摘要：阻碍行政审批中介服务事项清理、规范工作的改革痛点有：对法律法规及相关政策文件的解读存在错误;设定行政审批中介服务事项的依据层级不足;取消依据规章、规范性文件设定的行政审批中介服务事项，但没有配套指导，行政审批机关工作人员无所适从。改革路径是：（一）用“告知承诺+事后监管”方式代替行政审批中介服务;（二）用其他材料代替行政审批中介服务机构出具的材料;（三）依法提高行政审批中介服务设定依据的层级。行政审批中介服务水平的高低直接决定行政审批效能的好坏。清理、规范行政审批中介服务事项，对于促进行政审批制度改革具有深刻意义。

关键词：行政审批制度改革;行政审批中介服务;政府法律服务

中图分类号：D922.11 文献标识码：A 文章编号：2095-6916（2021）04-0074-03

党的十八大以来，国务院大力推进简政放权、放管结合、优化服务改革，已分9批取消、下放了618项国务院部门行政审批事项，占原有的40%，行政审批制度改革取得了明显的成效[1]。然而，群众的满意度并不高，其原因之一便在于行政审批中介服务日渐失范，严重制约着行政审批整体效能的提升，在一定程度上，成为了简政放权的“中梗阻”[2]。行政审批中介服务的清理规范是推进政府职能转变和深化行政审批制度改革的必由之路，但粗暴地取消相关行政审批中介服务事项也给行政审批工作带来了难点与困惑，亟需加以解决。

一、行政审批中介服务的定义

行政审批中介服务，指的是行政机关在开展行政审批工作时，要求申请人自行委托社会组织、企事业单位等第三方中介服务机构开展评估、检测、鉴定等作为行政审批受理条件的有偿服务①。

二、行政审批中介服务的失范表现

近年来，行政审批中介服务在为群眾、企业提供专业技术服务，以及促进政府部门依法履职等方面扮演了重要的角色，但同时存在着诸多弊病，在很大程度上阻碍了行政审批制度改革的进程，有的罔顾市场秩序，不仅消解了改革成效，还增加了申请人的义务，甚至成为腐败滋生的培养皿①。

（一）行政审批中介服务截留了简政放权的红利

在当前“放管服”的大背景下，政府一直致力于做“减法”，但有些中介机构却反改革之道而行之，不停做“加法”进行扩张，截留了本该释放给社会的改革红利。政府简政放权后，这些不再被保留的行政职权落入中介机构囊中，中介机构不仅继续把持着审批权限胡作非为，肆意收费谋取利益，并且因其不受行政法规规制而较政府部门更为变本加厉，不但没有起到简政放权的效果，反而增加了企业的负担[3]。

（二）行政审批中介服务给行政机关开了“懒政”的口子

目前在我国，行政机关的审批范围与行政审批中介机构的服务范围往往界定不明，有些行政机关为转移自身风险，将本应由自己直接管理的事项转移至行政审批中介机构，是一种不负责任“懒政”的表现[4]。

例如，A市B区住建部门曾设想对建设工程消防验收进行秒批秒办优化改革：对于指定3类项目，由建设单位自行组织设计、监理、施工等参建单位进行消防合格验收，并委托第三方检测机构出具分部（分项）工程检测检查合格证明及建设工程消防验收现场评定意见书。住建部门收到建设单位提交的消防验收申请材料后，即出具消防验收通过的文书，并加强事后监管核查。A市B区住建部门推出的此改革举措看似便民，却存在推卸责任“懒政”之嫌。根据相关法律法规规章规定，建设工程消防验收分为2类，即特殊建设工程类、其他建设工程类。其中，特殊建设工程类实行消防验收审批制，建设单位必须向消防设计审查验收主管部门申请消防验收，未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用;其他建设工程类实行消防验收备案制，建设单位在竣工验收后必须向住建部门进行消防验收备案，住建部门备案后应当进行抽查。A市B区住建部门对指定3类项目实行秒批秒办，但未就3类项目范围界定明晰，若项目属于特殊建设工程，依法应当实行消防验收审查制度，主管部门须进行审查及现场评定后方可出具消防验收意见。住建部门直接依据第三方检测机构出具的分部（分项）工程检测检查合格证明及建设工程消防验收现场评定意见书即出具消防验收通过的文书，将本应由自己直接管理的事项转交给行政审批中介服务组织，属于违反强制性规定，不依法履职的“懒政”行为，存在行政与法律风险。

（三）行政审批中介服务为行政机关带来权力寻租的空间

有些行政机关取消相关行政职权后，又将权力之手伸向行政审批中介服务机构，干预其正常活动，变相地牟利，损害了公民、法人和非法人组织的合法权益。

三、行政审批中介服务改革及痛点

2014年11月5日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议决定“除特殊需要并有法律法规依据的外，一律不得设定强制性中介服务和指定中介机构。对确需保留的前置审批及中介服务，要制定目录，并向社会公布”[5]。

2015年4月27日，国务院办公厅下发《国务院办公厅关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》（国办发〔2015〕31号），该通知要求对国务院部门行政审批涉及的中介服务事项进行全面清理①。此后，国务院根据推进政府职能转变和行政审批制度改革的部署及要求，分别于2015年10月11日、2016年2月3日以及2017年1月12日，先后三次作出关于清理规范国务院部门行政审批中介服务事项的决定②，清理规范的国务院部门行政审批中介服务事项多达298项。

2020年1月1日开始施行的《优化营商环境条例》（国务院令第722号）对行政审批中介服务改革再次作出强调，该条例第四十三条规定，“作为办理行政审批条件的中介服务事项应当有法律、法规或者国务院决定依据;没有依据的，不得作为办理行政审批的条件”③。

在2015年国务院办公厅下发对行政审批中介服务的清理通知之后，全国各地便根据中央的要求对行政审批中介服务事项进行逐步规范、清理。笔者在为客户单位提供行政审批中介服务事项清理法律服务过程中，发现三个问题常常成为阻碍行政审批中介服务事项清理、规范工作的改革痛点，具体如下：

（一）对法律法规及相关政策文件的解读存在错误

例如，C市D区人社部门依据《中华人民共和国民办教育促进法》第十三条第三项“申请筹设民办学校，举办者应当向审批机关提交下列材料：（三）资产来源、资金数额及有效证明文件，并载明产权”等规定，为“设立民办职业资格培训、职业技能培训学校审批”事项设立了行政审批中介服务，要求申办民办职业资格培训、职业技能培训学校需提交由会计师事务所出具的《固定资产评估报告》及《验资报告》。C市D区人社部门此做法属于对法律法规及相关政策文件的解读错误，《中华人民共和国民办教育促进法》仅列明申请筹设民办学校，举办者应提交“资产来源、资金数额及有效证明文件，并载明产权”，但并未规定该材料只能由中介机构出具，因此本中介服务事项的设定并无相关依据，应予取消。

（二）设定行政审批中介服务事项的依据层级不足

根据《优化营商环境条例》（国务院令第722号）第四十三条规定，作为办理行政审批条件的中介服务事项应当有法律、法规或者国务院决定依据。而实际情况是，大部分行政审批中介服务事项的设定依据层级仅为规章，有的甚至仅为规范性文件。根据上述规定，没有法律、法规或者国务院决定依据的，不得作为办理行政审批的条件，此类设定依据层级不足的中介服务事项依法应予取消。

（三）取消依据规章、规范性文件设定的行政审批中介服务事项，但没有配套指导，行政审批机关工作人员无所适从

如前所述，根据《优化营商环境条例》规定，依据规章、规范性设定的行政审批中介服务事项均应取消。这类中介服务事项不在少数。目前清理和规范工作要求取消相关中介服务事项，但相关文件并没有给予应有的业务指导，具体承办行政审批事项的工作人员，对中介服务事项取消后如何审核相关申请资料，无所适从。如前述“设立民办职业资格培训、职业技能培训学校审批”事项，如取消由会计师事务所出具《固定资产评估报告》及《验资报告》的服务，行政机关人员如何审核举办者提交的“资产来源、资金数额及有效证明文件”，没有相应的指导。

四、行政审批中介服务改革路径的法律分析

在协助客户单位清理、规范行政审批中介服务事项过程中，经常遇到部门单位需要依据中介服务机构的专业技术意见作出相应行政审批决定的情形，此类部门单位往往因为行政审批中介服务事项可能要被依法取消而感到十分头疼。笔者认为，行政审批中介服务改革并非“一刀切”，更不能简单一概“取消了之”，中介服务改革存在多种路径。在这个过程中，律师可为政府选择改革路径提供法律服务，并对改革路径提出法律分析意见。笔者根据服务经验，对常见的几种改革路径进行介绍并分析如下：

（一）用“告知承诺+事后监管”方式代替行政审批中介服务

例如，E市F区卫健部门的“供水单位卫生许可新证”事项，原来设置了行政审批中介服务：申请供水单位卫生许可须由申请人提供由市、区（县）疾病预防控制中心及其他有资质的检测机构检测出具的《水质全分析检测报告》。E市F区卫健部门设定该行政审批中介服务事项的依据为《中华人民共和国传染病防治法》《生活饮用水卫生监督管理办法》及《关于印发省级涉及饮用水卫生安全产品卫生行政许可规定的通知》规定。但《传染病防治法》规定仅要求饮用水供水单位供应的饮用水和涉及饮用水卫生安全的产品，应当符合国家卫生标准和卫生规范，并未规定申请供水单位卫生许可需提供中介机构出具的水质全分析检测报告;而《生活饮用水卫生监督管理办法》及《关于印发省级涉及饮用水卫生安全产品卫生行政许可规定的通知》虽有规定申请供水单位卫生许可需提供产品检验报告，但《生活饮用水卫生监督管理办法》仅为部门规章，《关于印发省级涉及饮用水卫生安全产品卫生行政许可规定的通知》仅为规范性文件，依据层级不足，不能作为中介服务事项的设定依据。因此该行政审批服务中介服务不得不依法予以取消。但取消后，可能会面临供水安全问题。

笔者建议，此种情况可以采用“告知承诺+事后监管”的方式代替行政审批中介服务。即本项行政审批中介服务事项依法予以取消，申请人在申请供水单位卫生许可时无需提交《水质全分析检测报告》，但需作出承诺：能够在规定时限内达到行政审批部门告知的法定条件，包括委托有资质的机构对水质按规范进行检测，并取得指标合格的《水质全分析检测报告》。同时，部门单位应当加强事后监管，加强对供水单位水质监测。过程中如发现水质不符合规定，或有其他违反承诺的行为，或作出不实承诺的，由供水单位依法承担相应责任。

（二）用其他材料代替行政审批中介服务机构出具的材料

例如，G市H区公安分局的“旅馆业特种行业许可审批”事项，原来部门单位需要依据房屋质量鉴定机构出具的《房屋建筑可靠性鉴定报告》对此申请事项作出相应行政审批决定。部门单位经过研究分析，同意通过电子证照库共享平台自行调阅住建部门出具的《竣工验收备案证明》，以此代替中介机构出具的《房屋建筑可靠性鉴定报告》。这样既不会增加申请人的义务，又为部门单位作出行政审批决定提供了专业技术意见支持，不失为一种两全的解决方法，值得借鉴。

（三）依法提高行政审批中介服务设定依据的层级

例如，M市N区住建部门的“建设工程材料备案”事项，其中介服务事项设定依据仅为地方政府规章，依据层级不足。通过检索全国各地相关案例，发现其他地区已通过制定地方法规对此中介服务事项进行规定，如此便能使得相关行政审批中介服务事项依法得以保留。因此，若部门单位认为部分行政审批中介服务事项确有保留之必要，可以提请相应层级的立法部门依法提高行政审批中介服务的依据层级，以解决中介服务事项因设定依据层级不足而面临不得不被取消的困境。

行政审批中介服务水平的高低直接决定行政审批效能的好坏。清理、规范行政审批中介服务事项，对于促进行政审批制度改革具有深刻意义。在“放管服”的大背景下，行政审批中介服务是否终将走向末路，实不尽然。虽然近年来行政审批中介服务令人诟病不已，但其存在必有一定合理性。行政审批中介服务作为政府与市场之间的桥梁，可充分发挥其专业性、灵活性的优势，弥补行政机关行政审批中面临的专业技术知识不足等问题。因此，行政審批中介服务未必会被完全取缔，加以正确规范与利用，其同样能成为促进行政审批制度改革的助推器。但在中介服务事项规范改革过程中，也需要注意结合实际情况依法选择改革路径，确保改革既符合法律规定及中央改革要求，又能兼顾实际客观情况，确保群众、企业真实享受改革红利。

注 释：

①《国务院办公厅关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》（国办发〔2015〕31号）。

②《国务院关于第一批清理规范89项国务院部门行政审批中介服务事项的决定》（国发〔2015〕58号），该决定清理规范国务院部门行政审批中介服务事项89项;《国务院关于第二批清理规范192项国务院部门行政审批中介服务事项的决定》（国发〔2016〕11号），该决定清理规范国务院部门行政审批中介服务事项192项;《国务院关于第三批清理规范国务院部门行政审批中介服务事项的决定》（国发〔2017〕8号），该决定清理规范国务院部门行政审批中介服务事项17项。

③《优化营商环境条例》（国务院令第722号）。

参考文献：

[1]中央编办司.我国行政审批制度改革成效显现[J].紫光阁，2016（4）.

[2]顾平安.加快推进行政审批制度改革的二次设计[J].中国行政管理，2015（6）.

[3]赵兵.“红顶中介”的“顶戴”该摘了[N].人民日报，2015-02-03（18）.

[4]周敏.政府职能转变视角下行政审批中介服务法律问题研究[J].学术论坛，2016（5）.

[5]李克强主持召开国务院常务会议[DB/OL].

http：//politics.people.com.cn/n/2014/1105/c1024-25981545.html.

作者简介：沈晓燕（1995—），女，汉族，福建莆田人，单位为福建天衡联合律师事务所实习律师，研究方向为政府法律服务。

（责任编辑：御夫）