教育减负政策执行失效的博弈分析

2021-07-28陈嘉欣

理论观察 2021年1期

陈嘉欣

关键词：博弈分析;教育减负;政策执行

中图分类号：G639.2文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2021）01 — 0131 — 04

一、教育减负政策执行的现状

教育减负政策的施行，目的在减轻中小学生学业负担过重现象。我国教育减负政策的历史最早可追溯到1955年7月，为减轻部分地区中小学生负担过重的现象，教育部发布《关于减轻中小学生过重负担的指示》，成为新中国成立后第一份正式教育减负文件。此后我国教育减负政策随社会发展不断更新，国家对教育减负问题愈发重视。1993年2月，中共中央、国务院制定发布《中国教育改革和发展纲要》，其中提出中小学要由应试教育向全面提高国民素质转变，面向全体学生并全面提高学生劳动技能、文化科学、思想道德和身体心理素质以及切实采取措施减轻学生过重学业负担的要求。〔1〕在素质教育思想指导下，社会各界开始关注教育减负。据报道，2014至2016年，我国中小学生平均每日完成书面作业时长较以往有所下降，但仍是全球平均水平的近3倍。〔2〕而2018年12月，在教育部等九部门颁布的《关于印发小学减负措施的通知》中，提出切实减轻违背教育教学规律、有损中小学生身心健康的过重学业负担等要求〔3〕，引起社会各界与教育部门的重视。全国政协委员程红2020年5月25日在政协大会发言表示，我国儿童青少年体质健康指标连续20多年下降，每天锻炼1小时的学生不足30%。〔4〕由此可见，在教育减负政策执行多年后，中小学生学业负担过重现象并没有减轻。解决教育减负政策执行失效问题迫在眉睫，只有真正落实教育减负政策，才能促进我国中小学生全面发展，确保素质教育稳步推进。

本文试图在博弈模型视角下，呈现教育减负政策执行失效的原因，进而就其影响因素以及应对策略进行分析探讨。

二、教育减负政策执行中的博弈主体

博弈理论认为，公共政策执行是一个充满合作、谈判与妥协等行为的博弈过程，其在利益关系的基础上通过各种手段进行沟通与交互并不断进行竞争与较量，最终达成共识。1978年，在以美国公共政策学者巴德克（E·Bardach）为代表所提出的博弈模型中，公共政策执行是一种包括竞争者、利害关系、游戏资源、游戏规则、竞争者之间所存在信息沟通的性质以及最终结果的不稳定程度这六项内容的游戏〔5〕，其将公共政策执行过程视作竞争式游戏，并持有在此过程中每位游戏者都尽可能使自身利益最大化的观点。

因此本文认为，公共政策执行即执行机构与目标群体等相关政策主体作为博弈主体，在政策执行过程中相互作用并运用多种手段使自身利益最大化的过程。部分公共政策理论学家的研究表明，公共政策本质上是利益的博弈，不同博弈主体在各自的利益驱动下，一定程度上导致公共政策执行失效。

而在教育减负政策的执行中，各级政府与教育部门作为执行机构，学校、老师、家长以及学生作为目标群体，共同构成了博弈主体。基于博弈模型的视角对教育减负政策执行进行分析，教育减负政策的执行过程是各博弈主体的利益驱动过程，不同执行机构之间、执行机构与目标群体之间以及不同目标群体之间的利益博弈决定了政策执行的实际效果，若不同博弈主体之间的利益博弈无法达到基本均衡，教育减负政策执行失效的问题就无法破解。

三、教育减负政策执行失效的原因

博弈模型为公共政策执行中各博弈主体间的利益博弈提供了理论分析视域，为分析教育减负政策执行失效的原因奠定了理论基础。要具体分析教育减负政策执行失效的原因，就应当具体划分作为影响因素的不同博弈主体，从而对不同博弈主体的博弈行为进行阐发。本文将教育减负政策执行失效的原因分为执行机构间的博弈、执行机构与政策目标群体间的博弈以及政策目标群体间的博弈三个方面来阐明。

（一）执行机构间的博弈

教育减负政策执行机构间的博弈表现为两方面。

第一，中央政府、教育部等中央执行机构与地方政府、教育部门等地方执行机构之间存在博弈行为。在教育减负政策执行过程中，由于中央执行机构对地方执行机构缺乏有效约束与激励机制，中央与地方执行机构基于各自不同利益的出发点，对教育减负政策执行所作出的行为反应也会有所不同。中央执行机构以大局为出发点，具有大局观念，而地方执行机构在政策的执行中居于主导地位，其在教育减负领域则体现为对教育减负成本与收益的比较以及对自身绩效的利益考量上，并根据比较与考量结果来细化与修改完善执行方案，实现自身利益最大化，使得执行机构间的协调工作不到位，地方执行机构存在政策执行力度与强度不足或有所拖延的情况，导致教育减负政策执行失效。第二，包括地方政府与教育部门在内的地方执行机构之间的博弈明显。由于所承担的责任与追求的利益不一致，不同地方执行机构对教育减负政策执行的反应态度和强度也有所区别。在利益不均等的情况下，不同地方執行机构在教育减负政策执行过程中追求自身利益最大化，极易导致损害其他地方执行机构利益的结果，且目标群体对政策的反馈也会对地方机构政策执行的效果产生影响。这使得许多地方执行机构在接受教育减负政策执行任务时既怀着承担执行不力后果的担忧心态，又抱有“走捷径”或“坐享其成”的想法，想要照搬其他执行机构成功案例以减少时间和财务成本，因此浪费了政策执行的黄金时间。而同级地方执行机构间存在执行任务对接与信息沟通不畅通的情况，造成一些政策执行任务被地方执行机构间相互推脱，缺乏执行政策的强硬态度，对政策的执行强度也不一致，使得政策执行出现失效的情况。

（二）执行机构与目标群体间的博弈

教育减负政策执行机构与目标群体间的博弈表现多样，涵盖了中央执行机构、地方执行机构与学校、老师、家长、学生之间错综复杂的博弈。

我国中央对教育减负的大力支持并不能全面反映政策目标群体对教育减负政策执行的态度，而执行机构对政策标准与目标缺乏准确解释以及政策目标群体对政策的误读，导致一些内隐矛盾随着二者之间的博弈逐渐显露。一方面，中央以及地方机构在教育减负政策执行时，没有构建起与政策目标群体沟通协调的良好机制，中央执行机构没有对政策目标群体进行政策深入宣传与思想引导，地方执行机构也没有为政策目标群体充分进行政策答疑解惑，造成教育减负政策执行机构与目标群体信息不对称的结果，导致双方在政策解读上产生了较多矛盾，由此埋下了政策执行隐患。另一方面，前述情形间接促进了教育减负政策目标群体追求短期利益的行为。基于现行教育体制，部分学校和老师会在绩效等利益的驱动下维持过去的教育方式，而部分学校与老师由于硬件条件或时间、精力的限制无法按具体要求完成政策任务的情况，但地方执行方案对这一情况缺乏充分考虑;同时，家长往往会忽略政策宣传，持有教育减负政策的执行是国家与政府退出教育领域的信号这一错误观点，又不愿意通过各种渠道了解政策初衷，忽视孩子长期身心健康发展的诉求。因此，基于错误认知，部分政策目标群体不支持教育减负政策的执行，加剧了教育减负政策执行失效的情况。

（三）目标群体间的博弈

目标群体间的博弈对教育减负政策执行的影响范围最广，其博弈表现最为复杂多样。

首先，学校在国家与教育减负政策执行机构的压力下，表面上持有支持政策执行的态度，但实际上为了提高生源质量和竞争力，大部分学校选择占用美术、体育、音乐等课程时间来用于主科课程的学习，以提高学生学习成绩，使得学校在吸引更优质生源的同时提高其在该地区的等级排名。在不同学校长此以往的博弈下，不仅没有减少中小学生过重的学业负担，并且剥夺了他们培养自身兴趣爱好与全面发展的机会。其次，对老师而言，教育减负政策的执行在一定程度上能够减轻老师的负担，但在政策实际执行时，反而增加了老师的负担，导致老师群体产生博弈行为。如在三点半难题中，“三点半到五点托管孩子了，老师的劳动时间就加长了，负担就加重了”〔6〕，尽管后续在解决该难题时引进了校外托管机构为学生提供校内课后托管服务，但其实施过程仍旧离不开老师的监督，再加上学校与家长不断施压，使得老师既要为学生减负，减少书面作业量，又要进行绩效考核，提高学生学习成绩，老师与老师、学校以及家长之间的博弈伴随了老师的职业生涯。再次，对于家长而言，在面临教育减负政策执行时，基于对孩子长期发展的考虑与对其他家长会采取何种措施培养孩子的不了解，导致许多家长在博弈中作出追求个人理性的抉择——为孩子报读各种校外培训课程，增加孩子课后作业练习，在教育减负的初衷下形成了教育增负的局面。而家长这种心理与行为产生的原因，主要是没有充分考虑学业给孩子造成的负担与压力，担心自己在为孩子营造轻松氛围的同时，其他家长却没有放松对孩子的要求〔7〕，使得自己的孩子缺乏竞争力，在长期的成长与竞争中落后或失败。此外，由于教育减负政策执行的前期宣传工作不到位，家长误解教育减负政策执行的初衷，形成家长与学校、老师间的博弈局面。最后，作为教育减负政策的直接目标群体，在教育减负政策的支持下，中小学生希望减轻过重学业负担，利用更多课余时间培养和发展自己的兴趣爱好，充分发挥自身长处，但在与家长的规划、老师和学校的作业要求以及学生之间学习成绩优劣比较等行为的博弈下，导致中小学生在成长过程中承受了身心双重压力，教育减负结果适得其反。

四、解决教育减负政策执行失效问题的对策

以上分析表明，由于利益追求不同，教育减负政策执行对利益相关者的利益产生了影响，使教育减负政策执行机构与目标群体等利益相关者成为博弈主体，而执行机构间、执行机构与目标群体间以及目标群体间的博弈等深层次原因，导致教育减负政策执行失效。因此，教育减负政策的执行只有满足以上博弈主体的利益诉求，积极调整博弈关系，缓解博弈主体间的矛盾与冲突，使其利益相对均衡，才能实现政策的有效执行。

（一）完善沟通协同平台

政策执行作为整个教育减负政策活动中的关键环节，实际上就是相关利益主体在博弈中不断沟通协同的过程，而教育减负政策执行失效则表明沟通协同平台亟需完善。

由于存在利益追求不同以及利益不均等等情况，执行机构间的博弈使得教育减负政策执行难以呈现理想效果。在教育减负政策执行过程中，需要完善各执行机构沟通协同的平台，依托教育管理系统，针对教育减负开设专门板块，确保政策执行中各执行机构信息交流与沟通渠道畅通无阻。一方面，完善沟通协同平台能够加强各执行机构间的沟通与交流，明确各执行机构的权责关系，保证执行机构在行使政策权力的同时承担相应政策责任，广泛听取不同执行机构对政策执行的意见与建议，利用平台尽可能平衡不同执行机构利益冲突并达到利益均衡的结果。另一方面，在教育减负政策要求不断更新的情况下，沟通协同平台的完善有利于提高各执行机构间的沟通效率，在政策执行过程中做到协同一致，配合相关奖惩机制鼓励地方执行机构利用平台为教育减负政策的执行出谋划策，中央执行机构则通过平台对地方执行机构所提出的对策加以筛选、评估，对卓有成效的对策进行试点并推广。

（二）构建执行反馈机制

教育减负政策执行失效不仅仅与各执行机构的沟通协同问题有关，还涉及到执行机构与目标群体间的沟通与交流等问题。因此，教育减负政策不仅要清除执行顺向存在的障碍，而且要打通执行逆向的渠道——构建执行反馈机制。

要正确评估一项公共政策的执行效果并及时进行调整，就要构建执行反馈机制来反映执行机构与目标群体间存在的问题并加以修正。一方面，构建执行反馈机制能够架构执行机构与目标群体之间沟通的桥梁，使教育减负政策执行机构充分了解目标群体对政策执行的态度，及时发现政策执行时存在的问题，在加强政策前期和中期宣传的同时，落实政策执行時目标群体反馈的情况，为及时对政策重点与方向作出调整提供可能性，以协调执行机构与目标群体间的矛盾。另一方面，构建执行反馈机制为目标群体提供了正规反馈渠道，有利于目标群体对自身利益诉求的表达，缓解目标群体与执行机构间的冲突，加强对教育减负政策执行情况的监督，在有力防止执行机构执行权力绝对化的同时，增强目标群体参与感，有利于促进从教育减负政策中央执行机构的外力驱动到地方执行机构与目标群体的内生动力转化。

（三）创造良好减负环境

要在目标群体方面解决教育减负政策执行失效的问题，就要为政策执行创造良好减负环境，在社会上营造教育减负和谐氛围，使目标群体方向与目标一致，弱化恶性竞争并尽可能消除目标群体间博弈行为带来的负面影响。

创造良好减负环境，能够从基础上为教育减负政策执行提供有利条件。第一，从学校着手，对学校教学与评价体制进行改革，禁止学校评级与学生学习成绩挂钩，从而改变学校盲目追求生源质量的现状，政府以及有关财政部门应为硬件资源不足与资金缺乏的义务教育公办学校配备充足硬件条件并加大资金投入力度，有利于缩小不同学校之间的差距，减弱学校间的博弈。第二，紧抓老师减负工作必不可少。只有充分调动老师群体教育减负的主动性与积极性，真正改变以班级升学率或优秀率作为老师绩效评价的标准，才能使老师群体成为教育减负政策执行的推动力。第三，以学校为平台，以老师为媒介，依托家校合作机制对家长进行教育减负政策宣传引导工作，正确传达政策的目标与标准以及政策执行所带来的好处，使家长从思想上接受并认可政策的执行。此外，建立班级学生与家长透明交流体系，鼓励家长倾听孩子的内心，消除家长间的博弈行为，给予孩子全面发展的空间。第四，从对学业负担制定科学评判标准出发，让学生明确自己的学业负担处于何种水平，通过体育与健康等课程提高学生抗压能力，培养学生自主减负意识，构建学生间全面评价体系，鼓励学生发现彼此的闪光点，营造不以成绩高低论英雄的氛围。

（四）继续深化教育体制改革

中小学生学业负担过重并非一个孤立的基础教育问题，长久以来沿袭主智教育理念的高等教育生源选拔制度与人才培养模式作为隐性推手，一直在不断加深中小学生学业负担过重的问题〔8〕，使教育减负政策的执行始终没有达到预期目标。因此，要解决教育减负政策执行的失效，必须继续深化教育体制改革。

继续深化教育体制改革，为教育减负政策执行提供强有力的制度支持。一方面，继续深化教育体制改革要求推进教育教学内容与教学方法改革，重视中小学生身心健康，从中探索减轻学生过重学业负担的有效途径与方法，以此推进素质教育进程，重视体育锻炼并逐步提高体育在中考中的分数，能够保证学生在学习过程中提高身体健康水平，减少主科课程占用体育锻炼的时间。另一方面，在新课改的基础上，继续深化教育体制改革对不同学校设立校本课程指明了方向，使不同地区、不同学校发挥自身特色，有利于培养中小学生的兴趣爱好，促进学生全面发展，使教育强国落到实处。

总之，教育减负政策的执行不能只依靠中央，只有将执行机构与目标群体的力量拧成一股绳，为教育减负政策的执行提供强有力的物质基础与制度保障，尽可能减少博弈带来的负面影响，才能够推进我国教育减负政策的有效执行。

〔参考文献〕

〔1〕中共中央，国务院.中国教育改革和发展纲要〔EB/OL〕.http：//www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/moe_177/tnull_2484.html.1993-02-13/2021-01-10.

〔2〕邱晨辉.近八成中国家长每天陪孩子写作业——报告称，我国中小学生写作业时长是日本的3.7倍、韩国的4.8倍〔N〕.中国青年报，2017-12-21（08）.

〔3〕教育部等九部门.教育部等九部门关于印发中小学生减负措施的通知〔EB/OL〕.http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A06/s3321/201812/t20181229_36

5360.html.2018-12-28/2021-01-10.

〔4〕曾宪旭.青少年体质连续20多年下降委员建议提高体育成绩占比〔EB/OL〕.http：//news.cyol.com/app/2020-05/25/content_18629517.htm.2018-

05-25/2021-01-21.

〔5〕E. Bardach.The Implementation Game：What Happens after a Bill Becomes a Law〔J〕.American Political Science Review，1978，（04）：1398-1399.

〔6〕忠建丰.课后三点半〔EB/OL〕.http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_zt/moe_357/jyzt_2018n/

2018_zt07/zt1807_bzzs/201803/t20180320_330626.

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