郭鹏

摘要：自然保护地整合优化是新时期我国构建科学合理的自然保护地体系、加强生态文明建设的重要任务。本文以《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》为纲领，进一步明確当前自然保护地整合优化的目标、规划、实施三步走路线，理清理顺整合优化对象，思考具体的自然保护地制度改革路径，并以此来探索新的自然保护地管理体制，加快推动自然保护地管理体制改革，探讨自然保护地体系的可持续发展，从而为我国自然保护地整合优化提供技术指导和借鉴。

关键词：自然保护地;整合优化;可持续发展

自然保护地是指我国各级政府设立的并需要长期重点保护的自然保护区、森林公园、地质公园、湿地公园、风景名胜区、海洋公园、冰川公园、草原公园、水产种质保护区等。经过60多年的努力，我国已建立了多类型、多层次、功能丰富的自然保护地[1]，对保护生物多样性、保护生态环境、提高环境质量、维护国家生态安全具有重要作用。由于历史原因，我国自然生态系统保护存在着管理不到位、空间布局不合理、社会功能薄弱等诸多问题。

1    整合优化对象

以整合优化自然保护地为目标，整合优化的内容，包括现有自然景观的各种形式，明确了自然保护地的类型，包括风景名胜区、地质公园、海洋公园、地质公园、冰川公园、沙漠气候区、自然资源保护区、野生动物保护区等。因此，整合优化主要需要明确以下几点。

（1）按照党和国家体制改革规划精神，自然保护地应该包括自然遗产地，特别是没有任何形式保护和保护不完全的自然遗产地。

（2）自然保护地的保护形式相同，与原自然保护地重复，以综合优化的形式出现，完全取代了自然保护区的设置程序，具有统一的保护功能。

（3）世界自然遗产、世界文化遗产、世界文化景观遗产、世界重要农业遗产、生物圈保护区、世界地质公园、世界重要湿地等国际公约或相关国际组织赋予的品牌是通过整合而存在的。

2    自然保护地制度改革路径的思考

2.1 明确指导思想和基本原则

深化改革的核心是建立“结构合理、管理合理、科学有效、可持续的中国特色自然生态保护体系”，按照“保护面积不减少、保护强度不降低、保护性质不改变”的原则，以生态为基础，服务人民为理念，实现可持续发展。我们在有效保护国家最重要的自然生态环境、自然遗迹、生物多样性的同时，要坚持政府主导、多方参与、中国特色、国际惯例等基本规则。

2.2 提出总体目标和阶段目标

到2020年，开展国家公园试点。到2025年，建立国家公园管理体制，完善国家公园自然保护体系。到2035年，自然保护地规模和管理水平达到世界先进水平，中国特色自然保护地体系初步形成[2]。

2.3 确定自然保护地的功能定位

包括国家公园、自然保护区和自然公园在内的新的自然保护分类体系，提出了以管理目标和效率为主线，展现不同类型保护地域之间的相互关系，形成相对完善的序列管理强度。

2.4 阐述以国家公园为主体的内涵

国家公园不仅在规模上，而且在维护国家生态系统安全的地区位置、重要性、国家代表性方面也发挥着重要作用。建议通过整合、优化、改善，构筑以国家公园为主体的自然保护地体系，可以解决现有保护地种类交叉重叠等问题，也可以解决现有保护地的分裂化、分离化问题[3-4]。此外，可以制定自然保护地空间规划，划定新的保护地，解决保护不足的问题。

2.5 建立自然保护地系统的分类和分类管理体系

理顺现有各类自然保护地管理职能，提出自然保护地设立、调整和退出等规则，制定自然保护地政策、制度和标准规范，实行全过程统一管理。建立统一调查监测体系，建设智慧自然保护地，制定以生态资产和生态服务价值为核心的考核评估指标体系和办法，实行统一管理、统一监督、统一评价、统一执法、统一考核两种监督制度。

2.6 提出解决历史遗留问题的措施

针对各类自然保护地管理存在的突出问题，加快提出自然资源资产范围和区划调整、边界检查和标识、确认和登记等方面的建议。

2.7 创新自然保护地建设与发展机制

开发振兴自然保护地，解决历史遗产问题，创新制度，利用自然资源，比如加强自然保护地的生态系统修复、创新自然资源使用制度、探索全民共享机制等。

2.8 提出必要的保障措施

建议在党的领导下，落实各级党委和政府的主要职责，完善法制，加大资金投入，加强体制和人才建设，加强科技支持和国际交流合作，建立和运行以国家公园为主体的自然保护地体系[5]。

3    建立新的自然保护地管理体制的路径选择

3.1 科学分类

结合国际经验，参考我国实际，进行综合分析，根据保护强度的不同，我国自然保护地划分为国家公园、自然保护地、自然公园3种类型。

国家公园是保护自然环境的首要目标，是合理、科学利用国家土地自然，是具有最特殊自然景观的自然遗产。自然保护区是指保护正常自然生态系统，保护野生动植物分布，恢复濒危物种栖息地的具有特殊意义的保护对象。自然公园是保护重要的自然生态系统、自然遗产、自然景观和自然生态系统的区域区。有效保护森林、海洋、湿地、水域、冰川、草原、生物等珍贵的自然资源，承载着景观、地质、地貌和文化的多样性，包括但不限于旅游景点、森林公园、地质公园、海岸公园、湿地公园等[6-7]。

在下一步中，依据保护分类和定义标准，开展综合评价现有的各类型自然保护地，根据其属性、生态和管理为目标，逐渐形成一个科学、合理、简明、清晰保护地分类系统。

3.2 突出国家公园的主体地位

借鉴国家公园体制试点经验，制定国家公园建设顶层设计和标准。为了维护国家生态系统的安全，国家公园区域在确保最有价值和重要的生物多样性的集中和分布方面发挥主导作用，必须建立国家保护地体系的主导地位。国家公园建立后，不得在同一区域内建立或者保护其他类型的自然保护地。

3.3 自然保护地的整合、交叉和重叠

现有自然保护地空间规划存在重叠的问题，为了解决相同的优先保护顺序，根据不同级别的原则，优化综合保护地，面积不减少，不改变自然保护环境，实现自然保护地的一个保护牌子，一个管理机构。除了世界自然遗产、世界文化保护生物公园、国际湿度保护区、世界地质公园等国际品牌，其余都是中国自然保护体系的一部分。为了统一机构管理，需要逐步完善统一的空间规划、统一的技术标准、统一的GIS信息平台[8]。

3.4 建立统一、高效的管理制度

建立自然保护地管理体制的创新机制，使自然保护地统一管理、统一设置，分类管理，控制自然保护地竞争，国家公园代表最重要的自然生态系统，自然保护区和各种类型的自然公园作为重要补充。

4    加快自然保护地管理体制改革

4.1 做好顶层设计

按照国家土地规划指导意见，科学编制土地生产、生活、生态空间布局规划，实施国家自然保护规划。科学合理规划“三区三线”，进行开展开发、监管、规划、开发、控制、使用。

4.2 全面启动现有自然保护地的整合优化

相关标准和规范，统一优化，调整历史遗迹，解决问题，合理划定自然生态屏障和生态保护边界，做好自然生态屏障建设，加强自然生态屏障建设，提高生态屏障功能。因此，构建使用自然资源系统的共享系统，加强监测系统的评估，严格执法监督，完善法律法规，在自然保护地的建设管理组织和团队的支持下，加强国际交流，实施自然保护地保护的科学化和规范化管理[9]。

5    结语

中国自然保护体制改革形成了清晰的思路：从空间角度，通过整合优化解决边界不清的问题;通过组织改革，可以解决边界模糊、重复发生的问题，实现统一管理。在系统分类方面，以合理、简洁、清晰的方式解决了自然保护、品牌过多、分类不科学的问题。通过自然保护地整合优化，推进生态文明体制重大改革，解决我国保护地想解决还没有解决的历史遗留问题。通过构建具有中国特色的自然保护地管理系统，在维护国家生态安全，对推进我国生态环境现代化治理体系、治理能力建设，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

参考文献

[1] 尚辛亥，王雪军.自然保护地整合优化及可持续发展对策探讨[J].林业资源管理，2019（6）：32-37.

[2] 中共中央办公厅，国务院办公厅.关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见[EB/OL].（2019-08-21）[2021-03-30].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2019/content_5407657.htm.

[3] 唐小平，劉增力，马炜.我国自然保护地整合优化规则与路径研究[J].林业资源管理，2020（1）：3-12.

[4] 李晓肃，邓武功，李泽，等.自然保护地整合优化：思路，应对与探讨[J].中国园林，2020，36（11）：26-29.

[5] 忻富宁.加大保护力度完善保护机制努力开创新时代自然保护事业发展新局面[J].中国科技投资，2019（11）：174.

[6] 刘增力，孙乔昀，曹赫，等.基于自然保护地整合优化的国家公园边界探讨：以拟建青海湖国家公园为例[J].风景园林，2020，27（3）：31-36.

[7] 刘勇，范琳，杨永林，等.青海湖流域自然保护地整合优化探讨[J].林业资源管理，2020（2）：75-80.

[8] 刘凤庭.全面开展自然保护地整合优化 加快构建科学合理的自然保护地体系：在全省自然保护地整合优化推进工作视频会议上的讲话[J].河北林业，2020（3）：6-8.

[9] 张婧雅，张玉钧.自然保护地的资源特征及新分类系统下的管理策略[J].中国土地，2019（11）：16-18.