破

传统解决行政争议途径主要有三种：行政复议、行政诉讼和信访，在性质上都是“根据决定的争议解决方式”， [9]属于行政争议发生以后的救济解决机制。行政复议通过自我纠错实现权利救济进而解决争议的模式，充分发挥了行政机关的组织优势与专业优势，属于最便捷、最理想的行政纠纷解决方式，理应作为行政纠纷解决的首道防线。但在实践中，往往只有法律明确规定必须复议前置的案件才启动复议程序。究其原因，主要在于无论复议机关还是复议活动，均与各行政职能部门之间存在千丝万缕的联系。而行政复议过强的行政属性，在形式上容易给人造成“官官相护”的嫌疑，最终导致公众对行政复议的冷落。基于对公正司法的期待，行政诉讼成为更多行政相对人解决争纷的首要选择。大量的行政争议涌入行政诉讼的纠纷处理体系，却为程序完备但审理漫长的行政诉讼所累。程序空转、循环诉讼、案结事不了等问题突出，从根本上限制了行政诉讼对行政争议的实质性化解。正常的法律渠道解决机制不通畅或无法适应社会需求，这也成为我国信访盛行的重要因素。

行政争议化解的本质属性之一，就在于对权利的救济。然而，行政相对人耗费大量的人力财力，认真走完全部的行政诉讼流程之后，行政争议依然没有获得实质性的救济，权利也无法得到有效保障。在此情况之下，就亟需行政诉讼检察监督适时介入。一方面，行政诉讼检察监督与行政审判行为同属于行政诉讼法的调整范围，其对行政机关与行政相对人之间的争议进行监督，具有法定的权威性和公正性;另一方面，检察机关可以凭借其法律监督机关的定位，有效调动和整合各方面的资源，形成多元化解格局，满足多层次的司法需求。

（三）体现了检察监督实现国家治理司法服务功能的政治担当

党的十九届四中全会提出，要完善正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制。行政争议解决机制的健全和完善，作为纠纷解决机制建设的重要环节：一方面，其充分把握了行政检察事后监督的特性，通过对行政审判行为和行政执法活动的审查，发现行政机关在制度机制等方面的问题，再以检察建议等方式促进深层次治理问题的解决，推动社会矛盾纠纷预防调处机制的完善;另一方面，检察调解等制度被引入到行政争议化解之中，把检察监督覆盖到矛盾产生、发展和调处的全过程，通过实体审查和纠纷化解，为维护当事人合法权益筑起司法保护的铜墙铁壁。

现任最高人民检察院检察长张军指出，行政争议实质性化解确实很难，但解决的是老百姓“天大的事”。办好老百姓“天大的事”就是检察机关的神圣天职，推进行政争议实质性化解就是检察机关行政检察监督的重中之重。检察机关每成功化解一件行政争议，就是解决了政府、司法、信访等多家部门多年想解决却没有解决的一桩难事，消除了一份社会戾气和安全隐患，多赢得了一份民心认同、厚植了一寸政治根基，也充分彰显了检察机关在推动国家治理体系和治理能力现代化中的责任担当。[10]行政争议实质性化解作为社会治理模式的改革创新，也是践行新时代“枫桥经验”的重要举措，立足行政争议实质性化解，是检察机关参与社会治理，推动国家治理体系与治理能力现代化的重要途径。

二、跨区划集中管辖行政争议的主要特点[11]

经最高人民法院批准，从2017年10月1日起，原应由南昌市、新余市和鹰潭市各基层法院受理的一审行政诉讼案件，由南昌铁路运输法院集中管辖。笔者通过中国裁判文书网进行案例检索，以南昌铁路运输法院2017年10月至2020年10月受理的行政诉讼案件进行统计分析可以得出，尽管行政争议的化解依然保持固有的特征，但跨区划集中管辖下的行政争议也呈现出诸多新的特点，具体表现如下：

（一）行政争议地域集中程度较高

集中管辖以来，南昌铁路运输法院共受理一审行政案件4337件，其中被告在南昌地区的案件3862件，占一审收案总数的80%;被告在鹰潭地区的案件548件，占一审收案总数的11.4%;被告在新余地区的案件394件，占一审收案总数的8.2%。如图1所示，行政诉讼案件中绝大部分集中在南昌地区。造成这一收案差异的主要原因在于南昌作为江西省的省会城市，管辖区域和常住人口均远超新余市和鹰潭市。况且，南昌目前正处于全省开发建设的前沿，经济社会發展程度都位于全省前列，各类执法活动频繁，行政争议亦随之易发多发。

在南铁法院受理的一审行政案件中，以省政府为被告的案件有163件，其中50%以上案件所涉行政行为，都由江西省除跨区划集中管辖以外的其他地级市行政机关作出。行政相对人在与当地市级行政机关发生行政争议后，向省级机关申请行政复议，最后诉讼至南铁法院。在某种程度上说明，跨区划集中管辖更有利于摆脱地方行政权力的干预，使得老百姓诉讼渠道更加的畅通，推动司法公平公正得到更加有效的落实。

（二）涉及民生领域的行政争议比较突出。

如图2所示，南铁法院在2017年10月-2020年10月以来受理的行政诉讼案件中，数量最多的是与征地拆迁有关的案件，直接涉及强制拆迁和不动产征收案件1272件，占全部行政案件的26.4%;在其他类型案件中与征地拆迁有关的案件共计1027件，占全部行政案件的21.5%。除此之外，其他数量较大的案件主要有：治安管理类案件479件，占10%;社会保障类案件426件，占8.9%;行政复议案件331件（其中涉及征地拆迁案件135件），占6.9%;行政赔偿案件269件（其中涉及征地拆迁案件211件），占5.6%;行政协议案件267件（其中涉及征地拆迁案件219件），占5.6%;不动产补偿案件253件，占5.3%;不动产登记案件223件，占4.6%;信息公开案件209件（其中涉及征地拆迁案件136件），占4.4%;城市建设类案件153件，占3.2%;市场监管类案件143件，占3%;其他类案件782件，占16.1%。

以上数据表明，虽然受理案件的案由涉及领域众多，但从争议的性质分析，主要则集中在征地拆迁、社会保障等民生领域。行政诉讼案由表现出来的高度集中，在我国的经济建设发展中可见端倪。随着社会经济发展，特别是城市开发建设进程加快，重大重点项目建设以及棚户区、城中村改造中涉及到大量的征地拆迁工作，引发了众多关于征地拆迁的行政争议;而社会保障类行政诉讼案件的高发，则是由于涉及工伤认定、社会保障待遇的支付等问题，与群众利益密切相关，争议多发且较难化解。

（三）行政机关败诉率较高

从南铁法院的审判情况来看，行政机关被诉行政行为存在瑕疵的情况较为普遍，特别在征收补偿和强制拆迁领域，行政机关片面追求行政效率，行政行为违法的情况屡见不鲜。一旦进入行政诉讼的审理框架，就表现为众多的行政机关败诉结果。具体而言，自2017年10月至2020年10月，南昌铁路运输法院共审结一审案件4650件，其中判决行政机关败诉的1040件，败诉率22.4%。按被告区域划分，南昌地区行政机关败诉率24.6%;鹰潭行政机关败诉率25.8%;新余行政机关败诉率17.9%;省直机关败诉率3.4%。按败诉案件类型分，不动产征收与补偿类案件败诉率21.3%，强制拆迁类败诉率25.1%，行政赔偿类案件败诉率15.7%，信息公开类案件败诉率6.5%，社会保障类案件败诉率6.3%，不动产登记类案件败诉率6%，行政协议类案件败诉率5.9%，市场监管类案件败诉率2.2%，城市建设类案件2.1%，其他类案件败诉率8.9%。

（四）上诉、申诉案件居高不下。

2017年10月至2020年10月，南昌铁路运输法院共审结一审案件4650件，上诉2145件，占比46.1%，其中，行政机关提出上诉223件，占10.4%，行政相对人、第三人提出上诉1922件，占89.6%。南昌铁路运输中级法院二审审结案件1943件，申诉429件，占22%。笔者对近年来申请行政监督的当事人进行统计分析发现，行政争议案件当事人普遍存在一种思想，要么就不要诉，要诉就要穷尽一切救济途径;后一想法直接导致了上诉申诉的比例畸高，复判息诉效果不佳。

（五）复议程序在化解行政争议中的作用发挥不充分。

2017年10月至2020年10月，南昌铁路运输法院受理4337件行政案件，其中经过复议程序案件仅有331件，占比不到1%。由此可见，行政复议的公信力和认可度依旧难以为人民群众所接受。很多行政相对人内心确信，复议机关就是作出原行政行为机关的“帮凶”。受此影响，为避免拉长维权的战线，行政相对人往往选择直接进入行政诉讼程序。

（六）行政诉讼“程序空转”导致行政争议久诉不决。

从南昌铁路运输法院结案方式分析，裁定驳回起诉的案件954件，裁定不予立案374件，占所有行政案件的30%。此类案件反复纠缠于是否符合起诉条件，即使经过一审、二审、再审程序的漫长拉锯诉讼，历时多年仍然不能进入实质性审理程序，行政争议始终无法得到有效处理，而行政诉讼案涉纠纷长期的悬而不决，甚至还引发了更多新的争议乃至社会矛盾。

三、跨行政区划集中管辖下行政争议协调化解的困境

与行政区划适当分离的司法管辖制度的设立和实践，为突出协调化解矛盾、促进行政争议实质性化解提供了丰沃的土壤。但从当前的司法实践情况分析，跨区划检察机关在实质性化解争议方面，仍存在着诸多的制约因素。

（一）制度设计的缺位限制了争议解决

目前，检察机关开展行政争议实质性化解工作仍处在探索阶段，对于争议化解的性质、化解的范围和原则，以及如何进行化解都尚未形成普遍的共识。至于涉及到与行政机关、复议机关、审判机关等进行工作衔接和配合等，更是成为司法实践的现实操作难题。除理论研究之外，检察机关在推进行政争议实质性化解，特别是行政诉讼案件实现跨区划集中管辖方面，无论是顶层设计还是制度构建都尚显空白。而规范性制度设计缺位，很大程度上限制了行政争议的实质性化解，制约了检察机关监督职能的优化，亟需通过出台司法解释或工作规则，对开展行政争议实质性化解工作内涵外延、法律规范以及适用程序等实体和程序问题进行规范。

（二）集中管辖打破了原有的矛盾化解格局

行政诉讼案件属地管辖时，在实践中已经有一些矛盾化解的有益尝试和探索，如搭建行政争议解纷平台，或是形成整合社会多种力量参与解决行政争议的机制。但集中管辖后，原来的化解格局被打破，而新的化解格局尚未建立，给行政争议的实质性化解带来困难。具体表现在：一方面，责任关联部门化解意识淡化。行政机关作为化解主体，责任落实不到位，在开展化解、调解过程中也倾向于走过场，不去实质性解决问题。行政案件管辖机制改革后，监督案件的检察机关与属地党委政府的沟通协调难度加大，在化解行政争议的方面普遍存在心有余而力不足的情形。另一方面，行政人员化解矛盾热情减退。部分行政机关负责人不愿担当、不敢担当，面对行政争议多发的领域、地区采取消极应对措施。对涉及行政补偿和赔偿，抱着“法院怎么判，我们就怎么办”的想法，反正“判决补偿、赔偿再多与我无关，自己不用承担责任”，而与当事人协商调解，不仅可能承担责任，还可能引发猜疑。这种对矛盾的化解思维，导致案涉行政争议始终难以得到实质性的解决。

（三）案件类型的特殊性制约了化解效果

行政案件跨区划集中管辖背景之下，以南铁法院跨行政区划集中管辖后受理的行政诉讼案件为例，涉及征地拆迁领域的案件占据了全部行政诉讼案件的近五成。一方面，当前征地拆迁工作存在诸如片面追求执法效率、行政程序违法、安置补偿标准不一、相关政府信息不公开等问题，致使大量的征地拆迁行政争议在行政程序中难以得到妥善处理，征地拆迁诉讼案件激增。另一方面，部分被征迁当事人违背诚实信用原则，反复多次提起赔偿诉讼，主张不合理的赔偿诉求，滥诉行为同样在某种程度上更加激化了征地拆迁各方的矛盾。在此情况下，法院近年来加大对被征地拆迁群众合法权益保护力度，强化对征地拆迁行政案件的司法审查监督力度，征地拆迁类案件行政机关败诉率升幅明显。而检察机关基于检察监督的有限性的要求，仅仅依靠合法性审查，很难实现行政争议实质性化解，即使通过协调能够为被征地拆迁当事人争取有限的合法权益，也难以满足申请人诉求，不利于发挥检察机关的监督作用。

四、跨区划集中管辖行政争议实质性化解的实现路径

跨区划集中管辖改革背景之下，只有以行政争议“疑难杂症”为问题导向，探索出化解行政争议的良性发展道路，才是真正破解行政检察监督疲软及缺位現象的对应之策。总的来看，现阶段跨区划集中管辖调整，检察机关推动行政争议实质性化解工作，亟须从建立行政争议化解机制和开辟化解新渠道两个层面，探索行政争议实质性化解的路径。

（一）基础：探索建立行政争议化解模式

1.坚持源头治理防范行政执法风险。

行政执法是政府实施法律法规、履行法定职能、管理经济社会事务的主要方式，与普罗大众的日常生活有着密切联系，是人民群众能够最容易切身感受到公权力运行的工作环节。行政机关在行政执法过程具有较大的自由裁量权且有国家强制力的保障，权力运用稍有不慎就会侵害公民的合法权益。解决行政争议，依法行政是前提和基础。因此，加强对行政权运行的监督制约，依法及时有效地纠正违法行政行为，就成为新时代行政检察工作的目标和发展方向。

为全面降低和控制行政争议发生的风险和化解难度，一方面，在制度设计上，检察机关可与集中管辖地区的行政机关建立起常态化协作工作机制，包括但不限于：确定案件交流会议工作模式，定期通报行政争议监督案件信息，总结类案发生原因，评估法律风险，研究执法难题、规范文件适用;落实到具体办案中，则通过运用以案说法、以案释法、以案普法，化解一件影响一片的工作方式，推动行政机关执法能力和水平的提升。另一方面，检察机关对行政机关执法中存在的执法风险、违法行为以及行政不作为，应依法进行监督。除此之外，还应主动与行政机关联系，联合开展行政执法风险防控，对行政执法中可能存在的执法风险点进行梳理排查，提前制定防控措施，在行政争议发生之前及时消除隐患。

值得注意的是，关于对“行政行为作出之后，行政争议发生之前”行政执法的检察监督范围问题，检察机关应恪守“有限监督”的原则，既要立足自身职能定位，也要保持对行政权的尊重，对行政执法检察监督严格进行限制。换言之，检察机关对特定群体行政违法行为作为或不作为的监督，要求所发生的行政争议必须具有一定的公益性。

2.坚持行政争议化解与行政诉讼监督案件办理相融合

首先，要注重在化解的个案中发现类案问题。司法实践中，许多个案纠纷背后的诱因具有一致性，或为遵循同样的行政执法理念，或由同一种行政行为引发。要把行政检察监督职能延伸到社会治理层面，通过对行政执法个案的办理，发现特定领域、特定行业的共性问题。在厘清是非的基础上，向行政机关提出改进工作或完善社会治理的检察建议，推动行政机关执法中类案违法问题的解决。同时，要充分发挥行政检察监督的能动性，对行政机关败诉案件存在的普遍性问题深入调查研究、分析归纳，总结行政检察案件办理和行政争议化解情况，形成行政检察白皮书，提出切实可行的工作意见和建议，为检察机关领导决策和改进工作做好法治参谋。

其次，要依申请监督和依职权审查相结合。由于行政违法行为具有不可逆性，即使行政相对人未申诉或放弃诉求，对于符合监督条件的，检察机关亦可依职权办理行政诉讼监督案件。目前南铁两级检察机关在行政诉讼监督案件数量上相去甚远，基层检察机关在行政争议实质性化解方面的工作职能难以发挥，很大程度上是囿于“被动式监督”的桎梏，往往是无申请则无监督。因此，检察机关可根据实际情况，实事求是的依职权进行审查。对法院的裁判确有错误的案件，依法提请抗诉、提出抗诉或再审检察建议，又或是提出改进工作的检察建议。在提出监督意见后，也不能一提了之，要积极参与法院的司法调解，发挥法院检察院各自的职能优势，继续推动争议的实质性化解。对法院不予立案或驳回起诉等未进入实体审理的案件，为避免当事人陷入不断循环的诉讼程序纠缠之中，可先行对案件进行分析研判，论证评估调解的可能性，对有调解可能的，可在尊重当事人意愿基础上积极介入，通过释法说理、心理疏导、协调联络、司法救助等推进基层矛盾化解。

最后，要做好释法说理等工作。司法实践中，行政诉讼监督案件法律关系复杂，争议存续时间长、化解难度大。结合司法实践，检察人员的释法说理、司法救助等工作，既能督促行政机关依法行政彰显法律尺度，又能实质性保护公民权益传递司法温度，其意义显得格外重大。具体操作层面：一方面，要实现文书说理和口头释法结合。就定分止争而言，文书说理要既解“法结”又解“心结”，这就要求检察机关办案人员在析证据、说法律时，析到清晰处，说到点子上，还要善于做好口头释法，通过沟通与说理让当事人回归理性，当事人才能真懂、真服、真认可。当前申请监督的案件很大一部分是不符合抗诉、再审检察建议条件的，即使检察机关在全面查清事实、厘清是非的基础上作出不支持监督或终结审查的决定，但当事人的诉求依然存在，此时必须在检察法律文书中对争议事实的认定和法律的适用充分进行论证和说理，阐明不支持监督或终结审查的依据和理由。另一方面，要妥善运用司法救助手段。从现实情况看，提起行政诉讼监督的当事人中弱势群体仍保持较大比例，其诉讼请求虽不满足形式要件，但也不宜将其全部认定为不正当、不合理。因此，检察机关办理此类案件时，即使当事人的诉求于形式法定要件存在瑕疵，若具有实质的正当合理性，亦可结合实际情况积极协调，帮助当事人解决现实困难，同时根据司法救助的相关规定给予其必要的司法救助。

3.坚持良性互动促进多元化解。

首先，要强化与属地检察机关的协作。属地检察机关因其地理位置优势和受当地主流文化潜在影响，具有调查取证便利、检察工作开展高效以及了解当地风土习俗、人文习惯的优势。因此，对于跨区划行政诉讼监督案件开展行政争议化解，必须争取其属地检察机关的积极配合，必要时可以报请共同上级检察院协调，构建检察机关齐心协力化解的工作格局，提升与当事人沟通的有效性，共同开展行政争议化解工作。

其次，要强化行政审判与行政检察的有效衔接。在化解争议、促进依法行政、维护司法权威和人民群众合法权益方面，审判机关、检察机关以及行政机关都有着同样的目标。当今社会矛盾多样，不同利益主体的诉求不尽相同，单依靠法检任何一家的力量很难有效的化解各类争议。同为司法机关的法检两院，只有强化协作联动，才能真正发揮争议化解的司法联动性。以南铁法院和南铁检察院为例，自2020年以来，两家机关协同推动行政争议实质性化解，联合出台了加强行政审判与行政检察衔接促进的意见，在全面评估考量行政争议的各种因素基础上，建立化解协作配合机制、会商研判机制、滥诉甄别机制、司法救助协同及信息共享机制，取得了良好的效果，真正的做到精准化解行政争议。

最后，要强化党委政府支持化解。针对跨区划检察机关与属地党委、政府信息不通、联系不畅的问题，在行政争议化解方面要积极争取党委政府的重视支持，定期将检察机关开展争议实质性化解工作情况向属地党委政府报告。对于群众反映强烈的、化解难度较大的案件，建立由地方政法委牵头的跨区划行政争议化解协调联动机制。同时，积极推动将参与行政争议实质性化解工作纳入平安创建考评体系，提升行政机关参与争议化解的积极性。

（二）扩展：立足争议集中领域开拓化解新渠道

随着社会经济的高速发展，城市建设进程加快，土地征收房屋拆迁的规模不断扩大，随之引发的行政争议的案件多发频发。以南铁法院跨行政区划集中管辖后受理的行政诉讼案件为例，涉及征地拆迁领域的案件占全部行政诉讼案件的近五成，与之对应的检察机关受理的行政诉讼监督案件也逐年增多，成为跨行政区划集中管辖后行政诉讼监督案件的主要来源。做好征地拆迁领域的争议化解工作，对于做实跨行政区划集中管辖背景下的行政检察工作具有重大意义。

1.建立专题报告制度。

以南铁法院在行政诉讼白皮书方面的相关经验为例：检察院作为监督机关，从独特的监督视角出发，可以针对征地拆迁领域建立专题报告制度，总结该类行政检察案件的办理情况、定期分析行政诉讼的动向和问题，归纳行政行为的违法高发风险点，反馈行政争议化解的情况，报属地党委政府参阅，发挥法治参谋作用，为领导决策和改进工作提供参考。

2.发挥领导办案“头雁效应”。

涉征地拆遷行政监督的案件，往往表现出涉及面广、矛盾对抗强、申请人复杂多样的特征。在跨区划行政集中管辖背景下，受理案件监督的检察机关不再是属地检察机关，检察机关办案可以有效排除地方行政权力干预，以更为中立的立场介入化解纠纷。由检察长亲自办案接待当事人，亦可以结合争议分析利弊进行做释法说理，向申请人展现检察机关亲民、尊民、为民的工作理念，有利于赢得当事人对案件处理结果的信任和认同。同时，检察长带头办案，也可以引起行政机关的重视，从多方面协调调动各类行政资源，为实质性化解争议创造条件。

3.强化外部支持协作。

征地拆迁是一项属地性极强的工作，不同地区征迁政策不同、征迁标准不一、开展工作的方式方法各异。特别是在征地拆迁行政案件中，征地拆迁各方矛盾已经激化，这对于跨区划集中管辖下检察机关化解矛盾争议提出了更高的要求。以南铁检察机关为例，一方面，要建立合力化解机制。结合跨区划管辖的特点，探索在涉征地拆迁案件多发的地区设立行政争议协同化解工作机构，如检察驿站等，与南铁法院跨区划行政审判巡回法庭对接，开展行政争议协同化解;另一方面，要联合开展调研活动。针对征地拆迁行政争议案件中的化解难点，研究征地拆迁执法过程中出现的普遍性问题，联合南铁法院、属地政府相关部门开展调研，增强做好征地拆迁矛盾争议化解工作的可预见性和实效性。同时，要充分认识到基层政府是征地拆迁工作的责任主体，大量的涉征地拆迁行政争议是由基层政府的违法行政行为所引发，基层政府有责任也有能力予以化解，要充分利用基层政府在政治、组织和群众工作方面的优势，充分调动基层组织化解的积极性，让基层产生的矛盾化解在基层。

4.充分利用社会力量。

在大量涉征地拆迁行政案件中，行政机关普遍存在证据意识薄弱的问题，如在违法强拆的行政赔偿案件中，有的行政机关在强制拆迁过程中，对房屋内财产物品没有进行登记保全或妥善处理，导致在行政赔偿诉讼中房屋内物品的损害认定缺乏相关证据，关于赔偿价值双方往往分歧较大。该类争议的化解就需要检察机关委托专业的评估机构进行评估，出具客观评估意见，以利于解决赔偿金额无法确定、支付缺少依据的问题，为化解行政争议奠定基础。与此同时，可引入公开听证程序。检察机关诉讼监督程序主要以书面审查为主，没有类似于法院的开庭程序。公开听证作为解疑释惑、化解争议的重要方式，通过实施公开听证，邀请与专家学者、人大代表、人民监督员、人民调解员等参加，以辩论式的听证程序，引导当事人合理表达诉求和理性沟通，在法律范围内聚合多方面力量化解争议，实现真正的“案结事了”。

【参考文献】

[1]张军.2020年最高人民检察院工作报告[EB/OL]https：//www.spp.gov.cn/2020-06-01

[2]江必新：《论实质法治主义背景下的司法审查》，载《法律科学：西北政法学院学报期刊》 2011年

[3]王万华：《行政复议法的修改与完善———以“实质性解决行政争议”为视角》，载《法学研究》2019年

[4]闫俊瑛、张昊天：《推进行政争议实质性化解的理论根据与职责定位》载《检察日报》2020年11月

[5]张永胜、张亮：《以穿透式监督推动行政争议实质性化解》，载《检察日报》2020年7月

[6]杨建顺：《完善行政检察监督促进行政争议实质性化解》，载《人民检察》2020年7月

[7]秦前红：《两种“法律监督”概念分野与行政检察之归位》，载《东方法学》2018年第1期

[8][10]]参见张雪樵：《星星之火可以燎原——持续推进行政争议实质性化解工作》，2020年《人民检察》第20期

[9]王东伟：《国家治理体系现代化视域下行政争议解决机制研究》，载《华东电力大学报》2015年第6期

[11]数据及部分分析来源于南昌铁路运输中级法院跨区划行政审判白皮书（2017.10-2020.9）