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如何深入推进混合所有制改革

2021-08-16文宗瑜

中国经济报告 2021年3期
关键词:所有制混合资本

文宗瑜

提 要:单一所有制领域“向非公资本全面开放”是发展混合所有制经济改革的难点与重点,应引入“法无禁止即可入”的规则,允许非公资本进入单一所有制领域自主自由设立公司开展市场竞争。

协同推进发展混合所有制经济的改革与发展混合所有制企业的改革,是混合所有制改革顶层设计的重要要求之一。发展混合所有制经济的改革与发展混合所有制企业的改革不能割裂,在积极稳妥深入推进混合所有制改革中,必须加大单一所有制领域发展混合所有制经济改革的力度,解决发展混合所有制经济改革滞缓的问题,促进发展混合所有制经济改革与发展混合所有制企业改革的协调一致,实现发展混合所有制经济改革与发展混合所有制企业改革的相互促进。单一所有制领域“向非公资本全面开放”是发展混合所有制经济改革的难点与重点,应引入“法无禁止即可入”的规则,允许非公资本进入单一所有制领域自主自由设立公司进行市场竞争。与深化发展混合所有制经济的改革相同步,深化发展混合所有制企业的改革,要依托国有控股上市公司平台、专业化国有资本运营平台、产业投资基金平台、数字产业化平台等“四个平台”推进,加快国有资本跨所有制流动,实现更多国有企业的资本混合融合,提高国有资产资本化率,做强做优做大国有资本。

一、发展混合所有制经济的改革与发展混合所有制企业的改革要协同推进

混合所有制改革包括了发展混合所有制经济的改革与发展混合所有制企业的改革,简称“两个”混合所有制改革。发展混合所有制经济的改革集中体现为单一所有制领域也即国有经济领域如何向外资民资开放而实现产业生态繁荣;发展混合所有制企业的改革集中体现为国有企业如何引入非公资本完成股份制改革而实现资本混合融合。就到目前为止的混合所有制改革实践看,发展混合所有制企业的改革受到重视也推进更快,发展混合所有制经济的改革相对滞缓。但是,发展混合所有制企业的改革也在一定程度上受到了发展混合所有制经济改革滞缓的掣肘。只有协同推进发展混合所有制经济的改革与发展混合所有制企业的改革,才能积极稳妥地深入推进混合所有制改革。

(一)发展混合所有制经济的改革与发展混合所有制企业的改革不能割裂

与发展混合所有制企业的改革相比,发展混合所有制经济的改革涉及层面更深、触及利益更大,其难点是如何打破单一所有制领域国有企业垄断经营或国有企业绝对控制经营的状态。单一所有制领域基本上是纯粹或占比极高的国有经济,如重大资源能源(包括石油石化)、航天航空海运、铁路公路河运、港口机场、电网电力、电信通讯、烟草盐业、公交地铁、土地开发、金融证券、广电传媒、教育医疗等领域,基本上是纯国有经济或国有经济占比90%以上。就混合所有制改革的政策涵义而言,发展混合所有制经济的改革主要是推进单一所有制领域向外资民资开放、允许外资民资进入这些领域设立公司参与市场竞争,从而把这些领域纯粹或占比极高的国有经济发展成为混合所有制经济。发展混合所有制经济的改革与发展混合所有制企业的改革都涉及国有企业,前者涉及如何打破国有企业垄断经营或国有企业绝对控制经营的状态,后者涉及如何实现国有企业的产权多元化。因此,发展混合所有制经济的改革与发展混合所有制企业的改革不能割裂。在混合所有制改革的顶层设计中,要求协调推进发展混合所有制经济的改革与发展混合所有制企业的改革。在积极稳妥深入推进混合所有制改革中,必须加大推行混合所有制经济改革的力度,使发展混合所有制经济的改革滞缓问题得以解决,实现“两个”混合所有制改革的协同推进。

(二)发展混合所有制经济的改革与发展混合所有制企业的改革可以相互促进

协同推进发展混合所有制经济的改革与发展混合所有制企业的改革,可以实现“两个”混合所有制改革的相互促进。就发展混合所有制经济的改革对发展混合所有制企业改革的促进而言,一是发展混合所有制经济的改革可以打开发展混合所有制企业改革的空间,如果单一所有制领域加大开放力度,更多的非公资本会流入这些领域,会为这些领域的国有企业引入非公资本进行改制创造条件,打开国有企业实行混合所有制改革的空间;二是发展混合所有制经济的改革可以倒逼国有企业全力推进混合所有制改革,如果单一所有制领域加快向外资民资开放,就会吸引更多非公资本进入这些领域设立公司与国有企业进行竞争,从而形成国有企业加快实施混合所有制改革的推动力。就发展混合所有制企业的改革对发展混合所有制经济改革的促进而言,单一所有制领域国有企业实行混合所有制改革的进程越快,单一所有制领域流入的非公资本就越多,与此相适应,单一所有制领域的纯粹或占比极高的国有经济与其他非国有经济的混合力度也就越大。发展混合所有制經济的改革与发展混合所有制企业的改革相互促进,既有利于单一所有制经济领域打造产业转型升级的新动能,也有利于促进单一所有制领域产业与其他领域产业的生态繁荣。

二、着眼单一所有制领域全面开放而深化发展混合所有制经济改革

只有加大发展混合所有制经济的改革力度,才能协同推进发展混合所有制经济的改革与发展混合所有制企业的改革。单一所有制领域“向非公资本全面开放”是发展混合所有制经济改革的难点与重点。只有着力打开单一所有制领域“向非公资本全面开放”的突破口,才能加快单一所有制领域“向非公资本全面开放”的进程。单一所有制领域“向非公资本全面开放”应该引入“法无禁止即可入”的规则,非公资本可以按“法无禁止即可入”的规则进入单一所有制领域从事投资。

(一)加快单一所有制领域“向非公资本全面开放”的进程

对于单一所有制领域的混合所有制改革存在着不同的理解及分歧。有人认为这些领域的国有企业在其经营的某些业务尤其是非主营业务中引入非公资本、让外资民企入股,就是混合所有制改革,如石油石化领域在油品销售业务中引入非公资本、电网电力领域允许非国有企业入股或参与售电业务等等。可以说,这是对混合所有制改革的简单化理解。这种简单化理解混淆了发展混合所有制经济的改革与发展混合所有制企业的改革,用发展混合所有制企业的改革替代发展混合所有制经济的改革。如果按照这种理解及思路进行改革,单一所有制领域的国有垄断或国有绝对控制经营的状态仍然难以打破。单一所有制领域的混合所有制改革应通过两种路径同时推进:一是这些领域“向非公资本全面开放”,允许非公资本进入并自主自由设立公司开展市场竞争,加快发展混合所有制经济改革的进程;二是这些领域的国有企业引入非公资本从而实现产权多元化,加大实施混合所有制企业改革的力度。单一所有制领域混合所有制改革的这两种路径应该同步推进。当然,单一所有制领域“向非公资本全面开放”面临的阻力更大,会受到这些领域国有企业程度不同的抵制。因此,在政策导向上应强调单一所有制领域“向非公资本全面开放”的要求。只有允许单一所有制领域“向非公资本全面开放”,才能深化发展混合所有制经济的改革。

(二)着力打开单一所有制领域“向非公资本全面开放”的突破口

单一所有制领域“向非公资本全面开放”的主要阻力来自这些领域的国有企业。垄断经营或绝对控制经营的国有企业,既是单一所有制的受益者,也是单一所有制现状的维护者。在全面改革不断深入的背景下,单一所有制领域的国有企业也不得不接受实行混合所有制经济改革的要求,但是,这些领域的国有企业仍然会出于维护自身既得利益的本能,选择对自己最有利的改革路径。从改革实践看,国有企业通常以国家经济安全为理由要求主营业务不对非公资本开放,非公资本可以入股参股非主营业务。在单一所有制领域允许非公资本进入且可以自主自由设立公司,更有利于打开单一所有制领域“向非公资本全面开放”的突破口。非公资本进入重大资源能源(包括石油石化)、航天航空海运、铁路公路河运、港口机场、电网电力、电信通讯、烟草盐业、公交地铁、土地开发、金融证券、广电传媒、教育医疗等单一所有制领域,既可以入股参股甚至控股这些领域的国有企业,也可以单独设立公司进行所有业务的经营。对于真正涉及国家经济安全的单一所有制领域,应以“负面清单”的方式公示。没有列入“负面清单”的单一所有制领域,原则上都应该允许非公资本进入且可以自由自主设立公司。

(三)“法无禁止即可入”应成为非公资本进入单一所有制领域投资的规则

单一所有制领域发展混合所有制经济的改革,是混合所有制改革深化的关键。在某种意义上,非公资本能否自由自主进入单一所有制领域,决定着混合所有制改革的成效。单一所有制领域“向非公资本全面开放”,要坚决摒弃行政准入与行政批准的思维及做法,引入“法无禁止即可入”的规则。任何单一所有制领域只要没有“负面清单”公示,非公资本都可以按照“法无禁止即可入”的规则进入这些领域开展投资。当然,在单一所有制领域向非公资本开放上,也可以参照市场经济发达国家就某个领域的经营进行立法的做法,通过立法限制非公资本在某个领域的进入;如果某个单一所有制领域不允许非公资本进入,应及时出台相关法律予以禁止。需要强调的是,行政指令及行业规则等非法律法规性文件不应成为禁止非公资本进入单一所有制领域的招牌,在法律法规不禁止的情况下,行政指令及行业规则等不得限制非公资本进入单一所有制领域从事投资活动。

三、依托“四个平台”深化发展混合所有制企业的改革

深化发展混合所有制经济的改革涉及单一所有制领域如何“向非公资本全面开放”的问题,而深化发展混合所有制企业的改革面临的是操作性问题。从深化发展混合所有制企业改革的操作看,主要是如何推进特大型及大型国有企业的混改。特大型及大型国有企业应该依托“四个平台”推进发展混合所有制企业的改革。

(一)依托国有控股上市公司平台推进集团或总公司整体上市

特大型及大型国有企业大多是集团或总公司的治理形式,在集团或总公司体系内一般都有国有控股上市公司,而且很多特大型及大型国有企业一直在持续做大国有控股上市公司。在某种意义上,特大型及大型国有企业可以依托国有控股上市公司平台进行混合所有制企业的改革。就具体操作而言,可以通过资产重组、资产注入等方式把集团或总公司资产注入其控股的上市公司,实现集团或总公司的整体上市,完成国有企业股份化与国有资产证券化。当然,在依托国有控股上市公司平台推进集团或总公司整体上市的过程中,也要通过定向增发引入更多的非公资本,加大依托国有控股上市公司平台的资本混合融合力度。

(二)依托专业化国有资本运营平台加快国有资本跨所有制流动

目前,与“两个”混合所有制改革相同步,设立或组建国有资本投资公司和国有资本运营公司(简称“两类公司”)进程也在不断加快。在从事国有资产管理的中央本级与地方层级设立或组建若干家“两类公司”,主要是为了搭建专业化国有资本运营平台,构建三个层次的国有资产管理及国有资本运营体系。“两类公司”的专业化国有资本运营主要是通过国有股权的有进有退,加快国有资本跨所有制流动,实行国有资本布局结构调整,做强做优做大国有资本。深化發展混合所有制企业的改革也要依托专业化的国有资本运营平台,通过“两类公司”的国有股权进退,推动国有企业加大实施混合所有制改革的力度。

(三)依托产业投资基金平台实现更多国有企业的资本混合融合

目前,适应产业结构调整及产业升级的需求,产业投资基金呈现出持续高增长的态势,产业投资基金总规模已逼近万亿,产业投资基金平台在不断放大。深化发展混合所有制企业的改革也要依托产业投资基金平台,产业投资基金参与国有企业的混合所有制改革会产生对非公资本流动的引导效应。国有企业混合所有制改革中引入产业投资基金,也在一定程度上可以吸引更多非公资本入股参股,政策上应该允许非公资本“搭产业投资基金参与国有企业混改的便车”。在某种意义上,依托产业投资基金平台进行国有企业的混合所有制改革,不仅可以实现更多国有资本与非公资本的混合融合,而且可以引导更多资本“脱虚向实”,流向实体经济,促进实体经济的转型升级。

(四)依托数字产业化平台打造国有控参股公司数字化竞争新优势

就当下数字化技术手段应用而言,民营企业走得更快,已经成型的数字产业化平台大多是民营企业控制经营。与民营企业更成熟应用数字化技术手段相比,某些国有企业拥有更多的数字资源优势。拥有数字资源优势的国有企业应该尝试依托民营企业控制的数字产业化平台进行混改,通过混改加快产业数字化进程,提高产业数字化水平,增加产品的数字化附加值。在某种意义上,把拥有数字资源优势的国有企业改制为混合所有制企业,是国有企业混合所有制改革与数字化转型的融合,可以大大提高国有控股、参股公司数字化竞争新优势。依托数字产业化平台推动拥有数字资源优势的国有企业加快混改,实现数字产业化与产业数字化的协同,不仅可以促进并深化发展混合所有制企业的改革,而且可以促进数字经济的发展。

(作者为中国财政科学研究院国资管理与资本运营研究中心主任、研究员)

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