王珏

自十八大以来，党中央依据《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）启动了中央党内法规和规范性文件大规模集中清理工作，经过两次大规模集中清理，为之后党内法规体系建设奠定了坚实的基础。

2014年，党的十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），针对建设中国特色法治体系做出部署。在《决定》中第一次将完善党内法规体系与完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系并列，作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，并且明确提出要“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”。

2017年，党的十九大提出党的建设新的伟大工程，对党内法规建设有了更高的要求，“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，加强和改善对国家政权机关的领导。”2019年十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中，在第四部分“坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力”中提出加快形成完善的党内法规体系。党内法规和国家法律犹如车之双轮，鸟之两翼，协同发挥作用才能保证依法执政、依法治国、依法行政有机统一。两者的协调与衔接不仅涉及执政党的建设，也关乎全面依法治国和中华民族伟大复兴目标的实现，因此，加强和完善两者之间的协调与衔接问题，具有十分重要的现实意义和实践价值。

一、党内法规与国家法律的联系与区别

（一）党内法规和国家法律的区别

1、制定主体不同

依据《制定条例》，党内法规的制定权分别由党的中央组织和中央纪委、中央各部门和省一级党组织行使。国家法律的制定权属于国家政权机关，根据《宪法》和《立法法》的授权，分别行使不同层级的国家立法职能。

2、调整对象不同

这是党内法规区别于国家法律最为重要的一点。党内法规所要调整的是法律之外的关系，这种关系首先属于内部关系，仅仅限于党内，包括党员之间、党组织之间、党组织和党员之间，这种关系不仅仅针对行为，还针对党员的思想，这是法律所不介入的，这是由组织的特殊性决定的，政党活动正式因为思想因为信念的统一才得以展开，所以内部当然要统一思想。

3、保障措施不同

国家法律依靠国家强制力保证实施，这种强制力可以由口头警告到给予刑罚，甚至剥夺自由和生命。而党内法规由于调整对象的特殊性，保障措施也只能限于党内的处理，不能超越进入法律领域，所以对党员的处分只能限于党内的警告、严重警告，或者撤销党内职务、留党察看、开除党籍，即给予党内否定。

（二）党内法规和国家法律的相互联系

1. 二者均属于社会主义法治体系

十八届四中全会把“完善党内法规体系”纳入法治体系，从此，党内法规体系就和法律体系一同，成为建设中国特色社会主义法治国家的重要组成部分。这是依法治国、依规治党的必然要求，也是落实党依宪执政的必然要求。党内法规是在宪法法律基础上的政党内部的行为规范，是法治思维和法治方式在党的建设方面的实际运用和具体体现。在我国，党是唯一执政党，党员群体在人口中占有相当大的比例，对于党来说，必须要一整套成体系的党内法规来调整党内关系，落实全面从严治党的要求，以更好发挥党的领导作用，提升自己治国理政的能力。

2.二者合力共同发挥作用

党内法规和国家法律不是对立关系，而是互为补充、相互促进的关系。党的十八届四中全会明确指出：“党内法规是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障，全面推进依法治国必须充分发挥党规党纪的作用。”党要提升自我革新、自我完善、自我提高、自我净化的能力，就必须形成一套长期施行的制度，而作为一个政党，外部行为可以由法律调整，内部活动却必须依靠自己的章程，并从章程引申出党内法规体系来实现自我严格管理，保证对权力的运行和监督。这一点和法律的控权职能是相辅相成的。从某种意义上说，国家法律是调整社会关系最基本的行为准则。这种“最低的行为准则”属性决定了党内法规的要求应比法律规定更为严格，对于和国家法律要求一样的，原则上不应重复，这样才可以互为补充。当然互为补充的前提或者说严格的前提是并不违反法律，不能超越法律的底线。

二、健全党内法规和国家法律协调与衔接机制的思考

（一）党内法规与国家法律协调与衔接的基本原则

第一，坚持和加强党的全面领导，坚定维护党中央权威和集中统一。中国特色社会主义最大的优势是党的领导，党是最高政治领导力量。无论是党內法规还是国家法律都应当以坚持和加强党的全面领导为第一原则。二者的衔接也要确保党的全面领导能够贯彻。宪法确立了党的政治地位，在国家法律中要有所体现，并以此为遵循，这是对党内法规和国家法律的首要要求。这一原则要求国家法律要贯彻宪法所确立的党的领导地位，这是中国特色社会主义制度显著优势所在。党内法规和国家法律应同时发挥作用，确保贯彻中央决定。不能因为党内法规属性不同于国家法律就否定其在推进国家治理体系和治理能力现代化中的作用。

第二，国家法律高于党内法规，党内法规不得违背抵触国家法律。在我国的社会关系调整系统中，法律是最主要的调整方式，依法治国必然要求宪法法律至上，任何其他调整方式都不能与宪法法律相对抗，所有社会关系参与者都应遵守宪法法律。中国共产党作为我国唯一的执政党，更要发挥带头守法模范守法的榜样作用。习近平总书记指出：依法执政首先是要依宪执政。我国宪法也明确规定：一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。我们党在自己的活动中也不能有违背宪法法律的行为。在党内法规中具有最高效力的《中国共产党章程》中也有规定：党必须在宪法和法律的范围内活动。所以，可以看出，在社会主义法治体系中，宪法法律权威性是有优先性的。因此，从法治体系层面上来说，国家法律的地位无疑优先于党内法规。2019年经过修订的《制定条例》第七条规定：坚持党必须在宪法和法律的范围内活动，注重党内法规同国家法律衔接和协调。在此条例的党内法规草案前置审核中也要求审核是否同宪法和法律不一致。这也表明中央对于宪法法律地位的认可，党内法规应主动适应国家法律的规定。我国宪法明确了我们党在治国理政中的领导地位，这也是我们党执政的合法性基础，守法与坚持党的领导并不相悖，要把党领导人民制定法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来。

第三，党内法规严于国家法律，针对调整对象提出比法律更高标准和更为严格的要求。办好中国的事情，关键在党，关键在党要管党，全面从严治党。相对于法律的调整对象，党内法规对全体党员和党组织要提出高标准严要求，树立高标准、守住底线是党内法规应有之义。作为马克思主义政党，作为中国的执政党，对于党员和党组织的要求不能低于公民和其他组织，党内法规正是为了对党员和党组织提出专门要求。这一点体现为三个方面。首先，作为一个政党，一个因共同理想信念走到一起的组织，理应有自己的行为准则或活动规范，作为指引政党日常活动的依据，表现出自己的纲领、目标、价值观和行为指导。所以，在党内法规中会有对思想的要求，这一点并不和法律冲突，政党作为一个组织，恰恰是因为思想上的统一而成立，只要规范方式不违法，在对组织成员的要求上更高一些是应有之义。其次，作为执政党，作为领头羊，应对自己提出高于群众的道德要求。无论是在确保中央权威全党集中统一的政治要求上，还是在忠诚老实、公道正派、实事求是、清正廉洁的价值要求上，亦或是在艰苦奋斗、移风易俗等传统道德要求上，这些有的不属于法律的调整范围，或者法律调整的底线较高，留出了较大的党内法规调整空间。最后，落实全面从严治党，用严明的纪律打造“四铁干部”。党内法规特别是党的纪律要为党员和党组织设定行为规范及其后果，必须做到纪严于法，挺在法律的前面，让纪律红线保障法律红线。党纪严于国法和宪法法律至上并不冲突，党纪所处理的法律留出来的空间，党纪所针对的处理对象和采用的处理手段也仅限于党内，这一点在十八大之后修改党的纪律处分条例时得以落实，原有的纪律处分条例把调整对象扩大到包括国家工作人员，在2015年修改之后已经明确限定为全体党员和党组织，而可以采取的处分手段仅仅限于党内人事处理。同时，在法律所留出的空间中，有针对性的加强了专门要求，如在生活纪律中，对于与他人发生不正当性关系、生活奢靡、家人违反社会公德等法律不介入的方面进行调整，如“见死不救”，这在法律中仍然属于空白，但是对于党员来说，就会涉嫌违纪，这就是用党纪带动更高的道德表现。

（二）清晰界定党内法规和国家法律的界限

1、明确界定二者的调整对象和适用范围

只有在能够区分党内法规和国家法律的基础上，才可以去探讨二者的协调与衔接。

首先，对于法律明确保留的事项和党外事项，党内法规不能进行调整。这里涉及到一个问题，在区分如此明确的情况下，如何体现党的全面领导，界限的区分是否影响党的领导。党内法规和国家法律界限的区分，不仅不会降低党的领导，反而恰恰是党的领导的体现，党要依据党内法规管党治党，依据宪法法律治国理政。这其中的含义就是，党要实施对于国家和社会的领导，需要通过宪法法律，这也是党自己设定的治国理政方式，而如何确保党能够有组织有纪律的执行依法治国基本方略，就要依靠党内法规，管党治党，从严要求，让每一个党员，每一个党组织能够贯彻中央决策部署，实现依法治国理政。也即是说，用党内法规增强党的凝聚力和战斗力，再通过国家法律贯彻党的领导。如果出现国家法律与改革不相适应或者需要对发展方向做出指引，那么党中央可以政策的形式发布文件，指明党内法规和国家法律适应时代要求，而国家法律修改前仍然必须得到遵循。

其次，党内法规应当把调整对象限定为全体党员和所有党组织的党内活动。尤其是在执行中要确保不会走偏。从目前的实践来看，党内法规的内容基本能够落实调整对象的限定范围。但是层层向下落实的时候，很多地方党组织会层层加码，不仅越权加重了党员义务，而且甚至出现跳出调整对象范围，把实施对象扩大化的情形。这是官僚主义和形式主义的突出体现，中央一再要求，抓关键少数，发挥党员领导干部带头作用，越是级别高权力大的党员干部，越要承担更大的责任，这也是权责一致的要求。但在实践中，有些组织滥用、扩大权力，对于基层提出了甚至高过高级领导干部的要求，有些把非党员也纳入贯彻落实党内法规的对象中，这是属于不了解党内法规，吃不透中央政策的典型表现。把超出党内法规规定的义务施加到党员身上已经越权，而把不属于调整范围的对象纳入义务范围已经涉及到违法的问题。

最后，明确立法主体。从当前已有的规定上看，无论是党内法规中的《党内法规制定条例》，还是国家法律中的《立法法》，都分别对党内法规和国家法律的制定主体做出了明确的规定。也就是说，法律有法律的制定主体，党内法规有党内法规的制定主体，而且在规定中，二者的主体没有重合之处。但是在实践中，存在一种现象，即党政联合发文，也有较少的党政联合制定党内法规的情况。十九大之后我们进行了党和国家机构的调整，在保持党政分工的基础上，党政融合度有所加强，如纪委监委合署办公，公务员局从国家机关部门划拨为党的组织部门领导，新闻、电影的审查等工作划归宣传部门负责，这是中央作出的部署，这种新情况需要党内法规和国家法律在协调与衔接上做出新动作。如果依照当前的理论和法治理念，这类联合发文在合法性和合理性上存在一定问题，但这个问题不是不能解决。党内法规和国家法律都是国家治理体系的一部分，如果有必要，可以聯合发文，但是应当有所限制，第一，联合发文也应该遵守国家宪法法律对于立法的规定，不能超越法定权限。第二，联合发文应当同时符合党内法规和国家法律的要求，以确保形式的合法合规性。第三，联合发文应当对内容规定更为明确，如实施主体、对象、执行等，确保在实践操作中不会出现混同。第四，党内法规中应当规定联合发文的形式，并对其作出专门限制。

2、党内法规制定应当符合立法规律

同属于社会主义法治体系，党内法规也应当遵循法治理念的要求，在制定时就要遵循立法规律，保证自体协调性。党内法规自身符合立法规律是其与国家法律协调与衔接的前提，如果自身体系不能清晰，衔接就无从谈起。这就要求要有一个完整、科学、统一、协调的党内法规体系。2017年中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》提出了在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度4大板块的1+4体系和2019年《制定条例》提出了分级分层体系。其中《制定条例》所提出的分级分层体系在自体协调的解决上更为重要。《制定条例》把党内法规分为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。并规定了不同层级的制定党规的党组织。党内法规的立法科学性已经打好基础。但是尚存在一些细节问题，首先，对于党内法规和一般规范性文件的区分不明显，从形式到内容都存在混淆的问题。从内容上来说，如何判断是否创设党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理是一个难题，尤其是是否创设党员义务权利，因为权利义务源于法律，在党内规范中出现，含义较为模糊，边界很难认定。第二，对于党内法规的名称仅仅在7种党内法规之间明确了制定权限，没有明确排除其他规范性文件的使用，导致实践中没有党内法规制定权的组织也出台和党内法规相同后缀的文件。其中规定、办法、细则表现最多，因为党章、准则、条例甚至规则名称本身带有一定的规范性，一般无权组织不会任意拿来使用。这一点在目前党内法规建设中问题相当突出，直接导致很多党员仍然无法区分党内法规和一般规范性文件。也导致党内法规的权威性受到损害，在很多宣传中，如一些地方党委和地方纪委出台的以规定、办法、细则为后缀的规范性文件，在报道中甚至都被称之为党内法规。第三，党内法规的公布不够及时。虽然按照《制定条例》，党内法规不是必须公布，但是也应当以公布为原则。其中存在的较为突出问题在于公布的时间，往往会有生效后公布的情况存在，虽然并不违反《制定条例》，但是先生效后公布是与立法规律不相符合的。而且公布过晚会让党员群众期待逐步降低，甚至对党内法规实施的权威性认识不足。

3、国家法律应坚持党的全面领导，贯彻落实党的指导思想

党的指导一经写入宪法，就对所有法律生效，不仅仅全体党员和党组织活动要以此为遵循，这也是国家立法工作的行为指南。在我国《立法法》中，也把初级阶段的基本路线作为指导，这一点应该体现到法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等各级立法工作之中。

（三）党内法规和国家法律应互为补充、相互配合

1、在党内法规制定全过程实行合法性审查

由于宪法法律至上是处理二者关系的首要考量，所以在党内法规的制定过程中应当充分贯彻合法性审查。

首先，审查要贯穿制定的全过程。从制定法规规划开始，就要着手审视计划的合法性，对于属于国家法律调整范围的，或者已有法律调整而党内法规没有新增内容的，应当在计划时期就排除掉，减少后期成本和负担。在起草草案的制定阶段，应更针对细节，既要审视党内法规之前与当前是否存在冲突，还要审查所制定内容是否存在和国家法律不相一致的情形。由于党内法规数量较多，建议制定部门再制定过程中充分查找现有规定，防止出现自身冲突。

其次，要注意在党内法规审核中增加法律专业人士的参与。目前，在《制定条例》中，仅仅规定在起草党内法规的调查研究阶段，必要时可以吸收党委法律顾问等专业人士参与。而在其他阶段并没有单独提到法律专业参与。这对于合法性审查来说是不够的，党内法规涉及最多的就是党建和法治两大块内容，如果没有法律专业人士的参与，党内法规和国家法律的相容性很难做到。当前，党内法规已经纳入了国家法律职业资格考试的内容，可以适当考虑选拔具有法律职业资格者从事党内法规相关的规划制定和审查工作。并在党内法规制定全过程邀请法律专业人士参与，不仅仅参与到一部党内法规的制定，还可以通过参与研究党内法规和国家法律的相容性问题。

2、党内法规向国家法律的互相转化

党内法规和国家法律价值取向的一致性，为二者之间的转化和配合提供了理论基础。国家法律调整一些社会关系条件不成熟的，如果涉及到党内问题，可以先行出台党内法规，探索治理路径，为进一步出台法律做准备。这些问题在党内比较集中，主要体现在干部管理相关的党内法规中。落实党管干部原则，对于干部管理我们理应由党内法规来推动。这些党内法规往往不仅仅涉及党务，还牵扯到党外的人和事，如关于领导干部选拔任用的规定、关于财产申报的规定、干部管理中个人事项报告的规定等。这些党内法规可以根据条件成熟与否考虑是否出台对应的法律，当然，转化不是简单的上升为国家法律，而是从管党治党经验中找出合适路径，运用适当方式，把这些内容纳入法律中去。目前较为成熟的是领导干部选拔任用和考核的部分内容转化为公务员法的内容，虽然公务员和党员具有高度的重合性，但并不是全部，要想无例外的对所有公务员统一规定，只能依靠法律。因为党内法规虽然可以在规定中扩大范围，但是在处理上还是要有法律依据，例如在《领导干部报告个人有关事项规定》中所针对的对象除了党员领导干部之外还包括非中共党员的副处级领导干部。但是一旦非中共党员的干部违反此规定，并不能受到一样的处理，如党员领导干部可以留党察看、开除党籍等，而这些处分对于非中共党员来说无法发挥作用，虽然可以建议单位做类似处理，但是毕竟有着较大的区别，所以，还是要有和国家法律的及时衔接。同时，法律也要加快衔接步伐，防止出现党内法规出台后迟迟不能对接法律的情况。如《党政机关厉行节约反对浪费条例》中规定可以适用于黨的机关之外的国家机关、人民团体、参公单位等，可以在探索时适用，但是处理起来还是不能同样行为同样惩罚，国家还是应当及时出台相关法律及时承接党内法规的探索成果。十八届四中全会提出要扩大受贿罪的对象范围，在刑法修改之前，纪律处分条例已经先行修改，把刑法规定之外的权权交易、权色交易等率先写入党的纪律，这就是党内法规先行探索，但是探索之后要及时转化为成果，党的纪律可以针对党员如此处分，对非党员就出现漏洞，这是需要法律及时衔接，使二者关系协调。

三、结束语

作为党员数量已过9000万的执政党，如何管党治党和如何管理国家有着一样重要的研究意义，只要党不出问题，中国就不会出问题。党内法规作为管党治党的利器，数十年来在管党治党中发挥了重要作用，十八大以来，随着以习近平总书记为核心的党中央的部署，党内法规发挥了更大的作用。在依法治国理政的过程中，我们首先需要依规管党治党，只有先为全体党员和党组织树立了规矩，给所有党员和党组织刚性约束，才能形成更有执行力的政党。党员是人民的表率，依法治国，所有党员都要走在群众的前面，模范遵守宪法法律，这不仅仅是法律本身的要求，也是党内法规对党员提出的要求。树立高标准，守住底线，用信念过硬、政治过硬、责任过硬、能力过硬、作风过硬的党员队伍推进国家治理体系和治理能力现代化。

【参考文献】

1、徐信贵 刘耀，《党内法规和国家法律的衔接和协调问题研究》，《观察与思考》，2018年第12期。

2、秦前红，《论党内法规与国家法律的协调衔接》，《学术前沿》，2016 .05。

3、郭世杰，《论党内法规与国家法律之衔接协调机制》，《湖北警官学院学报》，2019年1月第1期。