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第一书记制度的优化:困境、缘由、策略

2021-09-07韩园园孔德永

领导科学论坛 2021年8期
关键词:乡村治理第一书记乡村振兴

韩园园 孔德永

摘要:第一书记作为全面推进乡村振兴与实施乡村建设行动的主力军,在乡村治理中扮演着重要的角色。第一书记制度的运行已经取得了初步成效,但在具体工作中,第一书记依旧面临着诸如阻力多、动力少、能力弱等问题。可从健全第一书记的选任制度、提高第一书记的待遇、完善第一书记的培训体系等方面,优化第一书记制度的运行。

关键词:第一书记;选任制度;乡村振兴;乡村治理

中图分类号:D262.3;F323.8文献标识码:A文章编号:2095-5103(2021)08-0097-06

基金项目:2018年国家社科基金项目“新时代农民获得感与乡村制度供给创新研究”(18BZZ009)。

2015年5月,中共中央组织部、中央农村工作领导小组办公室、国务院扶贫开发领导小组办公室联合印发《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》,指出第一书记的主要职责任务是建强基层组织、推动精准扶贫、为民办事服务、提升治理水平。2017年12月,习近平同志指出:“全面向贫困村、软弱涣散村、集体经济薄弱村党组织派出第一书记,是实施乡村振兴战略和培养锻炼干部的重要举措,要建立长效工作机制,切实发挥作用。”[1]189-1902021年2月25日,习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话中指出,“要坚持和完善驻村第一书记和工作队、东西部协作、对口支援、社会帮扶等制度”[2]。2021年5月,中共中央办公厅印发《关于向重点乡村持续选派驻村第一书记和工作队的意见》,提出了保持第一书记制度连续性的要求。第一书记在脱贫攻坚与乡村治理中已经发挥了重要作用,但是,第一书记制度运转过程中也面临一些困境。

一、第一书记制度运行中的困境

第一书记制度的运行经过三个阶段:起始阶段,相关部门选派第一书记驻村帮扶并明确第一书记的工作职责;中间阶段,第一书记为其所驻村提供各项服务,提升农民的获得感、幸福感与安全感;最终阶段,相关部门召回选派的第一书记并进行第一书记选派的轮换。在运行中,第一书记在农村党支部建设、组织村民参与乡村治理、落实党和国家的各项政策等方面发挥了重要的作用。但是,第一书记制度运行中仍存在着各种一些问题,集中表现在阻力多、动力少、能力弱等方面。

(一)第一书记开展工作的阻力多

一般来说,驻村第一书记与原有村支部书记的权责界限较为模糊。课题组通过对L市60个村的调研发现,58个村未对第一书记与原村支部书记的权责进行明确的规定,剩余的2个村庄只是对两者的权责进行了大致的规定,并未作出详细的规定,因此在乡村治理实践中第一书记与村支书容易发生各种冲突。此外,第一书记的在职时间一般为两年或者三年,在较短的时间内难以作出较为长远的规划,即使制定出来的政策也会受农村事务繁琐等影响,在两三年之内难以将政策落实到位,缺乏实行的力度。很多第一书记在任期之内有许多想为农民做的事情,却经常因任期已满,不得不将其规划转交于下一任第一书记或者村支书,接任者往往因没有充分参与规划制定、对规划不够了解,导致规划难以达到预期的效果。

受中国传统社会“官贵民贱”思想的影响,村民眼里的第一书记,是相关部门选派而来的,是处于高高在上的“管理者”,不是为村民服务的“服务员”,还有些村民认为驻村第一书记到村里履职只是晋升的“跳板”,村民因惧怕或不信任,不敢、不愿向第一书记讲述自身的真实情况,导致第一书记难以了解农民的真实需求,增加了第一书记开展工作的难度。当前,农村一些地方不良风气盛行,天价彩礼让人“娶不起”,名目繁多的人情礼金让人“还不起”。一些地方农村出现了“因婚致贫”现象,儿子结婚成家了,父母親成为贫困户了[1]134。不合理的村规民约等各种乡村治理中的非正式制度,加剧了第一书记治村的难度。

2013年7月,习近平同志在河北调研指导党的群众路线教育实践活动时的讲话中指出,形式主义实质是主观主义、功利主义,根源是政绩观错位、责任心缺失,用轰轰烈烈的形式代替了扎扎实实的落实,用光鲜亮丽的外表掩盖了矛盾和问题[3]24,第一书记在工作中要应对相关部门的各种考核,“填表式”治理分散了第一书记的工作精力,真正需要做的事情却受到了形式主义的阻碍。

(二)第一书记开展工作的动力少

动力是激发主体积极性、主动性与创造性的前提。第一书记在开展工作的过程中,面临着动力不足的困境,主要表现在以下几个方面。

1.物质保障不足

一是农村基础建设较为落后。一般来说,驻村单位的基础设施建设都不够完善。很多村庄交通不便,更有部分村庄的水电供应问题尚未得到解决,交通难、水电难、上学难、看病难、通讯难等问题普遍存在。二是物质奖励不足。驻村工作的劳动时间与劳动强度都大幅度增加,待遇却没有明显的提高。第一书记的工资一般由原单位发放,由于长期驻村,第一书记在原单位的升职、加薪等方面机会也较少。三是政府部门拨付的帮扶资金有待提高。目前,第一书记入驻的村庄一般都在较为偏远的山区,基础设施建设所需资金远远大于政府部门所拨付的资金。资金缺口往往只能通过第一书记的人脉解决,很多时候第一书记还需要“自掏腰包”。

2.精神鼓励不够

精神上的鼓励虽不能代替物质上的奖励,但却能激发工作的积极性。第一书记在开展工作的过程中往往缺少精神上的鼓励。一是第一书记驻村后,原单位领导往往容易忽视对其关心;部分村干部也将第一书记的工作成绩看成是理所当然的——工作做得好是应该的,做得不好就是第一书记的失误,或者认为尽职工作只是为了自身的发展。

(三)第一书记开展工作的能力弱

一般来说,作为上级部门选派的驻村工作人员,第一书记的能力和素质都是比较强的。但是与乡镇工作人员、村干部等基层工作者相比,有些第一书记还存在以下不足。

1.组织农民的能力较弱

1943年11月,毛泽东同志在《组织起来》中指出:“把群众力量组织起来,这是一种方针。”[4]9302017年12月,习近平同志指出,要注重发挥新型农业经营主体带动作用,培育各类专业化市场化服务组织,提升小农生产经营组织化程度,改善小农户生产设施条件,提升小农户抗风险能力,扶持小农户拓展增收空间,把小农生产引入现代农业发展轨道[1]62,只有把农民组织起来,形成乡村建设的合力,中国乡村才能走向现代化。第一书记在驻村工作时与农民在生活习惯、语言沟通等方面存在着较大的差距,难以将农民组织起来。

2.应对驻村事务的能力不够强

有些第一书记对入驻村庄的实际情况不够了解,他们习惯于机关科层制管理思维,对农村工作的复杂性估计不足,缺乏处理突发事件的应变能力,有时制定出来的规章制度不符合实际,缺乏可操作性。

3.与农民沟通的能力不强

部分第一书记在开展工作时,对农民的思维习惯、生活方式与语言风格等不熟悉,对村庄事务采取的是“管理”而非“治理”的处理方式。有些第一书记在开展工作的过程中过于注重流程而不在意实效,“门好进、脸好看、话好听、事难办”现象屡见不鲜。这种“官小谱大”行为是不作为、不担当的表现,也是基层官僚主义的新变种。第一书记如果只注重流程主义与痕迹主义,对农民摆出高高在上的姿态,在驻村工作中就很难得到群众的信任。

二、第一书记制度困境的缘由

第一书记制度的运行受到诸多因素的制约,选人用人制度上的漏洞、待遇不合理以及培训体系不完善等是制度困境的根源。

(一)选任制度存在缺陷

1.官僚主义思想、机关习气严重

官僚主义思想会导致官本位严重、权力观扭曲,脱离群众、脱离实际。受官僚主义思想的影响,部分第一书记在工作中往往“拍脑门做决策”,制定出的政策脱离农民的真实需求,与乡村社会实际不相符合,政策在运行中难度和阻力较大。各地选派的第一书记一般都在机关工作多年,而机关工作与村庄工作有着诸多不同。如果第一书记只依据机关工作经验来决策驻村事务,往往会导致决策失误。

2.资源与任务不匹配

第一书记的资源主要有两种。一是政策资源。第一书记在工作中一般会有相应的政策支持,上级部门也会对第一书记驻村工作拨发专项基金,这些基金都会为第一书记驻村工作提供强有力的资金保障。二是个人资源。如第一书记的原单位系统、第一书记自身的个人关系等。在实际工作中,如果第一书记拥有的资源与实际任务不相匹配,就会影响第一书记驻村工作的实际成效。

3.考核复杂而繁琐

第一书记的工作包含基层党建、为民服务、乡村治理建设等方面,往往涉及多个部门,如县绩效办、扶贫办、农业农村办、环保办、交通辦、林业办以及乡镇党委,考核流程复杂而繁琐。如果派出单位的领导对第一书记的工作情况了解不够,哪门考核的针对性就不强,容易流于形式。

(二)工资待遇保障不足

2021年印发的《关于向重点乡村持续选派驻村第一书记和工作队的意见》规定:驻村期间,第一书记和工作队员原人事关系、工资和福利待遇不变,不承担派出单位工作;(将对第一书记的)考核结果作为评先评优、提拔使用、晋升职级、评定职称的重要依据;并要求派出单位给予相应的补助和补贴。2021年开始,驻村第一书记制度在补贴标准方面也作出了相应的调整,但在很多地方执行落实并不到位。选派单位对驻村单位的实际情况了解不足,考核过程缺乏调查研究,且部分领导认为第一书记的工作只是为了村庄的发展,对本单位的发展起不了作用,没有为其发放工资的必要,对其工作的考核难以做到客观、公正、公平,更不会考虑对第一书记在评先评优、提拔使用、晋升职级、评定职称等方面的特殊照顾。

(三)培训体系不完善

1.上级部门的培训缺乏针对性

基于工作实际,第一书记需要接受建强基层组织、助力乡村振兴、提升为民服务能力以及完善基层治理等方面的培训,而作为第一书记的上级部门,乡镇政府对第一书记的培训目前大多还停留在精神鼓励与思想教育上,缺乏立足实际、有针对性的培训。

2.原单位的培训不到位

一是任职前的培训不到位。因单位事务繁多、从任命到任职的周期过短等,原单位很少对第一书记进行任职前的基本技能培训,提前入驻村庄进行工作锻炼的机会更少。二是任职中的培训不到位。第一书记在任职中因驻村事务多、与原单位距离远等原因,与原单位的交集逐步变小,原单位即使有心想对第一书记进行培训,也囿于现实难以实施。三是任期后的培训不到位。选派周期结束后,原单位可以通过召开学习会等方式,让第一书记感受单位的温暖,也可以让下一批选派的第一书记增长经验、增强能力,然而原单位往往忽视了这一程序。

3.社会组织培训不完善

目前,社会组织尚未形成对第一书记进行培训的完善体系,对第一书记进行培训的频率、时间均远远不够。第一书记成长环境、社会阅历、入驻村庄的发展情况各不相同,培训主体难以对第一书记进行统一而又有差异化的培训。第一书记事务繁忙、精力有限,个别第一书记对培训只是走走形式、不够投入。这些都降低了培训主体的积极性。

三、优化第一书记制度的策略

要保障第一书记制度的健康有序运行,必须进一步健全选任制度、提高待遇、完善培训。

(一)健全第一书记的选任制度

1.选派制度规范化

第一书记驻村的根本任务就是将党和国家的各项惠农富农强农政策带给广大农民群众,带领农民走向共同致富,提升农民的获得感、幸福感与安全感。要坚持以第一书记所驻村的实际情况为出发点,从所驻村的现实困境及其发展需求入手,坚持大局意识,选择出最适合的第一书记。在注重第一书记人品的同时,也关注第一书记的能力与责任心,坚持“因村而异”,让第一书记制度逐步规范化。

2.适当延长任期

可视情况而定,将某些地区达到第一书记“两年以上”的任期延长至三至五年,让第一书记有足够时间发挥个人才干,减少因任期太短而导致的短期决策、短视行为,推进脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接。

3.简化考核制度

对第一书记进行考核的主要目的在于激发其为农民服务的动力,而非纸面上的成绩。要兼顾第一书记的党性教育与业务教育,要在脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接中提升第一书记的职业素质与服务能力。第一书记也要正确地自我定位、端正工作态度,站在农民的立场、为农民发声。

4.建立健全监督体系

一是加強上级部门监督。上级部门的考核对第一书记的升迁起重要的作用,要加强上级部门对第一书记的监督,激发出他们干事的劲头,克服形式主义的障碍。二是加强村干部监督。与第一书记相比,村干部对村庄的事务更为熟悉,为保障第一书记的工作顺利进行,必须加强村干部对第一书记的监督。三是加强派出单位监督。派出单位对第一书记的人品、能力等最为了解,加强派出单位对第一书记的监督有利于克服第一书记的惰性与惯性思维。四是加强农民监督。农民是第一书记驻村服务工作的客体,驻村工作好不好农民最有发言权,加强农民对第一书记的监督能提升第一书记的工作实效。

(二)提高第一书记的待遇

1.提高物质待遇

课题组对50个驻村第一书记进行了调研,结果显示,41个驻村第一书记希望每月多发1000~1500元的工资,5个驻村第一书记希望每月多发1500~2000元的工资,4个驻村第一书记希望每月多发2000元以上的工资。此外,要在评先评优、提拔使用、晋升职级、评定职称等方面优先考虑第一书记,激发第一书记的干事动力。

2.给予鼓励与表彰

选派单位的领导、上级部门、村干部及农民,要对第一书记所做的贡献、付出的心血进行充分的肯定,激发第一书记在工作中的主体性。对于表现出色的第一书记,要通过召开表彰大会、制定表彰文件等方式予以表彰。乡镇党委作为第一书记入的上级党组织,要在工作、学习、生活上给予第一书记充分的支持与关怀,让第一书记增强责任感、获得感与荣誉感。另外,还可以通过互联网、电视、报纸等平台,宣传优秀第一书记的先进事迹,进一步激发第一书记的工作动力。

3.建立健全帮扶制度

第一书记的优势在于专业基础、理论知识及社会资源等方面,其劣势在于对村庄事务不熟悉。因此,要建立健全乡镇选派第一书记与上级部门选派第一书记之间的联帮联带机制。可以指定优秀的乡镇班子成员向乡镇选派的第一书记传授工作经验,帮助他们更快地融入驻村工作中。

(三)加强第一书记的培训

1.上级部门加强培训

乡镇政府作为第一书记的上级部门,要承担起对第一书记培训的责任,着重开展“三农”政策、乡村文化习俗、农业生产科技的运用等方面的培训。

2.原单位加强培训

原单位要在第一书记选派前、选派中以及选派后的各个环节加强对第一书记的培训,做到全过程、全方位的培训,实现培训内容因人而异。

3.发挥社会组织作用

政府、企业等要加强对第一书记培训的政策帮扶与资金支持,要建立健全公益性的社会培训机制,实现社会组织对第一书记的技能培训无处不在,随时随地解决第一书记在实践中遇到的问题,并在跑业务、拉投资等方面为第一书记给予支持。

4.加强对村民的培训

村民是第一书记服务的对象,要通过培训,加强村民对第一书记工作的理解、支持与认可,引导村民学习智能手机与互联网技术,让第一书记的工作更容易开展。

5.增强学习主动性

第一书记提升工作能力的关键在于激发自身的内驱力。因此,第一书记要在加强自身党性修养的同时,提升对工作内在的认同感,通过外在力量的培训激发内生动力,通过各种交流平台分享自己在建强基层组织、助力乡村振兴、完善为民服务以及基层治理等方面的工作经验,增强其他第一书记扎根乡村、服务农民的工作热情与工作激情。

第一书记制度作为连接城乡发展的纽带,为年轻干部的“墩苗”成长提供了平台,在促进城乡一体化中的作用举足轻重。全面推进乡村振兴,要持续加强第一书记制度的常态化建设,进一步完善第一书记制度的政策体系、工作体系与制度体系,切实为第一书记“放权赋能”,为其提供干事创业的发展平台。要坚决反对形式主义,建立健全第一书记容错纠错机制,进一步减轻第一书记的工作压力,提高第一书记生活上的待遇,让第一书记“安下心、留得住”。如此,才能为乡村振兴战略提供强有力的人才支撑。

参考文献:

[1]中共中央党史和文献研究院.习近平关于“三农”工作论述摘编[M].北京:中央文献出版社,2019.

[2]习近平.在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话[N].人民日报,2021-02-26.

[3]中共中央党史和文献研究院.习近平关于力戒形式主义官僚主义重要论述摘编[M].北京:中央文献出版社,2020.

[4]毛泽东选集:第3卷[M].北京:人民出版社,1991.

责任编辑:常骁

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