洪晗 肖金成 郭楠

[摘要] 城市是一个区域的生产和消费中心，同时也是产业发展的集中地，作为城镇化的重要载体，城市的发展对于持续推进城镇化具有重要意义。我国幅员辽阔，城市群和都市圈的范围有限，多数地区仍处于城市群和都市圈以外，推动我国区域协调发展，除了要重视城市群、都市圈的发展，更要重视城市，尤其是区域性中心城市的发展。把握城市人口空间分布的一般规律，构建合理的城市规模分布体系;加强区域性中心城市的建设，要从基础设施、产业布局、城市布局、政府管理等方面着手，提升区域性中心城市的功能，发挥城市的辐射带动作用，形成能够带动周边地区尤其是农村地区发展的核心功能区。

[关键词] 城市   人口分布   區域性中心城市   城市规模分布体系

[中图分类号] F127    [文献标识码] A    [文章编号] 1004-6623（2021）04-0062-09

[作者简介] 洪晗，浙江省社会科学院助理研究员，博士，研究方向：区域经济;肖金成，中国宏观经济研究院研究员，中国社会科学院大学教授，研究方向：区域经济;郭楠，中国社会科学院大学投资经济系博士研究生，研究方向：区域经济。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，要“优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化”，强调要合理确定城市规模、人口密度、空间结构，促进大中小城市和小城镇协调发展，优化行政区划设置，发挥中心城市和城市群带动作用，等等，突出了城市群、都市圈、区域性中心城市在促进我国区域协调发展和新型城镇化推进中的重要作用。未来30年，我国还将继续推进城镇化，城乡经济社会和人口将会进一步发生变化，未来农村人口还将会继续涌入城市和城镇。推进城镇化必须加强城市的建设，发挥城市的辐射带动作用。

一、城市与区域性中心城市

城市是经济社会发展到一定阶段的产物，对引领一个地区经济、社会的发展具有重要作用。列宁曾说，“城市是经济、政治和人民的精神生活的中心，是前进的主要动力”①。20世纪80年代，吴良镛教授也曾指出，“城市是区域的中心，区域是城市的基础”②。而由于我国城市实体地域与行政地域的“二元分割”，导致“城市”概念有别于西方国家对城市的定义，因此有必要对城市的概念重新梳理。

在中国古代，“城”与“市”是两个分割的概念。古代的“城”是指“有巨大的城墙环绕着”，是一个国家或地区的行政机关所在地。作为一个国家或地区的行政中心，其功能主要是防御外敌，城内聚集了一定的人口，但并无产品和商品，与现代城市的概念有着较大差别。而“市”是从事交易的场所，最早的“市”在“城”的外面，后来随着“城”的发展，“市”开始进入城内，但也只是在指定范围内活动。随着工业化和城镇化的推进，“城”与“市”开始逐渐合并，发展为现代化城市，一方面现代化城市继承了“城”原来的行政中心的功能，另一方面现代化城市也是一个地区的经济中心。城市居民应该是居住在城市，以从事非农产业，即工业和商业为主的居民。

综上所述，可以总结出城市应当具有以下特征：一是经济上的非农性，城市是工业、商业等产业的集聚地，主要从事非农产业;二是空间上的集聚性，城市集聚了大量的人口，并且吸引要素在此集聚，且限定于一定的地域之中;三是中心性，城市是一个地区经济、政治中心，集聚了大量的人口和企业，具有丰富的就业机会、广阔的市场需求、良好的交通条件等，对其腹地有着较强的吸引力和辐射力，可以引领一个地区的经济发展。

由于行政管理的特殊需求，我国对城市的划分范围要远远大于城市实际地域范围，城市不仅包含管辖的县域还包含农村地区，而这实际上是一个区域的概念，不是对城市的准确定义，因此在很多研究与报道中，混淆了区域和城市的概念，造成研究结论的误解。根据城市的定义，本文采用《中国城市建设统计年鉴》中公布的“城区人口”与“城区暂住人口”之和来定义城市人口，以下关于城市问题的讨论，都是采用这一统计口径。

区域性中心城市是指一定区域范围内居于经济社会中心地位的城市，是区域中经济发达、功能完善、能够渗透和辐射带动周边地区经济社会发展的城市。区域性中心城市的形成具有客观性，是城镇化推进过程中人口经济社会活动向一个地区集中演化而成;同时也具有主观性，对于一些具备成为区域性中心城市条件的城市，可以通过政策扶持加速其成长，从而带动周边地区的发展。随着工业化、城镇化、农业现代化和信息化的深入推进，可以预见未来我国将陆续成长起来一批新兴的区域性中心城市。

二、我国的城市规模等级

由于城市之间的经济联系日益紧密，在一定范围内形成了一个层级分明、分工明确、联系紧密的城市体系。城市规模等级是否合理，会直接影响城市的整体竞争力、城市功能的提升，因此，准确把握城市规模等级的分布状况和规律，对于促进人口合理分布、城市合理布局、优化城市规模结构具有重要意义。

（一）城市规模等级的划分

城市规模等级的划分，一般是以城市人口规模作为参照。自1955年始国家就开始不断尝试对城市规模进行划分，但以往的划分标准中，一是对城市范围没有准确界定，二是对城市人口的统计标准没有形成统一意见。2014年，国务院印发《关于调整城市规模划分标准的通知》，调整了原有的城市规模划分标准，明确了新的城市规模划分标准，将统计口径界定为城区常住人口①。鉴于此，本文以城区人口为城市规模等级的划分基础，划分全国地级及以上城市的等级体系。

2000—2018年，我国中等及以上规模等级的城市数量都在快速增加，其中以人口规模100万～500万人的大城市和人口规模50万～100万人的中等城市数量增加最多，而人口规模50万人以下的小城市数量变化幅度不大，超大城市和特大城市数量的增长也较快。表明随着城镇化的推进，各城市的人口规模都有所增长，城市规模在不断扩张（表1）。

2018年，人口规模超过1000万人的有北京、天津、上海、广州、深圳，这些城市经济基础雄厚，人口规模大，辐射和带动能力较强;人口500万～1000万人的城市有沈阳、南京、杭州、青岛、郑州、武汉、成都、西安、重庆，这些城市发展的基础和潜力都较大，人口集聚能力、对周边城市的辐射带动作用也较强，未来也有可能发展成为更大规模的都市（表2）。

从表3可以看出，我国不同规模等级的城市分布呈现出一定的地带性差异。东部地区在超大城市、特大城市和大城市的数量上明显高于中西部地区，而中部地区的中等城市和小城市数量要高于中西部地区，西部地区小城市的比例相对较高，其余等级城市的分布比例都较低。根据不同規模等级城市的分布状况，可以看出东部地区的城市体系更加完整。

（二）城市规模类型的变动

利用时间离散的马尔可夫链，将城市按照一定的标准划分成不同类型，根据马尔可夫状态转移矩阵来观察各类型城市的动态转换过程。根据2000—2018年各城市人口数据，划分出不同城市的类型：0型城市，研究初期（2000年）还不是地级市，后因为行政区划调整等，晋升为地级市的城市;Ⅰ型城市，城市人口规模小于城市体系中平均人口规模50%的城市;Ⅱ型城市，城市人口规模为城市体系中平均人口规模50%～100%的城市;Ⅲ型城市，城市人口规模为城市体系中平均人口规模100%～200%的城市;Ⅳ型城市，城市人口规模大于城市体系中平均人口规模200%的城市。

通过马尔可夫转移概率矩阵计算①，可以从计算结果（表4）得出以下结论：状态转移矩阵的对角线元素要显著高于非对角线元素，这表明城市的初始状态类型在下一个观测期内依然保持不变的概率较高，而不同类型之间的状态转移相对较平稳;通过观察不同类型城市转移概率发现，Ⅰ型城市具有向Ⅱ型城市转移的趋势，根据计算结果，Ⅱ型城市的规模普遍为50万～150万人之间，表明各地级市具有朝着中等城市和大城市转变的趋势;0型城市一旦被设立为地级市，划分为更高的行政等级，基本就会转变为Ⅰ型城市。因为这些城市自身规模不大，发展成中大城市的潜力不高;Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ型城市都有向更低类型城市转变的趋势，这是因为一方面随着时间的推移，城市平均人口规模在上升，原先一些人口规模增长幅度较慢的城市在新的划分标准下被自动归为更低类型的城市区划，另一方面一些东部地区城市人口增长较快，替代了原先处于该状态下的城市。从城市平均人口规模的变化趋势来看，城市规模整体呈现不断扩大的趋势;0型城市可以转变为Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ型城市，但这一转变过程是不可逆的，即Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ型城市不可能再转变为0型城市，这表明在我国现有的行政等级制度下，一个城市被设立为地级市后，几乎不会再调整为更低等级的城市级别，除非有较大范围的行政区划调整等原因;Ⅳ型城市通常表现为吸收态，一个城市一旦成长为Ⅳ型城市，由于要素集聚、政策支持等优势，通常会保持其核心城市的地位，短时间内其他城市往往难以超越，如武汉、郑州、长沙等区域性中心城市，但也有一些诸如乌鲁木齐、石家庄、贵阳等城市有小幅度调整，由原来的Ⅳ型城市转变为Ⅲ型城市。

（三）城市体系规模分布的演进机制

城市的发展使得城市人口规模不断扩大，逐渐演化成更高等级或更大规模的城市，这一过程主要受到“自上而下”和“自下而上”两种力量的影响。“自下而上”反映了一个城市规模不断扩大，依靠自身的要素集聚能力和辐射能力带动周边地区，而与周边地区自行发展成为一个有机整体;“自上而下”则体现了人们由于对城市发展规律有了一定认知，基于认知而对城市发展提前进行规划、管理等手段，促进城市的发展。城市的发展，离不开这两种力量的共同作用。

1.“自下而上”的演进机制

“自下而上”是城市体系发展的核心演进机制，主要依赖于市场经济的组织设计。城市的发展是市场经济下企业与个人追求利益或效用最大化的结果，是市场经济主体相互作用的结果。在市场经济条件下，通过要素的集聚、产业结构的调整，以及技术的进步等，使得城市实现由低级向高级、由简单向复杂的过程演变。

第一，要素集聚是城市体系演进的基本动力

资本、劳动力、技术等要素决定了城市发展的活力，也是城市提高竞争力、向更高等级发展的基本动力。要素集聚使得城市规模不断变动，资源禀赋较优越的城市，如北京、上海、广州、深圳等，拥有先进的技术，雄厚的资金、人才力量，完善的基础设施建设等优势，进一步吸引人口和企业在此集聚，要素集聚效应明显，城市规模不断扩大。而同时，一些发展较为落后的城市，因为经济基础薄弱、就业机会较少、基础设施建设和公共服务不完善等，导致人口流出，要素集聚能力不强，城市规模增长缓慢。

第二，产业结构调整是城市体系演进的直接动力

产业结构的调整与升级使得劳动力在城市之间流动，影响城市规模的大小。若能够借助产业结构升级调整来提高城市竞争力，使得城市发展进入快车道，城市的规模也会向更高等级转变。东北地区的一些以发展重工业为主的老工业城市，因为短期内难以适应经济转型，产业转型面临困境，导致经济发展速度滞后，人口流出现象严重。安徽淮北曾经历过度开采使得煤炭资源逐渐枯竭，城内因挖掘而造成多个“塌陷区”等困境，通过实施“一业为主，多元发展”的战略，积极推动产业结构调整，逐步形成了纺织、服装加工产业链，推动了城市的进一步发展。

第三，科学技术创新是城市体系演进的内在动力

随着科学技术的进步，城市经济的发展越来越依赖科学技术，高端人才、教育、生产技术等成为城市发展进步的核心力量。科学技术水平的进步，不仅改变了生产方式、产业结构、资源配置方式，同时改变了居民的生活环境、生活方式，以及城市面貌。交通等信息技术的创新发展，也提高了城市间物流、人流、信息流等要素的流通效率。可以说，科学技术创新已经成为城市发展的重要动力。

2.“自上而下”的演进机制

不同的政策对城市的发展进程有不同的作用和结果，政府力量为城市的发展创造条件和环境。改革开放初期，政府实行计划经济体制、城乡二元体制，各种生产要素按计划进行分配，使得地方政府和各经济主体缺少发展的主观能动性，限制了劳动力和要素的自由流动。只有东部地区的城市在区位和政策优势下，发展速度相对较快，而中西部地区的经济发展相对滞后，城市体系的变化也较为缓慢。实行市场化经济体制以来，政府的行政力量依然对城市的发展起着重要作用。政府通过对资本、土地等生产要素的投入进行财政补贴，对产品进行税收减免，对技术进步进行财政补贴、税收减免，对户籍制度的放宽等政策，都能够为城市的发展创造更好的条件。

根据政策的类型，可以大致划分为以下类型：第一，财税政策，包括收入和支出类政策。其主要作用是支持地区发展所需的基础设施建设、增强城市公共服务能力、鼓励资本或劳动力进入或转移、限制特定产业的发展等。第二，产业政策，包括对产业技术标准的设立，对产业发展的鼓励或限制等。其主要作用是引导要素在空间上的配置，合理化产业的空间布局，鼓励或限制特定产业的发展等。第三，土地政策，包括用地指标、土地价格标准等。以鼓励或限定特定产业、地区的发展。第四，人口政策，调节特定地区的人口增长率和生育率，鼓励或限制人口的迁入或迁出，促进人口在空间上的合理分布等。第五，规划政策，包括空间开发规划的制定与实施、经济发展规划等。通过规划政策，可以引导城市制定符合自身条件的发展规划，同时规范空间开发秩序。第六，环保政策，包括环保标准的制定和实施，环境基础设施的建设等。通过鼓励或限定特定产业的发展，以及生态工程的建设，促进人与自然的和谐相处。

三、区域性中心城市的特征及存在的问题

我国共有34个省级行政区，国土面积庞大，人口众多，一般来说，省区面积过大，省难以直接管到县，且城市群和都市圈内的城市数量有限，据统计，约有80%的土地是位于城市群和都市圈之外。除此之外，中国的大城市多数靠政治中心地位通过计划经济手段配置资源而发展起来的，虽然人口规模大，经济势能强，但和周边城市及农村缺乏密切的经济联系，形成了明显的“城沟”和“断裂点”，难以形成大、中、小城市合理布局的城市体系，中心城市的集聚效应不能有效地扩散。以省为区域经济单元，由于省会城市辐射能力由中心向边界递减，形成了许多经济发展死角，如晋陕蒙交界地区、湘鄂川黔交界地区等。其原因是远离政治和经济中心，交通不便，难以接受省会城市的辐射。通过区域性中心城市的带动，将消灭我国的经济发展死角，实现区域经济协调发展，全面实现现代化。由此可见，在中国，仅靠少数的中心城市难以带动所有地区经济发展，客观上需要有更多的区域经济中心。

城市群或都市圈内的城市由于与其他城市实现分工而逐步蜕变为功能性城市。大多数的城市都位于城市群内，只有少部分都市圈没有形成城市群。区域性中心城市一般指城市群和都市圈之外具有一定規模的能够辐射带动周边地区的城市。随着规模的不断扩大，其辐射的半径越来越大，有利于推动经济要素优化配置，支撑和带动区域经济发展。据统计，目前我国共有333个地级行政区，包括293个地级市、7个地区、30个自治州、3个盟，以及4个直辖市。这其中，有183个地级行政区位于城市群和都市圈之外（表5），城市群、都市圈之外的地区应把地级市的中心城区、地区政府、自治州和盟政府所在地发展成为区域性中心城市。

作为区域的经济中心，区域性中心城市的经济发展程度、城市规模大小等直接决定了区域的经济发展水平。根据前文所述，总结出我国区域性中心城市的特征和目前存在的问题。

（一）分布较为稀疏

根据测算，我国目前已形成十个较为成熟的城市群，以及五个发展潜力较大、正在不断成熟的城市群，这十五大城市群总面积约169.4万平方公里，占我国国土面积的17.64%，共涵盖约140个地级及以上行政单元。除港澳台地区外，我国共有29个都市圈，其中南昌、太原、贵阳、昆明都市圈位于城市群之外，这4个都市圈土地面积共约19.65万平方公里，共涵盖14个地级及以上行政单元。也就是说，城市群和都市圈内共有154个地级及以上行政级别的城市，所占土地面积共189.05万平方公里，剩下770.95万平方公里的土地上共有183座区域性中心城市，整体来说城市分布较为稀疏，且地区间分布不均，从区域性中心城市的地域分布来看，东部和中部地区较多，西部地区数量较少。

（二）人口规模普遍较小

从区域性中心城市的人口规模来看，我国区域性中心城市的人口规模普遍较小，有超过半数的区域性中心城市人口规模小于50万人，对周边地区的辐射带动作用普遍不强。2018年，区域性中心城市常住人口超过100万的共有23个，主要分布在东部地区和中部地区，只有遵义、兰州、西宁、银川等城市位于西部地区。在人口大于100万的城市中，只有呼和浩特、徐州、温州、临沂、汕头、海口、兰州的人口超过200万，其余16个都在200万人以下。

（三）经济实力普遍不强

经济实力是吸引人才、产业集聚，以及强化基础设施建设的基础，经济实力不够强，对周边地区的辐射带动作用也就有限。人口超过100万的区域性中心城市中，只有呼和浩特、包头、徐州、淮安、盐城、温州、临沂、襄阳、汕头、柳州、兰州的市区GDP总值超过了2000亿元，还有大同、齐齐哈尔、赣州、德州、南阳等的市区GDP总值低于1000亿元。市区一般公共预算收入中，只有大同、呼和浩特、包头、鄂尔多斯、徐州、连云港、盐城、宿迁、温州、济宁、临沂、宜昌、襄阳、柳州、海口、三亚、兰州、银川、克拉玛依等城市超过100亿元，总体来说经济实力并不强。

（四）对外开放程度有限

一些区域性中心城市远离交通枢纽，市场化程度不高，导致对外开放程度并不高，据统计，183座区域性中心城市中，市区货物出口额大于100亿元的只有40座，且多分布在江苏、广东、广西、福建、山东等沿海省份，内陆地区的区域性中心城市对外开放程度有限。

四、完善区域性中心城市功能的对策建议

地级市城区绝大多数已具备成为区域性中心城区的条件，但其基本功能还相当薄弱，其集聚效应和辐射效应均比较小。在相当长一段时期内，要把完善其城市功能作为重要任务，以充分发挥地区级城市带动区域经济发展的作用。尤其是当前我国经济正由高速增长阶段向高质量发展阶段转变，区域间协调发展需要新动能的支持，也正体现出区域性中心城市的重要价值。因而，对于如何提升我国区域性中心城市的功能具有重要意义。

作为区域性中心城市，在地理位置上具有一定特殊性，与都市圈和城市群去中心化的发展模式相反的是，发展中心城市的重要作用需要在这之外的空间范围里做到要素集聚化和集中化。在这种向中心聚拢的过程中能够增强区域性中心城市的综合性经济功能，当其规模扩大、实力增强时，便更能进一步向周边地区辐射、带动周边地区发展，从而达到反哺的效果。

（一）调整网络布局，强化经济区域概念

区域性中心城市是都市圈、城市群外区域的中心，但也并不独立于都市圈和城市群而存在，把中心城市割裂开来看会导致经济循环不畅，因而，如何调整好区域发展的网络布局是区域经济发展的前提。

长期以来，我国对城市的管理多基于行政区划，经济的发展也多以此为基础。为更好地促进城镇体系发展，应转变常规管理和规划思路，打破以往较为独立、封闭的行政区划管理模式，对行政区划进行淡化，打破因行政区划产生的区域间壁垒，转而强化区域经济整体规划的方式，通过放开发展城镇化布局来推动区域的经济互动与分工。这种调整与放开要注重城镇发展与管理的实际需要，综合考量城镇化进程中交通布局、产业布局、环境布局等多方面的布局情况。合理通过市场机制和政府规划等多种手段进行行政区域的调整，实行“规划控制、计划指导、政策扶持、组织保证”，把经济发展与政策扶持相结合，从而解决城市现存的行政管理职能重叠、区域间分离发展等多种问题。另外，在规划与发展中尤其要注意城市之间的边缘地带，不能因在经济发展中对行政区划的模糊处理而产生忽略，尤其“一城多府”和“乡改镇”等问题仍需理顺和解决。在政策引领下，合理规划区域间经济发展，使其与城镇化发展相协调。

（二）完善区域性中心城市基础设施建设，为经济发展提供基本条件

城市基础设施建设是城市发展经济的重要前提，也是在城市之间构建起桥梁的重要基础。发展区域经济，促进城镇化发展，首先要把完善区域性中心城市的基础设施建设摆在首要位置。由于大部分区域性中心城市地理位置、行政级别的特殊性，其可支配资源有限，城市环境有待提高。为改善此现状，应从生态环境、城市能源、交通系统、信息化网络等多角度出发，完善区域性中心城市的基础设施建设。

生态环境方面，以人与自然和谐相处作为总体目标，既要对现存大气、水体环境污染做好治理，通过立法、监管等多手段扭转不良现状，又要积极应对气候变化并進行生态环境保护，推进生态环境治理体系和治理能力现代化，推动生态文明建设实现新进步;城市能源方面，建设清洁充足的城市能源供给系统，对能源结构进行调整与优化，提高清洁能源比重，从而缓解能源资源约束和生态环境压力;交通系统方面，优化交通网络系统使其更便捷、发达，推进对外和对内的交通基础设施建设，从而加强区域性中心城市与周边城市和地区的经济联系;信息化网络方面，着力推进电子信息技术产业的大力发展以适应信息化时代区域经济的发展;在区域性中心城市信息基础设施建设上，要构建起不同城市、区域之间信息联通、讯息共享的桥梁并提升效率，合理且适宜地利用信息化技术，以区域性中心城市作为起点来加强与全国、世界的信息联系，从而推进城市信息化、区域信息化乃至全国信息化。

（三）构建区域性中心城市高水平产业平台，为区域经济发展提供产业支撑

产业在城市中的发展能给劳动者带来就业机会，扩大城市规模，促进区域经济发展。目前在区域性中心城市一二三产业发展过程中，存在第一产业生产率低下，第二产业有所发展但不够强劲，第三产业发展落后等问题。因而构建高水平的产业平台，能够助力区域性中心城市更好地进行规划建设，吸引不同产业集聚从而形成集聚区，产生良性的经济循环发展。如经济技术开发区、高新技术开发区、工业园区，或有的地方直接称为产业集聚区等，以更好地完善基础设施，优化投资环境，并为企业提供完善的服务。同时推动产城融合，通过产业发展平台，实现商贸居住与城市的有机结合。其核心目标是加快产业集聚。只有把产业集聚起来，走“集中发展、集群发展、集约发展”的新路子，产业平台的优势才能充分体现出来。

（四）合理调整和完善区域性中心城市布局和功能，增强对人才的吸引力

以区域为整体、立足整个地区的发展需要合理布局，对具有不同作用的区域进行分类布局，包括居住地布局和公共活动场所布局等，建立起人与区域间的关联，同时建立有效的协调机制以对不同功能区布局进行协调规划。

完善区域性中心城市功能，还要充分考虑区域的整体情况，综合资源、环境、交通、人口等多因素进行区域性中心城市规划。对于完善区域性中心城市功能需要重点关注几点问题：第一，以发挥区域性中心城市在周边地区中的重要作用为根本原则，加强其对周边地区的辐射、影响作用，同时吸引和集聚更多资源和人才，以此来构建功能体系以推动区域经济增长。第二，对区域性中心城市的发展要注重等级的构建和职能划分。划分城市体系等级和层次能够清晰把握城市情况，有助于捋顺城市脉络，便于进行功能设置。区分城市职能能够区别化不同城市特点和作用，在城市建设与规划中承担不同任务。第三，对区域性中心城市功能的完善和提升要统筹兼顾。如在交通功能方面，对城市内、外部交通网络进行优化，既要关注和提升区域性中心城市的交通功能，加强交通基础设施建设，又要将其作为联结区域与周边地区间的经济纽带。在生产性服务方面，优化产业布局，加强促使一二三产业发展的配套基础设施建设。在生活性服务方面，加大市政基础设施建设投入，从以人为本的角度出发，涵盖教育、医疗、文化、娱乐、商贸、居住等多项人文、生活需求，针对不同类型的服务需求融合发展。

合理调整并完善区域性中心城市的布局和功能，一方面有助于区域经济的整体化发展，另一方面也能助力区域性中心城市对人才的吸引，使其充分体现出发展优势，使得区域反哺城市。当人才增多、资源更多集聚时，区域性中心城市和区域之间的关系能够产生良性循环的结果。

（五）加强政府的引导和管理，为区域性中心城市的发展提供保障

首先，要适应我国当前新形势的要求，建立符合现代化建设和市场经济的城市管理体制。改革城市建设的投融资体制，多元化投融资方式，广泛吸纳不同形式的投资方式，如社会投资、民间投资、外商投资等，在市场准入上逐步放宽，引入竞争机制，通过规范的城市建设资金保障体系来提供稳定的资金来源。改革户籍制度，不断破除城乡分离的体制性障碍。对于劳动力的跨区域流动和异地就业问题进行管理机制更新，坚持城乡统筹就业，形成城乡劳动力市场一体化的良好局面，鼓励、支持农民进入中小城市并获得户籍，改善城市落户与原有土地承包权的矛盾问题。完善区域性中心城市的社会保障制度问题，通过参照城镇职工社会保障权利来探索农民社会保障权利，有效筹措社会保障基金，给予农民更多在中小城市生活、居住、劳动方面的优待。

其次，在各政府部门进行政策研究和出台时要加强统筹规划，避免职能交叉、权责重叠，保障城市化建设与城镇职能分工中的有效沟通，各职能部门工作要相互协调、合力进行，站在全局角度规划区域经济的整体发展。

再次，注意把握政府在区域性中心城市功能提升中的参与度，根据市场经济运行情况适时、适度调整政府角色，既要提供好城市发展的制度保障，又要不过多干涉市场的正常运行。同时在当今“双循环”背景下注意推动区域性中心城市对外开放，对部分具有地理优势的城市进行特殊规划，通过打开对外开放的小通道来接入国际大市场的大通道，从而引导周边区域经济快速发展。

[参考文献]

[1]肖金成.发挥地级市对区域经济发展的带动作用[J].计划与市场探索，2003（4）：6-9.

[2]肖金成，马燕坤.西部地区区域性中心城市高质量发展研究[J].兰州大学学报（社会科学版），2020，48（5）：20-27.

[3]肖金成.完善地级市城市功能的若干对策[J].宏观经济管理，2002（11）：26-29.

[4]肖金成.省域中心与边缘地区的经济发展差距——一个长期被忽视的现象[J].西部论坛，2004（3）：22-26.

[5]杨洁，肖金成.完善区域性中心城市功能的基本思路与对策建议[J].经济研究参考，2002（52）：27-38.

[6]肖金成.发挥城市在西部大开发中的带动作用[J].宏观经济管理，2001（4）：3-46.

[7]肖金成.新农村建设与城乡联动[J].红旗文稿，2007（8）：17-19.

[8]国家发改委国地所课题组，肖金成.我国城市群的发展阶段与十大城市群的功能定位[J].改革，2009（9）：5-23.

[9]肖金成，马燕坤，张雪领.都市圈科学界定与现代化都市圈规划研究[J].经济纵横，2019（11）：32-41+2.

[10]肖金成，洪晗.中国人口流出的地州市城市发展研究[J].开发研究，2020（4）：20-26.

[11]肖金成，洪晗.城市群人口空间分布与城镇化演变态势及发展趋势预测[J].经济纵横，2021（1）：19-30+2.

Abstract： A city is the production and consumption center of a region， as well as the concentration of industrial development. As an important carrier of urbanization， the development of cities is of great significance to continuously promote urbanization. China has a vast territory， but the range of urban agglomeration and metropolitan circle is limited， and most areas are still outside the urban agglomeration and metropolitan circle. To promote the coordinated development of regions in China， we should pay more attention to the development of cities， especially regional central cities， in addition to the development of city clusters and metropolitan areas. We should better grasp the general law of urban population spatial distribution， build a reasonable urban scale distribution system， and strengthen the construction of regional central cities. At the same time， we should also improve the function of regional central cities in terms of infrastructure， industrial layout， urban layout and government management， give full play to the radiating and driving role of cities， and form core functional areas that can promote the development of surrounding areas， especially rural areas.

Key words： Urban Population Distribution; Regional Central City; Urban Scale Distribution System

（收稿日期：2021-06-30  責任编辑：张 洁）