石绍斌

（宁波大学 法学院，浙江 宁波 315211）

一、问题的提出

2020年初，席卷全国肆虐全世界的新冠肺炎病毒，在造成巨大人员伤亡和经济损失的同时，也使得“火神山”“雷神山”“方舱医院”等意外成了疫情防控中的“网红”。面对如此独特的“网红”，我们一方面感慨国家强大的动员能力，而另一方面也应该清醒地认识到“网红”背后的仓促与忙乱。习近平总书记曾说过：“预防是最经济最有效的健康策略。要坚决贯彻预防为主的卫生与健康策略。要坚决贯彻预防为主的卫生与健康工作方针，坚持常备不懈，将预防关口前移，避免小病酿成大疫。”［1］当前在防治结合、联防联控、群防群控等强有力的措施下，我国疫情防控已取得了决定性的重大胜利，但病毒将伴随着人类活动空间的拓展而长期共存。如何和病毒相处，将是人类在一次又一次付出惨痛教训后，需要认真、务实思考的问题。中共中央政治局会议从“统筹做好疫情防控和经济社会发展”（2020年2月21日）到“进一步统筹推进”（2020年3月27日），再到“抓紧抓实抓细常态化疫情防控工作”（2020年4月17日），为疫情防控的常态化指明了方向。

基于中央的方向定位，疫情防控常态化的关键在于统筹化和制度化。统筹化就是将疫情防控的地域化、零碎化整合起来，从而契合业已形成的整体性治理。［2］因病毒传播的跨区域化，单一区域政府是无法做到独善其身的，合作治理就必然成为疫情防控的归宿。［3］对此，西方新制度经济学也认为，合作治理以解决公共行政问题为导向，推动治理方案质量的整体提升，从而为创造和革新释放充足的空间。［4］在疫情防控统筹化的基础上，制度化就是将认知付诸实践。区域间统筹首先应具象化为一个主体，即特别合作区，它是在区域中心城市主导下，区域间通过合作共建享有特殊政策的区域，从而实现区域利益的最大化。［5］20世纪70年代末期，在新技术革命和市场自由化体制影响下，西方资本主义经济出现了新的时空变化，重在推动区域间的合作，新区域主义理论得以建构。［6］特别合作区是新区域主义与中国实践相结合的产物。在特别合作区内，因传统区域的改变，衍生出大量复杂的新生利益，［7］制度化的彰显，可极大促进特别合作区的利益协调，从而达到设区的目的。［8］本文以区域合作为背景，围绕特别合作区的建设，着重探讨特别合作区的时代理念、治理效能、区域设置、行政运行以及协商机制等问题，希冀为疫情防控常态化提供一个中国方案。

二、特别合作区的时代理念

近年来，我国乃至世界频繁发生重大突发性疫情（见表1），这其中，2020年新冠肺炎疫情，是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发性公共卫生安全事件。疫情的爆发，是由诸多因素引起的，这其中，生物安全又占据了很大的成分，据相关报道，当前人类新发的传染病，78%与野生动物有关。相比古代农业社会生产率低、人口少、居住分散等特点，现代工业社会则呈现出产业聚集、人口急剧增加、居住密度高等趋势。因此，疫情的“风险是内生的”，［9］它是人类生活空间的不断拓展，以及伴随着人类的决策和行为，如工业制度、法律制度、技术和应用科学等，以致自然呈现出高程度的“人化”状态，从而破坏了已有的生态平衡，动物因逐渐失去固有的活动区域，从而与人类形成了一种相互交错的生存状态。然而人和动物在“共存”的状态中，并没有形成一种同一的关系，而是逐渐演绎出一种“人类中心主义”，动物成为了满足人类需求的工具，人类完全依据其感性的意愿来“处置”动物，尤其是在身份彰显的社会阶段，越是珍稀的动物，就越是成为炫耀的标志。“直到人类真正认识到他依赖自然界，并把自己作为自然界的组成部分时，人才把自己真正放到了首位，这是人类生态学最伟大的悖论。”［10］可以说，疫情的爆发，就是“人类中心主义”导致的“风险社会”的一个最好的注脚。

表1 二十一世纪以来中国历次大规模疫情情况

疫情的风险不是“相对性”的，而是“绝对性”的，因为病毒的传染性及其致命性，不仅仅只是发生在城市、乡村某个单一的地方以及某一个人身上，而是会扩散到整个区域，乃至全球、全人类的。疫情超越了地理边界和文化边界，对人类是“全方位覆盖”的。而且病毒的传染也不是等级式的、垂直的，而是网络型的、平面的，即病毒是平等的，不区别对待任何人的。相比社会平时状态中的阶级、阶层等身份象征，疫情笼罩下的社会就只有一个概念，那就是生命，因此，在疫情爆发后，只有合作，才能保证所有的生命承受住病毒一波又一波的冲击。面对着疫情，单个的人之间的合作，是无力对抗的；而国家间的合作，又显得过于滞后和极其不确定性，因此，在国家内部的区域之间进行合作，就显得尤为重要。区域合作，当前更多是作为一种经济发展的手段而被关注的，如长三角一体化、京津冀协同发展、粤港澳大湾区等，而随之产生了深汕特别合作区、雄安新区、长三角发展示范区等表现形式。2020年新冠肺炎的侵袭，再次告诫我们，病毒不是“中国的病毒”，而是“世界的病毒”，人类就是一个命运共同体，在疫情防控方面，我们更需要合作，不能总是等到悲壮的救援，我们才明白合作的道理。由于人类认知的有限性，疫情的预警面对越来越多的陌生病毒显得非常脆弱，故疫情的防控则是区域合作的当务之急。正是基于这一点，在疫情的防控上，我们需要通过区域合作来实现，而特别合作区的表现形式，在经过深圳、北京、上海等地实践探索后，也表现出相应的合理性和可操作性。基于疫情防控而建设的特别合作区，不仅仅只是对现有特别合作区的发扬，它还需结合疫情防控的特点，衍生出自己独有的管理机制等，从而为人类疫情防控事业提供一种新的思路和对策。

三、特别合作区的治理效能

党的十九大报告指出，经过近四十年的改革开放，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。2020年2月，中共中央、国务院针对武汉及其整个湖北的疫情，采取“一省包一市”的全国总动员防控模式，从而缓解了医疗物资、医务人员等防控资源的严重不足。由此可以看出，我国在疫情防控方面的投入严重匮乏（见图1）。“德惟善政，政在养民”。传统的中国因局限于狭隘的血缘性关系，以致无法造福于广大人民群众。［11］“内卷化”的家国统治，尽管在1911年的辛亥革命中完结，但因西方殖民主义的入侵所引发的巨大的民族危机，导致现代中国的生成陷入了困境，以致作为凝聚民意的政党，承担起了拯救国家的重任，从而逐渐成为了国家的政治中心，坚持党的领导也就成了中国政治建设中的基本原则之一。因此，如何在“中心”的前提下，去探索“个”的主体存在，也就成为了国家治理现代化的方向所在。20世纪80年代以来，改革开放进程中的中国，在一系列西方理论的影响下，将市场经济和效益本位等推崇到了极致，以致“个”的主体存在被无限放大，所有的公共产品都被推向市场，作为商品进行交易，从而严重削弱了党的执政基础。“中国特色社会主义市场经济”观念的提出，既是“养民”政治传统的回归，又契合了时代的个体利益诉求，从而表明了党和政府的发展方向。2020年疫情防控，彰显了党和政府“执政为民”的坚定信念，因此，基于疫情防控的特别合作区建设，就是党和政府急切需要考量的应对之策。

联合国开发计划署颁布的人类发展指数（HDI——Human Development Index），发端于1990年，它摒弃了传统的GNP指标。HDI将经济指标与社会指标相结合，指出人类发展状况，即生活水平和生存环境等指标的综合发展状况，是衡量一个国家综合发展水平的重要指标。HDI作为人类对幸福生活追求的指数，包含着两个不可或缺的要素：一个是生态平衡，即自然资源禀赋的发展与保护；另一个是公共服务的供给，即从农村分散型的自给自足过渡到城镇聚集型的公共给付。可以说，这两个要素的缺乏或不足，由此形成的人类发展就是一个“假性的发展水平”。《2019人类发展报告》数据显示，在联合国170多个国家和地区中，中国内地排名第85位。基于疫情防控的特别合作区，就是我国人类发展指数中一个急需增加的“正能量”。

图1 2017年9月至2020年1月我国PPP项目分布

2020年3月5日，习近平总书记在北京考察新冠肺炎防控科研攻关工作时强调，“重大传染病和生物安全风险是事关国家安全和发展、事关社会大局稳定的重大风险挑战。要把生物安全作为国家总体安全的重要组成部分，坚持平时和战时结合、预防和应急结合、科研和救治防控结合，加强疫病防控和公共卫生科研攻关体系和能力建设”。当前，如何推动制度优势向治理效能转化，就是检验党和国家治理能力现代化的重要标准。有鉴于此，基于疫情防控的特别合作区建设，其效能有三：一是适应了当前区域融合的趋势。随着科技的快速发展，产业分工越来越精细，人类合作超越了物理的分隔，从而成为了国家乃至全世界的应有之势。基于疫情防控的特别合作区就是区域融合的一种必然产物，它符合时代的诉求。二是应对业已“脱域”的疫情防控。［12］伴随着人类合作的加速，病毒的传播也就必然跨越了区域的阻隔，疫情防控也就成为了一个全域性的问题。区域合作防控疫情也就成为一种责任所在，而不是一种道义支持。三是将疫情治理能力展现为实实在在的行动。制度的优势，需要点点滴滴的行动表现出来。力挽疫情于狂乱中的行动固然可敬，但付出的代价也同样是惊人的，因此，在疫情的防控中，切切实实做好应对的准备，才能有效避免一而再地陷入到“幸存者偏差”①的错误中。基于疫情防控的特别合作区建设，就是制度优势转化为治理能力的精准诠释。

四、特别合作区的区域设置

特别合作区是基于区域合作理念，通过公共区域建设来共同应对疫情的爆发，因此，特别合作区的建设，首要的问题就是在哪一级区域进行设置。根据我国现行《宪法》第三十条的规定，我国区域划分为三级，即省（自治区、直辖市、特别行政区）、县（市）、乡镇，这其中，省一级区域是“虚”的，它只是通过省级国家机关的设置显示了区域的“存在”，而乡镇作为县（市）的组成部分，并不能成为一个独立的区域（见图2）。因此，区域合作更多应表现为以设区的市、县（市）为单位的区域上，如深汕特别合作区就是深圳市与汕尾市（或者说海丰县）的合作、长三角发展示范区就是上海市与苏州市、嘉兴市（或者说嘉善县）的合作。在明确我国区域划分的基础上，有效消除区域间的阻隔，是特别合作区成功建设的关键所在。我国在三级区域划分的基础上，因管理的需要，由设区的市代替省来管理县（市）。这一管理机制并没有突破我国三级行政区划的法律规定，它只是由设区的市代管县（市）。从最便捷、也最经济的角度来说，特别合作区的建设，就应是设区的市与它代管的县（市）之间的区域合作。通过设区的市与代管的县（市）的合作，一来可以有效地消除区域间的阻隔，二来可以通过合作区共享来推进市管县朝着区域融合的方向发展，这其中，设区的市作为区域的中心城市，因拥有区域融合的主导地位，故而对于特别合作区的建设具有极大的兴趣和动力，这也是特别合作区能够得到贯彻落实的关键所在。特别合作区基于设区的市与代管县（市）的合作，对于疫情防控的紧急迫切和区域间推诿拖延的有力消解，都具有很好的现实针对性。

图2 省、县（市）、乡镇的区域划分

因为病毒的传染性和致命性，以及由此产生的心理排斥性，基于疫情防控的特别合作区建设不能像其他突发性事件一样，通过征用临时场所来应对，而应设立在固定的区域。本着共享、高效以及经济等特点，特别合作区应建在设区的市与代管县（市）的结合部（随着撤县（市）设区的进程，无县（市）的市，可以建在区之间的结合部），可以是两个区域，也可以是三个区域的结合部，这样便于各个区域病人的运送，不至于因区域不同而出现人为阻隔。2020年我国在新冠肺炎的抗击中，因物资储备不足，隔离、治疗、康复床位严重缺乏，导致出现市民因无法购买口罩而被感染、疑似病人因床位缺乏而不被收诊、确诊病人因医生和治疗设施缺乏而病情加重乃至死亡、治愈病人因没有经过康复的观察而可能复发乃至再次传播病毒等现象。针对上述疫情暴露出的问题，2020年2月14日，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调，我国要健全统一的应急物资保障体系，把应急物资保障作为国家应急管理体系建设的重要内容，按照集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效的原则，尽快健全相关工作机制和应急预案。

基于已有的经验和教训，特别合作区的建设应以物资储备区域为中心，按照顺时针方向，先后设置隔离检测区、轻症区、重症区以及康复区等区域作为核心区域（见图3）。在核心区域之外，应相应配套学习生活区、生产区、科研区以及行政管理区等区域，从而形成一个集检查、隔离、治疗、康复、生活、学习、生产以及科研等于一体的完整保障体系。由于特别合作区的建筑是作为预防而准备的，因此，除了物资储备区需要一次性完成外，其他区域都可以在各自调度指挥中心完成后，处理好配套的基础设施，如水、电、网络、污水管道等安装，就可以转为以维护为重点了，等到区域突发性公共卫生事件上升为二级应急响应时，就可以在先前基础设施上，根据疾控中心专家组的规模评估，建设相应的临时性设施，以保证政府应对疫情防控的需要。为了保证特别合作区的物资储备能得到贯彻落实，物资储备项目应纳入中央和地方的五年规划中，从而保障项目不因政府的换届而中断。特别合作区还可以引进相关物资的生产厂商，通过土地评估、税费抵缴等措施，引导生产厂家在合作区里以成本价提供疫情防控的储备物资。除了政府采购外，特别合作区还可以通过仓储出租，引导生产厂家将物资储存在合作区里，从而在疫情爆发时，优先使用储备物资。依据我国《政府信息公开条例》的规定，疫情防控的物资储备信息属于“突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况”的主动公开范围，因此，各级政府应及时、准确地予以公开。鉴于与市民本人无利害关系的政府信息无法有效地申请，2017年我国《行政诉讼法》增加了检察机关提起公益行政诉讼的内容，赋予了检察机关针对政府不作为的情况，可通过检察建议或者行政诉讼的形式，督促政府履行职责，从而形成了以法律监督来保障疫情防控物资储备及相关建设信息公开的制度体系。

图3 特别合作区的核心区域及相关区域配套图

五、特别合作区的运行管理

我国第一个特别合作区——深汕特别合作区，2011年就成立了，然而在运行7年后，于2018年又重新挂牌，深汕特别合作区管委会也从广东省政府派出机构转变为深圳市政府派出机构。面对这一“降格”的变化，实务界认为通过调整特别合作区的管理机制，可更好地促进合作区的发展，而理论界却依旧在西方的“新区域主义”框架中寻找答案。近现代以来，相比西方社会的有序，中国则经历了太多的起伏和动荡，以致缺乏系统梳理学说的环境。加之人类又无法更好地扼制住欲望之喉，以致在西方物质显赫面前，学者们纷纷自觉或不自觉陷入了西方“现代化范式”。美国社会学家、史学家蒂利曾写道：“没有历史的社会学就像是好莱坞道具，有着壮观的布景，甚至可能有出色的景象；但在这些景象背后空空如也，没有人物、没有内容。”［13］现实与历史有着连续的关系，现实是需要通过历史来认识的。［14］当前社会学科的分类人为地割裂了人类的整体思考，以致在淡化历史背景的前提下，对问题的认识和解决，呈现出类似于自然科学一样的标准化探寻，如果再加上刻意的历史忽略，简单的照搬照抄也就成为一种必然的选择。我国历史发展有其特有的运行规律，历史传承的蕴含尤其浓厚。《周礼·天官·序官》中记载，“惟王建国，辨方正位，体国经野，设官分职，以为民极”。这其中，“体国经野”就是我国区域合作的历史经验，即以“国”（城）为中心，对周边的“野”进行管理，“野”的范围可随着“国”的需求予以改变。当前特别合作区的建设，需要突破现有行政区划的阻隔，因此，中心城市的主导作用就显得尤为重要。深汕特别合作区经历的认识、建设和再认识、再建设的过程，就是“体国经野”对现实区域合作的一种历史修正（见图4）。因此，基于疫情防控的特别合作区建设理应秉承历史的传承，从长时段的角度更好地把握其运行规律，从而合理设置相适应的管理机制。

图4 “体国经野”与深汕特别合作区的建设

基于疫情防控的特别合作区建设，在我国古代《汉书·平帝纪》就有相关记载，“民疾疫者，舍空邸第，为置医药”。《南朝齐会要·民政》中也曾记载萧齐时设立“六疾馆”。由于古代农业社会，人口流动量不大，爆发疫情的区域设置防控场所，就足以应对风险，但现代工业社会中人口高速流动，每个区域都处在传染和被传染的危境中，如每个区域都重复建设疫情防控场所，只会导致医疗资源的分散，而且还耗费大量的人力和物力。当前我国有288个设区的市，每个设区的市在与代管的县（市）的结合部设置一到两个特别合作区，充其量也就四五百个，这样既可以避免资源冗余，又可以将防控疫情提高到显著的水平。因此，区域合作建设疫情防控场所就是一个非常理想的选择。然由于区域政府间以及具体参与事务的主体间都存在着利益的冲突，特别合作区从建设到管理以及运行，如何实现“1+1＞2”的效果，就是一个很关键的问题。

深汕特别合作区管委会从广东省省政府派出机构转变为深圳市派出机构，有学者认为这是汕头市将合作区的行政管辖权“让渡”给了深圳市。［15］然究其实际，就是深圳市作为“国”，将其管辖的“野”，拓展到了合作区，从而形成了深圳市“10+1”的区域格局。由于中国是单一制的国家，区域无论是形式还是实质的变动，都无损整体的利益。因此，在当前设区的市代管县（市）的基础上，基于疫情防控而成立的特别合作区管委会，定位为设区的市的派出机构就是一个最佳的选择，既可以突出设区的市在特别合作区管理中的主导作用，又便于理清各种利益纠葛，避免在责任推脱中空耗。根据《突发事件应对法》以及《突发公共卫生事件应急条例》等法律、法规，一旦疫情爆发，从国家到地方，都会成立相应的应急指挥机构，特别合作区管委会的主要职责就是维护合作区的日常运行，因不存在商业项目（如前文所述，区域内的生产厂家也不例外，政府只是以土地评估、税费抵缴和仓储出租等方式，引导生产厂家在合作区里以成本价供货），所以合作区也就不需要设立政府其他职能部门的派出机构，如此一来，特别合作区管委会就可以实行扁平化的管理，即根据日常维护工作，设立相应的办事部门。特别合作区管委会除了党工委书记、主任由设区的市任命外，其他职位可以通过聘任制的方式在全国招聘专业人才，进行相应事务的管理，而对于辅助性的工作人员，则通过劳动合同的方式予以招聘。为了优抚人才，特别合作区专业管理工作人员的户口应统一为设区的市的户口，从而享受设区的市的工资福利待遇。

六、特别合作区的协商机制

法国著名的历史学家库朗热曾在《古代城邦》一书中，精辟地分析了中西方是如何在近代社会治理中选择了不同道路，［16］即西方选择了人—国—公民的道路，而我国选择的却是党—国—人民的道路。因此，基于人对政治的理想愿景，西方协商民主更多表现的是一种价值追求（deliberation），而基于党对政治秩序的领导，我国协商民主更多表现的是一种经验设计（consultation）。正是基于这一历史径路，中国共产党一直秉承“兼听则明，偏听则暗”的政治经验，将主导和主体、中心与参与有机地结合起来，从而既保证了统一领导，又充分发挥了参与主体的主动性和积极性。在基于疫情防控的特别合作区建设过程中，要充分保障全方位的协商，建立健全的协商机制，扩大社会各主体的参与。

如前所述，特别合作区因我国区域管理体制的特点而确立了设区的市的主导地位，但参与的县（市）的主动性和积极性，对于合作区的建设也至关重要。因此，区域间应以合作为目的，成立基于疫情防控的区域协商机构以及相关工作机构（见图5）。区域协商机构的组成人员应按照各区域应急指挥机构组成人员的标准进行配置，从而保障疫情爆发后的无缝对接。为了保证日常事务的工作联络，区域协商机构应在各自区域卫健委设立办公室，处理日常的工作事务，并承担区域协商机构信息在各区域的公开。每年一度的区域协商会议，是协商机构开展工作的重点，会议不能泛泛而谈，流于形式，在听取了特别合作区管委会工作报告的基础上，应围绕疫情防控中形成痼疾的老问题和已经露出苗头的新问题进行讨论，会后报告要详细记载会议讨论的内容，并提交给省级人民政府相关机构进行备案。会议由参与区域轮流主持，地点在特别合作区内的各自属地，从而彰显各合作区域的主体性。会议的议程安排不能拘泥于会场发言，还应该组织参会人员实地检查相关区域的建设情况，以便充分熟悉特别合作区的工作进展，从而有条不紊地应对疫情的突发性。

图5 特别合作区的协商机构及其相关工作机构

此外，协商会议参与主体不应局限于承担疫情防控任务的政府工作人员，还应该保证其他主体参与，如卫生、病毒等领域的专家学者讲解最新的卫生病毒知识、法律领域的专家学者分析国家公共卫生安全立法和执法等情况、物资生产领域的技术人员演示最新产品的性能和使用、社区工作人员交流关于保障社区疫情防控的经验和问题等。会议还可以播放WHO最新的工作动态以及国外疫情防控领域的先进经验等。随着我国政治经济改革的深入，公民意识、权利意识、政治参与意识不断增强。马克思曾指出：“这种权利的内容就是参加共同体，确切地说，就是参加政治共同体，参加国家。这些权利属于政治自由的范畴，属于公民权利的范畴。”［17］因此，区域协商会议召开时，既可以允许市民现场旁听，还可以通过网络视频会议现场直播，同时也应开放特别合作区的相关区域，供市民监督检查。我国是民主集中制的国家，在充分协商的基础上，区域协商机构应集中做出决策，决策信息应主动在各自区域公开，并上报省级人民政府相关工作机构进行备案，作为日后工作问责的重要依据。

结语

法国著名作家加缪在其名著《鼠疫》中写道：“我们不应当轻易放过那些治理中曾经尝过的苦头和教训，而是应该尽力在下一次灾难发生时规避它，而不是一次次地重蹈覆辙。”［18］新冠肺炎、乙型流感、霍乱、拉沙热病毒、雅拉病毒等疫情的肆虐，再次告诉我们，人类就是一场战“疫”。黑格尔曾说过：“人类从历史中得到的唯一教训就是人类不会从历史中得到任何教训。”［19］人类如在一次又一次的侥幸中依旧我行我素，那么下一次病毒的爆发将是指日可待的。基于疫情防控常态化的特别合作区建设，只是一个权宜之计，而不是人类的诺亚方舟，对此我们应清醒地认识到这一点。

注释：

① 幸存者偏差（Survivor bias），是一种常见的逻辑谬误。指的是只能看到经过某种筛选而产生的结果，而没有意识到筛选的过程，因此忽略了被筛选掉的关键信息。