周俊华，唐 玉

（云南大学 政府管理学院，云南 昆明 650500）

2013年习近平总书记提出建设“一带一路”的国家顶层合作倡议，未来边疆地区在国家战略实施中将成为“开放前沿”和“辐射中心”，突破边疆的传统功能，重塑边疆的新功能。全球区域经济一体化进程不断推进，国与国之间的边界正在发生变化，经济功能逐渐增强，边疆的许多区域正在转变为经济发展的前沿地带，成为区域经济一体化的先行区和试验区，跨境经济合作区也应运而生。

中老磨憨—磨丁跨境经济合作区受到了中老两国领导的高度重视，它是双方经济贸易往来合作的创新之举，未来将成为中国与东南亚国家之间重要的交流合作平台。磨憨—磨丁跨境经济合作区的治理对中老双方皆是一个全新的课题，对其规划设计、合作内容、管理方式以及制度规范等都需要从理论与实践层面加以积极探索。磨憨—磨丁跨境经济合作区建设得好、治理得好就可为我国深化大湄公河次区域经济合作探索新路子，提供新经验，为“一带一路”倡议的推进和其他边境地区的开放提供范本。

1 问题的提出

2015年《十三五规划》提出“促进跨境经济合作区发展水平，推动‘一带一路’建设，加强和其他国家的合作”。[1]“一带一路”倡议是把中国的发展与治理置于全球治理的宏大框架内，将世界经济发展作为一个整体考量的发展理念。而跨境经济合作区是在两国或多国边境地区划出优势的区域，针对这一区域制定相关政策，利用各国资源和市场，促进两国或多国边境地区资源、市场、资本、人力和技术等多种要素的相互补充，相互带动，实现整合的一种经济发展方式。它使两边市场产生合并效应，形成产业联动，以其独有的优势，吸引资本、技术、人才和消费者进入该地区，带动投资和消费，促进边境地区的经济发展，实现繁荣稳定。

“一带一路”倡议下建立的中老磨憨—磨丁跨境经济合作区，从外部来看，它有利于经济要素在两国之间有序流动，市场在两国之间高度整合，资源在两国之间高效配置；促进与老挝政策和项目的协调，开展范围更大、水平更高、层次更深的区域合作；进一步巩固中国与老挝、中国与东南亚各国之间的合作关系，扩大我国的经济影响力和文化辐射力。从内部来看，能够促进中老边境地区经济、社会以及文化的全面发展，让边疆人民提升获得感和幸福感，繁荣、稳定边疆。本文基于“一带一路”的背景对中老磨憨—磨丁跨境经济合作区进行考察，分析其在建设和发展过程中所面临的问题，针对性地提出治理措施，推进跨境经济合作区的建设和发展。

2 地缘优势和建设范围

磨憨口岸位于云南省西双版纳傣族自治州的勐腊县，是我国通往老挝唯一的国家级一类陆路口岸。磨憨口岸四通八达，由昆曼国际大通道出境能够去往老挝和泰国等国家。它距离万象680 km，距离曼谷1 098 km，地缘优势突出。磨丁口岸位于老挝南塔省，是老挝通往中国唯一的国家级一类陆路口岸，也是中国通往缅甸港口的必经之地。“一带一路”倡议下建立的中老铁路竣工之后只需要3个小时就能从磨丁口岸到达老挝首都万象。而且未来泛亚铁路中线全线贯通，可通往泰国、马来西亚和新加坡等国家。随着跨境经济合作区建设进程的推进和加快，它将会成为连接中国与东南亚各国市场的重要枢纽，进而成为中国与老挝以及东南亚各国之间人员、物品、信息和资本的集散平台和运输中转站。

中老磨憨—磨丁跨境经济合作区是由中国磨憨边境贸易区和老挝磨丁经济特区两个部分组成，中国的规划面积为16.8 km2，老挝的规划面积为16.4 km2。[2]中国磨憨边境经济贸易区南至中老边境磨憨联检通关办公楼，北至磨憨尚勇组团泛亚铁路火车站，西至8号路与南木郎河交汇处，东至泛亚铁路与新民口岸联络线交汇处。磨憨边境经济贸易区的定位为：中国和老挝之间经济合作试验区、曼昆国际通道的关键枢纽以及加工、贸易和配送基地。主要有6大功能区：旅游度假区、特色金融商贸区、城镇综合区、铁路仓储区、进出口加工区以及联检服务新区。

老挝的磨丁经济特区南至三峰山国防林会通诺河磨别村，北至中老边界边防林，西至三峰山国防林，东至老中边界边防林。该特区的定位为：国门商务区，东盟自由港。主要包括以下几个部分：国际度假中心、国际会展中心、免税购物中心、自然民俗文化旅游区、出口加工示范区以及物流园区。主要发展文化传媒、旅游观光、餐饮住宿、报税加工及仓储、现代物流等产业。以上这两块区域合称为：中国老挝磨憨—磨丁经济合作区。

3 建设目标和建设成效

全面考察中老两国在磨憨—磨丁跨境经济合作区的建设目标和建设成效，能帮助我们更好地把握磨憨—磨丁跨境经济合作区的发展思路。而且在梳理一系列框架性协议的过程中可以看出磨憨从边境口岸发展为边境贸易区进而发展为跨境经济合作区，这一系列的发展浓缩了我国重大战略的发展变化。

磨憨—磨丁从建立口岸到建设跨境经济合作区的过程是西南地区呈现我国重大发展战略的一个窗口，因此它的建设目标主要是以下几方面。

首先，促进中国—东盟自由贸易区发展。中老磨憨—磨丁跨境经济合作区的建设和发展有助于探索不发达地区参加建设CAFTA的新路径、新方法，扩大中老两国在CAFTA中的话语权，促进CAFTA、GMS的发展。建设好磨憨—磨丁跨境经济合作区，把该区域打造成东南亚之间往来、交流以及合作之地，扩大跨境经济合作区的市场空间，推进中国与东南亚市场之间的融合，形成一个25亿人口以上的自由贸易区。这样既能增加我国战略资源的进口量，也能促进老挝从中国引进更多的技术和资本，带动老挝经济发展。

其次，推动“一带一路”倡议的实施。推进“一带一路”倡议是以民心相通、资金流通、货物畅通、设施联通以及政治沟通为基本落脚点。中老之间签署的建设跨境经济合作区的方案是双方进行政治沟通从而达成政治共识的重要表现，也是双方共同推进“一带一路”的重要体现。全线贯通的昆曼公路和积极建设的泛亚铁路中线是双方共同推动设施联通的重要表现，也是双方共同推进“一带一路”建设的重要体现。设施联通在“一带一路”建设中起着基础作用。全长大约1 830 km的泛亚铁路中线正在积极建设中，预计明年年底将全部竣工。[3]

最后，拓展两国边疆的经济功能，改善中老边境的欠发达状态。建立中老磨憨—磨丁跨境经济合作区，能够充分发挥两国边境的区位、口岸和资源等优势，较好地协调双方边境地区产业发展，推动产业结构调整升级，进而加强云南和老挝之间的经贸合作，同时吸引国内国际的资金、技术、人才参与到中老边境地区的开发建设中，充分利用两边的市场和资源，实现地域优势到经济优势的转化，提高生产力和生产量，促进双边的经济发展，改变中老边境地区经济欠发达状态，更好地解决中老边境地区由于经济落后带来的一系列非传统安全问题，促进边疆的繁荣稳定。

随着中国和老挝之间一系列框架性协议的签订，两国进入跨境经济合作区的全面建设阶段。在两国有关政府的大力推动下，磨憨—磨丁跨境合作区的建设已取得较大的进展，初具成效。

目前，我国的磨憨边境贸易区正集中进行基础设施建设，近年来累计注入资金上亿元，现已完成主要道路和自来水工程等基础设施建设，强化了磨憨口岸的相关功能，便利了进出交通工具、货物和人员的通关入境。磨憨边境经济贸易区正在建设的重点项目一共3个，1个重点前期项目即中国磨憨口岸与老挝磨丁口岸之间的高速公路，1个刚刚开工项目即磨憨口岸国际快件监管中心，1个在建项目即磨憨口岸国际商贸物流园。中国磨憨口岸与老挝磨丁口岸之间的高速公路（重点前期项目）全长12.514 km，以昆磨高速公路K150+100（尚岗村）为起点，磨憨—磨丁口岸货运通道老挝段为终点。磨憨口岸国际快件监管中心（刚刚开工项目）投资总额6 000.15万，占地面积200 000 m2，建筑面积11 503.07 m2；它的建设由西双版纳红星东红贸易有限公司负责，监管由海关部门负责，具体运行由中国邮政速递物流公司云南分公司负责。磨憨口岸国际商贸物流园（在建项目）依托中国老挝磨憨—磨丁经济合作区“先试先行”的政策，打破物流行业传统理念，建设开发办公配套、会展、居住、酒店、商贸以及仓储等多种形态的复合新型园区。[4]

得益于中老磨憨—磨丁跨境经济合作区建设，口岸的基础设施逐渐建成完善，促进了边境贸易，两国之间的互市量和互市额皆得到增长。2017年勐腊县边民互市总额达44 229万美元，同比上升28.8%，2018年磨憨—磨丁口岸边民互市总额达4.29亿美元，边民互市总量达153.83万吨。随着中老磨憨—磨丁跨境经济合作区的建设和发展，带动了口岸附近县城的经济发展，提升了当地人民的生活水平。2017年勐腊县城镇和居民人均可支配收入分别为22 994元和9 780元，比2016年分别增长了8.1%和8.9%。

老挝磨丁经济特区受到老挝政府的高度重视，建设成效也较为显著。首先是前来磨丁（经济特区）注册的公司数量剧增，已经落户磨丁的公司有香港先丰服务有限公司、老中银行、中国水电十四局工程有限公司等。其次是前来磨丁考察投资的客流量大幅增加，前往老挝的散客和团队明显增加，前期推出的磨丁CBD免税商贸中心售罄。最后是各项基础设施、核心项目建设稳步推进。现在全面投入施工的项目有景区、旅游度假区、物流加工园区以及国际商业金融中心。老挝磨丁经济特区的免税购物中心正在积极筹建之中，其面积达50 000 km2；同时，随着建设进程的推进，免税购物中心一栋面积5 000 km2的商城已建好投入使用。[5]老挝还与泰国和新加坡商务署签订了合作协议，将引入一批世界知名品牌入驻免税购物中心。

随着跨境经济合作区基础设施的建设和完善，磨憨—磨丁口岸的货运量和货值逐年增长，2009-2020年，进出口总量平均增长比率保持在20%以上（见表1）。

表1 磨憨—磨丁口岸年进出口总量平均增长情况

4 建设中存在的问题

磨憨—磨丁跨境经济合作区建设并没有现成的经验可以参照，仍处于探索阶段。其与国内的经济开发区和经济合作区等在规划、建设和管理上有较大差异，面临着以下几方面的问题。

4.1 两国边境地区经济发展水平较低，产业支撑能力较差

中老跨境经济合作区所处的勐腊县和南塔县地处偏远地带，长期以来远离国家的经济中心和政治中心，经济发展较差，产业支撑能力较弱。一是城市规模较小、县域经济不发达，市场化程度低。二是中老跨境经济合作区的边境贸易仍停留在较低水平。两国边境地区的工业化程度不高，边境贸易的商品结构单一，大部分是农产品。少部分是工业产品，极少部分是技术含量较高的工业品；而且边境贸易过程中大部分是小规模贸易，双方之间的贸易往来依然遵循着边贸交割、边贸合约以及边贸市场的方式，更多层次、更大范围的贸易结构较难形成。三是中老跨境经济合作区的开发缺乏大型企业的支持，当地的产业支撑能力较差。中老跨境经济合作区主要依靠政府、半官方机构和民营外贸企业开展边境经济、贸易和技术等方面的合作。这些企业规模较小，缺乏雄厚资金和专业技术的支持，产品质量和技术差，竞争力不足。目前，竞争力较强的大型企业和支柱性产业尚未形成，产业基础较差，对发达地区的产业转移不具有吸引力，不具备承接力。

4.2 长期远离国家中心区，存在非传统安全隐患

国际货币基金组织发布的数据显示，2020年我国人均GDP将会达到10 986.47美元，而2020年老挝人均GDP只会达到3 207.28美元，中国的人均GDP约为老挝的3.4倍[6]，由此可见两国之间经济发展的差距较大。而且中老跨境经济合作区毗邻金三角特区，历史上这些区域的高山深谷阻隔了国家政治力量的介入，属于国家权力的边缘地带。《逃避统治的艺术》一书中学者将这些地区逃避国家统治的人类现象称为“逃避统治”。中老两国之间的经济发展差距和两国边境地区的特殊地理位置致使这些区域普遍存在非传统安全隐患。同时在中老边境地区不断扩大开放的情况下，不断增加的三非人员加剧了边境地区的非传统安全隐患。人口拐卖、毒品走私、枪支贩卖、恐怖主义等时有发生。因而，以开放、开发为目标的跨境经济合作区建设考验着边境地区相关政府的防控能力和治理水平。

4.3 缺乏相关的法律制度

法律制度是市场经济体制下经济发展的必要基础。目前我国的跨境经济合作区尚处于试验阶段，只有中哈霍尔果斯跨境经济合作区制定了相关法律制度，其中包括两个国际条约、一个部门规章和一个地方政府规章。目前，在中老磨憨—磨丁跨境经济合作区建设过程中缺乏相关法律制度的保障与规范。主要表现在两个层面：首先是没有完善的国际立法保障。中哈霍尔果斯国际边境合作中心是我国唯一得到双边国际法保障的跨境经济合作区，中老磨憨—磨丁跨境经济合作区的建设和发展过程中，中国和老挝双方并没有制定相应的国际法对其进行支持和规范。其次是缺乏完善的国内立法支持。目前在国家层面中国仍然没有专门为跨境经济合作区订立的法律。相关法律制度的不健全，难以为其提供保障和进行规范，这使得两国在贸易往来过程中容易产生摩擦和冲突。

4.4 缺乏统一的沟通管理机制

在建立中老磨憨—磨丁跨境经济合作区的过程中，尽管中国和老挝两国的高层领导有过互访，但没有形成定期会面和互访机制，中国和老挝两国的地方政府也未将定期沟通和协调作为一种机制加以制度化。中国和老挝两国在建设过程中不协商园区建设方案，不对接园区建设进度，两国各自规划建设方案，各自安排建设进度，不利于经济合作区整体的建设和发展，不利于两国之间的产业合作。此外，在中老磨憨—磨丁跨境经济合作区的建设过程中，中国和老挝各自成立管理机构处理自己这一方的事务，并没有设立联合部门来处理跨境事务。因此在跨境合作区建设和运行过程中，中老两国之间产生的摩擦、矛盾和冲突无法得到及时解决，不利于跨境经济合作区的建设和运行。

4.5 周边地区的地缘政治环境复杂

东南亚处于亚欧大陆的“边缘地带”，是印度洋和太平洋之间重要的海上通道；同时处于陆上国家与海上国家冲突的交汇，是陆权与海权的结合部，发挥着重要的过渡和缓冲的作用。[7]东南亚在地缘政治上具有独特优势，是印度和美国等国家博弈和角逐之地。各国的介入加剧了东南亚地区的原有矛盾，随着中国和东南亚国家之间南海问题的凸显、美国重返亚太战略的实施，以美国为首的大国联合东南亚地区的一些国家对中国实施战略包围和遏制，并且制造并煽动中国威胁区域安全的舆论，致使老挝等东南亚国家对中国有所误解并产生防范心理。东南亚地缘政治环境的不稳定将会对中老之间的交流合作带来一定的威胁和挑战，不利于跨境经济合作区的发展，两国合作的政治生态具有脆弱性。

5 推动磨憨—磨丁中老跨境经济合作区建设的措施

立足于“一带一路”建设，基于中老磨憨—磨丁跨境经济合作区建设和发展过程中所面临的问题，服从于中老磨憨—磨丁跨境经济合作区建设的框架性协议和双方设定的建设目标，从以下5个方面提出治理措施。

5.1 提升边境地区经济实力，培育优势产业聚集区

中老两国的边境地区远离国家中心和城市腹地，经济发展较落后，产业支撑能力较弱，不利于磨憨—磨丁跨境经济合作区的发展。因此要不断提升中老边境地区的经济实力，培育优势产业聚居区，提升边境地区经济实力。一是要以磨憨—磨丁口岸为中心推动其所在城镇和城市的经济发展，从而促进两国边境地区的经济发展，提升边境地区经济实力。上莱茵河跨境经济合作区的建立就是以边境地区城镇和城市的发展推动边境地区经济的发展，从而推动了经济合作区的建立；二是要借助新型城镇化战略的推进，利用城镇地域空间重新布局的机遇，将口岸城市与相近的大中城市相连形成边境城市圈，从而带动边境地区的经济发展。其他跨境经济合作区就是通过建设和完善口岸和口岸所在城市的基础设施，将口岸城市与国内的大中城市之间连接起来形成一个城市网，促进边境地区的经济发展，从而推动边境口岸和边境合作区的发展；三是在经济合作区建设和发展过程中要学习领会针对经济合作区制定出台的系列官方文件，同时运用中国—东盟自由贸易区协定，最大限度地减免经济合作区内的商品关税，增加商品类型，升级商品级别，扩大进出口贸易额。

培育优势产业聚集区，一是中国和老挝口岸所在的边境城市要合理整合双方的优势资源，以招商会等形式吸引著名品牌、重点项目以及朝阳产业，让国内外的大中型企业来合作区投资；二是要增强企业间的协同合作，让资金、技术、人才聚集于合作区，逐渐形成以大中型企业为主导，生产要素聚集、规模优势明显、配套设施完善、辐射作用强的优势产业集聚区；三是要主动引导大企业跨国发展，推动国内外资本双向流动、资源互补、产业对接、技术交流，继而带动中小企业发展，推进边境地区的产业结构调整升级；四是要营造良好的政策环境，学习领会针对跨境经济合作区制定出台的系列官方文件和中国—东盟自由贸易区协定，营造一个良好的政策环境，推动经济合作区产业的转型升级，形成产业园区，吸引更多产业入驻经济合作区。

5.2 开创安全稳定新格局，实现合作共赢新局面

针对中老边境地区的非传统安全问题，要加强双方在非传统安全问题上的合作治理，保障边境地区的安全与稳定，为磨憨—磨丁跨境经济合作区建立一个安全稳定的环境。治理安全问题主要是要解决贫困问题，中老两国应扩大双方的合作范围，互利共赢，促进两国边境地区经济发展。根据中老两国边境地区的地理特征、资源特点以及产业状况在投资、贸易和物流等领域进行多方面、多维度的合作。一方面，推动双边经济合作区的发展，进而带动双边边境地区的发展，互相合作共同赢利，使得双方边境地区贫穷落后的面貌进一步改善，减少非传统安全问题的发生。另一方面，双方加强交流合作，共同解决非传统安全问题，逐步建立武警和军队之间的交流、预警、联防以及联查机制，打击两国非传统安全势力，为经济合作区的建设与发展营造一个安全稳定的环境。

5.3 建立健全法律制度，促进跨境经济合作区发展

中老磨憨—磨丁跨境合作区的建设和发展尚缺乏相关法律法规的指导和规范，中老双方要建立健全相关法律法规。在建立健全磨憨—磨丁跨境经济合作区的相关法律法规的过程中，要深入研究已经制定出台的关于经济合作区的系列官方文件，在系列官方文件的框架内来制定法律法规，保障经济合作区的建设，促进经济合作区的发展，具体包括两个方面。

一方面要建立健全相关国际法，中老双方订立的协议和国际法要涵盖跨境经济合作的相关内容，要将国内的相关法律和所订立的协议相互衔接起来。中老国际法的建立可以借鉴欧洲的相关立法经验，双方共同成立一个协商机构，结合跨境经济合作区的方方面面订立协议，把三个方面的事项纳入规则和制度框架之中，逐渐完善相关方面的国际立法。一是贸易、投资、财政以及税收等方面的经济事项；二是人员、货物和交通工具查验、检疫等方面的通关入境事项；三是司法、环境以及冲突解决机制等方面的其他事项。这样不但能够减少双方在沟通协商方面所花的时间成本，而且能够降低法律的滞后性，为合作区建设和发展提供法律支撑和制度保障。

另一方面要建立健全国内法律制度。我国应建立健全关于跨境经济合作区的法律制度，站在国家战略的高度规划跨境经济合作区的发展，做好顶层设计。跨境经济合作区法律制度的制订应该由商务部与国务院的其他部门联合成立一个研究小组，由各部门代表、各跨境经济合作区所在地方代表以及该领域专家学者构成该研究小组成员，这样各方面的情况都可以考虑进来。相应地法律法规由研究小组负责研究和草拟，之后将初步起草后的法律法规交给全国人大等机关审议。

5.4 建立协调管理机制，解决运行中出现的问题

中老两国政府应共同建设一套行之有效的协调管理机制，双方共同管理合作区内的事物，协调双方之间的利益和矛盾，减少冲突，促进合作。在建立跨境经济合作区的协调管理机制时要将相互之间的协调性和节制性考虑进来，不要设立太过繁琐的程序，明确相互之间的分工，重点在于双方之间的协调和监督。

建立中老磨憨—磨丁跨境经济合作区协调管理机制应遵行两大目标：一是在跨境经济合作区的建设进程中，中国和老挝要进行沟通协商，从而保持步调一致；二是中国和老挝在管理跨境经济合作区时要明确分工、统一协调。要实现这两个目标，需要从以下3点做起：一是要加强中老之间的政治互信，在中央领导层建立对话合作机制，通过中国和老挝两国领导人的定期会面确定经济合作区的发展方向，协商解决建设和发展过程中出现的主要问题；二是要建立中国和老挝之间省部级领导的交流沟通机制，定期召开相关会议，不断探索新的合作领域，就合作区的规划和建设进行沟通协调；三是要建立由中国和老挝地方政府代表组成的合作区管理机关，有效处理合作区内的相关事务，落实相应的产业规划和功能布局，加快建设基础设施，高效沟通协调；从而推进合作区的建设，促进合作区的发展[8]。

5.5 塑造良好国家形象

要加强中国和老挝等东南亚国家之间的交流与合作，塑造良好的国家形象，为跨境经济合作区的建设与发展打下了良好的政治基础。一方面，民众和政府要主动塑造良好国家形象。我国政府要充分利用网络媒体优势，加强对国家形象的塑造和传播。通过网络等媒体阐明中国的发展理念是共商共建共享，中国希望和其他国家之间实现合作共赢。另一方面，要加强与老挝等东南亚国家的人文交流。云南边境地区16个少数民族跨境而居，中国与半岛五国的跨境民族之间有着较为紧密的血缘、文化和经济联系，可以通过全方位、多领域、多渠道的合作与交流，增强两国友谊，促进政治互信。