新时代党内工作制度的基本特征与发展

2021-09-07唐坚

领导科学论坛 2021年8期

唐坚

摘要：党内工作制度是提升党的建设质量、维持党内各项工作有序开展的重要保障。为精准定位新时代党内工作制度的基本特征与发展，本文以“目标价值-规则体系-实施保障”为分析框架，基于《新时代党内工作制度》一书中的100份党内工作制度文本，运用ROST CM 6.0软件和NVivo 11软件，通过筛选关键词和文本编码对党内工作制度文本进行量化研究。结果表明，新时代党内工作制度不仅注重党内工作的程序设置，而且明确了党内工作的职责范围，但党内工作的实施保障还未得到足够重视。展望党内工作制度的未来建设，可从完善党内工作的考核监督机制、精准定位职责范围以及规范党内工作的追责处理这三方面着手，推动党内工作制度的科学化、程序化、规范化发展。

关键词：新时代；党内工作；内容分析法；基本特征

中图分类号：D262.6文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）08-0125-08

一、问题缘起

作为中国特色社会主义事业的领导核心，中国共产党已迎来百年华诞。中国共产党的百年历史实际上也是党内工作制度建设的百年历史。当前，无论是全面从严治党还是全面依法治国，均已成为不可逆转的历史潮流，而党内工作制度建设则是深入推进全面从严治党的内在要求。基于此背景下梳理和总结党内工作制度的基本特征，对于推进党内工作制度建设甚至全面从严治党和全面依法治国均具有重要意义。

党内工作制度是提升党的建设质量、维持党内各项工作有序开展的重要保障，它具有多重制度功能，不仅关涉权力的正常运行，而且关涉党员权利义务的保障，是全面从严治党的重要制度安排，亦是提升党的执政能力与水平、促进国家治理体系和治理能力现代化的坚强支撑。实践中，一些基层党组织工作出现“软弱涣散”等现象，不仅加剧了党员干部的不作为、慢作为、假作为等行为，而且使得党内部分工作陷入混乱。少数单位的党内政治生活陷入平淡化庸俗化随意化，好人主义、自由主义、形式主义等不良风气还不同程度地存在，这不仅难以有效制约和监督党员领导干部的权力，而且严重削弱党内工作制度的治理效能，不利于全面从严治党的顺利推进。因此，在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的新时代背景下，研究党内工作制度，重塑其治理效能，不仅凸显鲜明的中国特色和实践导向，而且是进一步提升党的执政能力、推进全面从严治党的有力支撑，更是将党内工作制度优势转化为国家治理效能的内在要求。

现有研究成果对党内工作制度进行了较为丰富的研究，吕永祥对新中国成立70年党内问责制度的历史沿革进行了梳理[1]；李伯超、田良富则对新中国成立以来党内巡视制度的历史嬗变进行了研究[2]；刘长秋则对党内法规制度建设的百年历史进行了回顾[3]；丁俊萍、赵翀回顾了百年党的组织建设[4]。这些研究成果不仅为完善党内各项工作、提升党内治理效能提供了有力支撑，而且为党内法规制度建设以及全面从严治党提供了一定的理论基础。但现有研究还存在以下缺憾：一方面，就研究内容而言，现有的党内工作制度研究侧重于对历史进程的分析，而党内工作制度作为一种规范党员干部行为、党组织活动的制度机制，目前还缺乏对制度本身的深入研究；另一方面，就研究方法而言，现有研究大多是定性分析研究，尚缺乏定量分析方法对其进行研究。鉴于此，本文以新时代100份党内工作制度文本为研究对象，运用内容分析法，对党内工作制度文本进行定量分析，以期准确把握新时代党内工作制度的基本特征，并试图从中找出其存在的不足，据此提出相应的优化路径。

二、分析框架

為了更为客观地分析和研究党内工作制度体系的完善度，需要建立一个科学合理的制度文本分析框架。借鉴制度文本“目标规划-制度体系-实施保障”三层次分析框架（如图1所示），选取100份新时代党内工作制度文本为样本，将制度文本划分为目标规划、制度体系、实施保障三个维度。具体来说，目标规划主要涉及党内工作的原则、目标、职责范围等方面的内容；制度体系则关涉党内工作的主体、对象、程序等；而实施保障所涉及的主要是党内工作的领导、监督及违规违纪的处理等内容。

三、研究设计

（一）样本选取

明确研究设计过程是内容分析法的前提和基础。为呈现新时代党内工作制度的基本特征，应以新时代的党内工作制度文本作为研究对象，并结合相关的分析框架，清晰地展现党内工作制度的特征全貌。

党内工作制度功能的有效发挥离不开科学合理的党内工作制度文本。本文选取关于党内工作方面的100份制度文本作为研究对象，文本主要来源于《新时代党内工作制度》一书。制度文本是观察党内工作制度运行实践的重要切入点，文本内容是实现党内活动有序进行的基本依据，“为人们提供了认知、协调、规范和信息”[5]22。经过历史积淀的大量制度文本是对制度信息和制度知识的客观文字记录，它具备可获得性与可追溯性，能够全面反映党内问责制度的基本特征和内在逻辑。为保证选取样本符合该研究主题，需遵循以下原则：一是契合性原则，即选取的党内法规文本整体或部分内容涉及党内工作的具体规定；二是规范性原则，即选取的文本应当是党内法规或规范性文件，不仅包括党章、准则、条例，还包括规定、办法、规则、细则。制度文本与访谈等研究样本相比，具有较好的稳定性、权威性、可行性和典型性。因样本有100份，故将其分为党的法规工作（D1）、党的教育培训工作（D2）、党的组织工作（D3）、党的纪律工作（D4）以及党的管理工作（D5）共五组制度文本（如表1所示）。

（二）研究方法

内容分析法是对各种政策文献内容进行客观、全面阐释的定量分析方法，即通过对文献内容质量的分析，判断某一时期的政策重点，解析其存在的问题倾向以及在不同时期的变化规律等。它最初源于传播学研究，随后在社会学、政治学、图书馆学等领域得到广泛应用，至今已经形成了一套标准的研究过程，一般包括“确定研究问题、选取研究样本、选择分析单元、建立分析类目、定量处理与计算”[6]五个研究步骤。内容分析法的独特性在于研究过程中受研究者主观影响较小，可以反复验证，避免了传统定性研究的主观性和不确定性，保证了研究结果的准确性和客观性。近年来在国内学术界，内容分析法被应用于气候变化政策工具类[7]、食品安全监管方式[8]、容错纠错机制[9]、防范化解重大风险[10]、政府注意力变化[11]等研究领域，其在党建领域的运用还处于起步阶段。因此，本文运用ROST CM 6.0软件和NVivo 11软件对党内工作制度文本进行研究，通过选取关键词，对文本内容进行编码，进而对文本数据进行深入挖掘，对文本内容进行深度解读。

四、统计分析与研究发现

由内容分析法的一般分析步骤可知，在研究对象和分析维度确定后，需从党内工作制度文本内容中选取关键词，对其进行编码，继而对编码密度进行统计等操作，从中发现党内工作制度的基本特征及存在的问题。

（一）关键词选取

因NVivo 11软件对中文的分析不太准确，故采用ROST CM 6.0软件对党内工作制度文本的关键词进行选取。

首先，将100份党内工作制度文本导入ROST CM 6.0软件中，依次点击中文分词、词频统计按钮，操作过程中删除低于总词频5%的词，形成关键词的高频词库。

其次，依据党内问责制度文本的语境，对词库中的所有关键词进行语义分析，剔除无实际意义和产生歧义的关键词。

最后，从词库中选择与三个分析维度相近的词作为此次内容分析的关键词，以此形成关键词汇总表（如表2所示）。

（二）文本编码

在选取了关键词后，利用NVivo 11软件建立节点，根据上文建构的分析框架对党内工作制度文本进行编码，采用逐行编码的方式将文本内容中相关词语或句子归入相应的一级关键词下。如果出现某一词语或句子能够代表多个关键词信息时，就要凭借词语及句子在文本段落中的具体语义进行判断选择。为检验编码信度，一方面，需进行编码覆盖率统计，即运用NVivo 11软件统计D1、D2、D3、D4、D5五组文本的编码覆盖率。结果表明（如图2所示），D1、D2、D3、D4、D5的覆盖率分别为91.08%、93.14%、95.27%、94.98%、92.97%，均达到了90%，这意味着构建的分析框架不仅能够如实统计党内工作制度文本，而且能够客观反映党内工作制度建设的整体状况，文本编码的理论价值较大。另一方面，还需进行编码信度检验，即邀请另一位研究者从制度文本中随机抽取1份文本重新进行编码，通过计算两名研究者之间相互同意及不同意的编码数量，得到编码信度[12]222为92.37%①。与此同时，为检核本研究者自身内部一致性信度，在完成编码分析7天后，再次随机抽取1份文本重新进行编码，计算得到内部一致性达93.54%，这表明前一次的文本编码信度较高，整个编码过程较为合理，可信度较高。

（三）编码密度统计

运用NVivo 11软件对五份党内工作制度文本内容进行编码后，点击软件中的编码查询选项，得出五份文本在一级关键词的编码密度（如表3所示），即每一个一级关键词分布的相对比例。密度越高，说明文本内容出现的频率越高，也就代表制度制定者的关注度越高。编码密度较高的一级关键词同时也是党内工作实践的重点。

（四）研究发现

1.整体分析维度

整体分析维度可以发现新时代党内工作制度的重点与难点。总体而言，从三个分析维度的整体编码密度来看（如图3所示），相比目标规划和制度体系这两个维度，实施保障的编码密度较低。这说明新时代党中央对党内工作制度的实施保障关注较少；图4显示了8个一级关键词的整体编码密度。其中，职责范围和制度程序的编码密度明显较高，而其他编码密度明显较低，这表明在新时代党内工作制度规定中，党中央对职责范围和制度程序关注较多，而对制度目标、制度主体、适用对象、考核监督、追责处理等关注较少。

2.类型分析维度

类型分析维度可以发现不同类型的党内工作制度的侧重点有何不同。图5显示了D1、D2、D3、D4、D5五种类型的党内工作制度文本各关键词的编码密度。由图可知，在制度程序的编码密度中D5最高，在职责范围编码密度中D1最高，在追责处理的编码密度中D4最高，在制度目标的编码密度中D2最高。这表明，在新时代党内工作制度中，党的管理工作制度对程序规定更多，党的法规工作制度则对职责范围规定得更为详细，党的纪律工作制度则对追责处理关注较多，党的教育培训工作制度则对制度目标更为重视。

五、研究结论与未来展望

基于整体分析维度和类型分析维度对100份党内工作制度文本的编码分析结果，结合新时代党内工作制度实践，并对党内工作制度的基本特征进行分析，可得出如下研究结论：

（一）注重党内工作的程序设置

科学完善的程序是党内工作制度的重点内容，是充分发挥党内工作制度效能的前提和基础。在党内工作制度规定中，最为关注的应当是相关制度程序的设计，这体现了对程序设置的重视。编码统计分析结果表明，无论是从整体分析维度还是从类型分析维度来看，制度程序的编码密度数值均较大，其中党的管理工作制度文本中制度程序的编码密度已达到51.51%，这表明新时代党内工作制度安排侧重于程序的设置。程序的规范完善是党内各项工作的重心所在，是党内各项工作不断落实的重要依据，这为各级党组织与全体党员提供了规范的行动指南。从文本内容来看，在党的法规工作制度中，从党内法规的制定、备案审查再到党内监督、党员权利保障等，都形成了自身特定的程序设计。以党内法规制定條例为例，它的程序设置就包括了规划、起草、审批、发布等。党的管理工作制度对程序设计规定得更为详细具体，这是因为党政机关的公务接待、公文处理、会议、培训、用车、住房等工作均需要严格且细致的程序进行管理。

（二）明确党内工作的职责范围

职责范围是党内工作制度的核心内容之一。就编码统计结果而言，从整体分析维度来看，五种类型的党内制度文本中职责范围的编码密度均较高，最高达到25.45%，最低也有8.32%，这表明中国共产党对于党内各项工作职责范围的关注度较高。从文本内容来看，大多数的文本中均明确规定了主体责任、领导责任、监督责任等职责范围的内容。就逻辑上而言，职责范围是党内工作制度的前提条件，党内各项工作的顺利开展以明确的职责范围为基础，其他的监督机制为党内工作提供实施保障。党内各项工作的顺利有序开展必须有一个事先标准的存在，它应当是一个包括事前明责、事中监督和事后追责的完整闭环。职责划分的清晰性是精准识别制度对象的重要因素，一旦事前的职责规定不清晰，责任范围界定不明确，就会直接影响党内各项工作的有效实施，尤其是党内监督、巡视、问责等工作。因此，党内各项工作制度的进一步完善，应当继续以明确的职责范围为重点，在此基础上明确区分各种责任，以增强党内工作制度的可操作性。

（三）忽视党内工作的实施保障

实施保障是党内工作制度必不可少的关键环节。从整体分析维度来看，五种类型的党内工作制度的实施保障编码密度均不高，最低的仅10.51%；就类型分析维度而言，在五种类型的党内工作制度文本中，追责处理的编码密度最低的仅2.32%，这表明，整体来说，关于党内工作实施保障的规定在制度文本中所占比例较小。诚然，除了需要合理完善的制度程序以外，党内工作制度的落地生效，还需要配套的监督保障措施。从文本内容来看，党内工作制度对于实施保障环节的规定较为笼统，仅仅列举式地提出监督、检查、追责等，而且主要侧重于监督检查，对于违规违纪后如何处理、谁来处理以及救济机制则界定得较为模糊，导致实践中党内工作制度事后的监督保障缺乏可行性。党内各项工作的实施不能一味地侧重追究责任，更需要相应的救济措施，这样才能形成奖惩并举的制度合力，提升党的建设质量，维持党内各项工作的有序开展。为此，可从以下方面入手。

第一，完善党内工作的考核监督机制。考核监督是实施党内各项工作的重要保障。完善党内工作的考核监督机制需明确考核监督主体的职责，科学设置考核指标，遵循一定的考核监督程序，尤其是要及时将不受保密限制的考核结果依法向社会公开。与此同时，要推进党内工作信息化建设，借助网站、微博、微信等新媒体，不断拓宽参与党内工作考核监督的空间和平台，接受党员、群众对党内各项工作的监督，提高党员、群众参与党内事务的积极性，提升党内各项工作的效率。

第二，精准定位职责范围。准确的职责范围是实现党内各项工作有序开展的首要前提。为克服权责范围界定不清，要继续重点关注职责范围的精准定位，完善横向与纵向的二维权责清单机制，明确党内相关工作的主体责任、监督责任、领导责任等具体内容，以及上下级权力机关的权责内容、同级党政各部门的权责分工等，为党内工作制度主体精准认定适用对象提供根本依据，不断推进党内各项工作责任关口前移，建立工作前明责、工作中监督、工作后追责一体的全方位工作机制。

第三，规范党内工作的追责处理。“现代政治是一种责任政治”[13]，责任追究及其相关处理机制是推动责任政党理念贯彻落实的具体制度安排。首先，精准把握追责处理的功能定位。追责处理的功能并不仅仅局限于惩罚和处分违规违纪的党组织或领导干部，更多地在于督促其强化责任意识、激发其完成党内各项事务的主动性与积极性。其次，构建追责处理质量评估机制。上级党组织需定期对下级党组织的党内工作追责处理质量进行评估，对质量评估中发现的问题，要推动相关单位及时整改，从而为全面提升党内工作的追责处理质量、充分发挥党内各项工作的治理效能提供根本保障。

参考文献：

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[2]李伯超，田良富.新中国成立以来党内巡视制度的历史嬗变与启示[J].湘潭大学学报（哲学社会科学版），2019（2）.

[3]刘长秋.建党百年中国共产党党内法规制度建设[J].探索，2020（5）.

[4]丁俊萍，赵翀.党的组织建设：百年回望及经验启示[J].新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2021（3）.

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